“精準扶貧”尚未建立好的機制

丁筱凈

“今年的政府工作報告有兩個‘第一次’：第一次把扶貧單寫了一段，這是我在國家扶貧辦工作七年以來的第一次；第一次提出了減貧的年度目標，要減少1000萬以上。這個目標是留有余地的，同時經過努力也是可以做到的。”在全國政協十二屆二次會議農業組聯組討論時，全國政協委員、原國家扶貧辦主任范小建表示。

2013年11月，范小建因年齡原因不再擔任國務院扶貧開發領導小組辦公室主任、黨組書記。卸任4個月后，范小建在今年全國“兩會”期間接受了《民生周刊》記者的專訪，談及三十年來我國扶貧工作積