合作治理理論與行政糾紛非訴訟解決機制探析

沈建輝

(廣西師范大學(xué) 法學(xué)院，廣西 桂林 541006)

一、合作治理基本理論概述

(一)合作治理的內(nèi)涵

人類社會是自然界、人和組織等單位組成的集體，當(dāng)尋求任何其中的一個單位來單獨治理社會已經(jīng)行不通時，我們只有尋求通過合作來謀求發(fā)展。可以說，合作治理是人類社會在實踐中理性的選擇。合作有協(xié)作之意，又有為共同的目的一起進行活動之意。從管理學(xué)的角度說，合作就是社會個體之間追求達到自己預(yù)定的目標(biāo)，通過尋求存在共同利益的主體，在承認與尊重彼此目標(biāo)間差異的基礎(chǔ)上，“異中求同”進行廣泛的、全面的協(xié)作。合作活動的結(jié)果往往是雙方在實現(xiàn)共同目標(biāo)的同時，也實現(xiàn)了各自的目標(biāo)。在行政管理中，合作治理是各級政府機關(guān)為了實現(xiàn)廣大人民利益或者為了與社會民眾之間共同的目標(biāo)而與社會組織，甚至與私人組織和普通公眾進行的廣泛合作。不管合作主體是哪種性質(zhì)的社會組織，之所以建立合作治理關(guān)系，是因為主體之間在社會管理中擁有平等的地位，從而能在合作中平等相處，共同為相同的目標(biāo)而出謀劃策。

(二)合作治理的必要性

社會管理所追求的是構(gòu)建一個有秩序、富含民主、呈現(xiàn)公平的社會體系。隨著社會的不斷發(fā)展，不論是國家與國家之間、組織與組織之間、人與人之間，還是國家管理國內(nèi)外事務(wù)，合作治理已成為社會管理的必然選擇。一是主體多元化對合作治理的要求。管理主體的多元化需要主體間進行合作，通過合作治理來完成主體間共同目標(biāo)的實現(xiàn)，促進社會和諧發(fā)展。二是權(quán)力分散化對合作治理的要求。社會治理中參與主體的多元化直接帶來社會治理的多層級和公共權(quán)力的多向度。管理權(quán)力的分散更需要社會上擁有權(quán)力的管理主體加強合作、共同協(xié)商、平衡權(quán)力，從而有效地管理社會。三是社會問題多元化對合作治理的要求。社會問題的多元化在日益加深的合作中產(chǎn)生，那么也就應(yīng)該在合作中解決這些問題。四是構(gòu)建和諧社會對合作治理的要求。和諧社會包括人與人的和諧、人與自然的和諧和國與國的和諧等，當(dāng)涉及兩者或多者的利益時，我們需要通過合作來處理多邊關(guān)系以促進和諧。

(三)合作治理與非訴訟解決的一致性

合作治理是通過各主體間的自愿合作來治理我們所面臨的社會問題，行政糾紛的非訴訟解決是一種通過調(diào)解或和解而解決問題的合意型解決方式。合作治理理念追求的是共同努力完成規(guī)定好的目標(biāo)，共同分享合作的成果，同時合作治理也意味著是和平的、非武力的共同解決問題。行政糾紛的非訴訟解決也是本著良好的態(tài)度，友好地協(xié)商解決問題。人類社會在不斷發(fā)展進程中，人與人之間早存在著合作互助關(guān)系以及和平解決問題的各種方式。但政府把合作治理作為一種社會管理理念來治理國家卻是當(dāng)今管理理念的一種創(chuàng)新，給行政糾紛非訴訟解決提供了理論基礎(chǔ)。當(dāng)然，我們不能否定這兩者之間在核心思想上存在著一致性。

二、行政糾紛非訴訟解決機制分析

(一)行政糾紛解決的現(xiàn)狀

改革開放以來，我國社會主義建設(shè)呈現(xiàn)出繁榮發(fā)展的景象，但是，在發(fā)展過程中也出現(xiàn)了社會主體利益日益多元化的問題。政府為了更快實現(xiàn)其社會建設(shè)的目標(biāo)，在不斷地利用其優(yōu)勢與使用各種手段推動經(jīng)濟的快速發(fā)展，在這個過程中，就導(dǎo)致了行政機關(guān)與其它主體之間的糾紛和矛盾頻繁發(fā)生，特別是近幾年來群體性行政爭議較為突出,這些糾紛和矛盾的頻繁發(fā)生嚴(yán)重影響了社會的穩(wěn)定與和諧。由于行政糾紛本身所具有的特殊性，導(dǎo)致了行政糾紛的解決面臨著更多的問題：一是現(xiàn)實生活中存在著大量的行政糾紛得不到及時有效的解決，行政相對人的合法權(quán)益得不到有力保障，這使得行政相對人對一些行政糾紛解決機制大失所望；二是行政機關(guān)對出現(xiàn)的行政糾紛的處理缺乏全盤考慮與認真對待，各種行政糾紛解決方式之間沒有得到很好的鏈接且缺少配合，相互之間脫節(jié)現(xiàn)象嚴(yán)重，不能發(fā)揮各種行政糾紛解決方式的整合利用優(yōu)勢；三是重復(fù)處理行政糾紛，一些糾紛經(jīng)過了多重程序仍長期不能解決，沒有一種最終的糾紛解決方式為行政糾紛的處理劃上一個圓滿的句號，這種久拖不處理或是處理不干凈的糾紛解決機制令人擔(dān)憂。進入21世紀(jì)，我國要想實現(xiàn)法治政府和和諧社會的宏偉目標(biāo)，就必須研究行政糾紛的形勢與特殊性，制定出有效的行政糾紛解決機制，以促進我國社會政治與經(jīng)濟的穩(wěn)定發(fā)展。

(二)行政糾紛非訴訟解決的可行性

1.非訴訟解決機制的適用空間。當(dāng)今社會法治的發(fā)展從形式主義走向?qū)嵸|(zhì)主義，現(xiàn)代行政從管理行政、消極行政和機械行政發(fā)展為服務(wù)行政、積極行政和能動行政，行政裁量也成為現(xiàn)代行政的典型特征。[1]由于管理服務(wù)職能的需要，行政主體享有越來越廣泛的行政自由裁量權(quán)，行政自由裁量權(quán)已經(jīng)成為行政領(lǐng)域中一項普遍存在的權(quán)力，當(dāng)然這種行政自由裁量權(quán)是在法律法規(guī)的授予之下，是一種有限的自由裁量權(quán)。正是行政主體擁有行政自由裁量權(quán)，這也意味著行政主體在行政糾紛的處理中擁有著法定的處分空間。換個角度看，行政糾紛解決機制的最終目標(biāo)是維護行政相對人的合法權(quán)益，維護公益、恢復(fù)公序只是一個衍生目的，所以行政相對人對是否提請解決糾紛、選擇何種方式解決糾紛以及糾紛解決的內(nèi)容和結(jié)果都有著處分權(quán)。

2.非訴訟解決機制的功能優(yōu)勢。在行政糾紛解決機制中，訴訟雖然有著其固定性、程序性強的特點，但是訴訟機制也具有其缺乏靈活性和解決問題時間持續(xù)時間長的缺點。而相對于非訴訟解決機制就有著靈活性、快速解決問題的效果，也有主觀能動性強、自由裁量權(quán)限大的特點。可見，這兩種機制之間存在著互補關(guān)系，非訴訟解決方式剛好可以彌補訴訟機制中所具有的不足，以解決正式訴訟所不能解決的困難，為訴訟機制提供良好的補充。非訴訟解決機制特有的功能優(yōu)勢,在行政糾紛解決中發(fā)揮的作用是眾所周知的，這決定了適用非訴訟解決行政糾紛的必要性。

3.非訴訟解決機制的精神內(nèi)核。行政糾紛的非訴訟解決機制是作為一種國家公權(quán)機關(guān)之外的糾紛解決路徑，它表明社會管理對社會主體自愿選擇和自治權(quán)利的尊重，并且強調(diào)通過協(xié)商和對話來達成合意解決糾紛,為現(xiàn)代民主法治注入了“合作”這一豐富的內(nèi)涵。而合作治理理念是政府為了達到公共服務(wù)的目標(biāo)，或者為了合作者之間共同的目標(biāo)與非政府的、非營利的社會組織，甚至與私人組織和普通公眾而進行的廣泛合作。當(dāng)然，合作治理理念中也包括在行政糾紛發(fā)生時當(dāng)事人通過合作這種非訴訟的方式來解決糾紛。因此，合作是非訴訟解決機制與合作治理理念共同的精神內(nèi)核和價值追求。有效運用非訴訟解決機制，可以讓當(dāng)事人通過合作的方式解決存在的問題，從而實現(xiàn)政府與民眾的和諧相處，同時也體現(xiàn)了合作治理理念是現(xiàn)代行政法學(xué)的要求。

三、行政糾紛非訴訟解決機制的理念建構(gòu)

(一)合作理念

行政糾紛非訴訟解決機制是建立在自愿的基礎(chǔ)上，當(dāng)事人通過平等協(xié)商來解決存在的糾紛，而合作理念貫穿整個糾紛解決的過程。假如沒有合作理念，存在糾紛的雙方或多方就不可能心平氣和地在一起協(xié)商解決問題，或者在協(xié)商的過程中因為一些小矛盾再次使非訴訟解決方式流產(chǎn)，不能達到當(dāng)事人想要的協(xié)商結(jié)果。可見，非訴訟解決中合作理念是一個自愿協(xié)商主觀意愿，這是非訴訟解決的前提條件和最重要的理念。

(二)效益理念

對于糾紛當(dāng)事人來說，糾紛解決的效益即成本和效率方面的博弈，是促成當(dāng)事人做出合理選擇的主要動機。行政糾紛的非訴訟解決相對于訴訟的快捷、低廉、簡便，當(dāng)然也利于保護隱私與不存在對抗性等是當(dāng)事人選擇非訴訟解決的基本原因。在市場經(jīng)濟的今天，現(xiàn)實的利益是對當(dāng)事人最具有說服力的理由，為此，當(dāng)事人不僅僅是考慮糾紛解決的成本本身，而且還考慮到長遠利益、個人隱私和商業(yè)秘密的保護等因素，這些都可轉(zhuǎn)化為一種程序利益。我們認為，當(dāng)事人基于這種利益的考慮而做出的選擇是理性的和有效率的。因此，效益理念在我國已經(jīng)得到基本的認同，在設(shè)計多元化糾紛解決機制中，效益理念的作用應(yīng)作為主要因素來考慮。

(三)多元化理念

當(dāng)前，價值多元化已成為社會的共識。在社會治理中，多元化理念所追求的就是在多方的參與下，通過不同的方式以實現(xiàn)共同的目標(biāo)。在行政糾紛解決中，多元化理念有著重要的指導(dǎo)意義，它指引社會主體在解決行政糾紛時可以采用訴訟的方式解決，也可以采用非訴訟的途徑解決。我們也可以這樣理解，多元化理念為行政糾紛的多元化解決方式提供了理論基礎(chǔ)，也間接地為行政糾紛的非訴訟解決方式提供理論支撐。

四、行政糾紛非訴訟解決機制的發(fā)展趨勢

(一)行政糾紛非訴訟解決機制的應(yīng)用范圍擴大

隨著社會的不斷發(fā)展，行政主體與社會各主體之間的交往日益增多，行政糾紛的發(fā)生數(shù)量和多元化也在增多。一方面，我們面臨行政糾紛不斷增加的現(xiàn)實，另一方面，我們也面臨構(gòu)建社會主義和諧社會必須追求社會與政治穩(wěn)定的著眼點。很顯然，非訴訟解決機制是我們當(dāng)前廣泛使用的解決行政糾紛的途徑。從行政糾紛所涉及的內(nèi)容范圍看，非訴訟解決機制將運用到發(fā)生行政糾紛的各個角落。為此，我們認為，行政糾紛的非訴訟解決機制的應(yīng)用范圍將進一步擴大，同時，它運用范圍的擴大也將為促進行政糾紛的有效解決提供強有力的支持。

(二)行政糾紛非訴訟解決機制的法制化規(guī)范化

眾所周知，任何一項機制要想發(fā)展得更好，它必須要得到法律的支持，換言之，行政糾紛非訴訟解決機制的發(fā)展趨勢就是要使其法制化和規(guī)范化。只有將行政糾紛非訴訟解決機制法制化和規(guī)范化，它在實踐中的運用才會得到更多主體的信賴和遵從。同時，行政糾紛非訴訟解決的規(guī)范化和法制化既能有效保障非訴訟解決機制在功能和優(yōu)勢上展現(xiàn)其所具有的特有效果，又不致使其對正常的司法活動和法治建設(shè)造成破壞和威脅；既能最便捷與省時地解決糾紛，又能保障行政糾紛雙方的權(quán)益。可見，行政糾紛的非訴訟解決機制的主要發(fā)展趨勢就是通過立法來使其法制化、規(guī)范化。

參考文獻：

[1]周佑勇.行政裁量治理研究：一種功能主義的立場[M]. 北京：法律出版社， 2008.26.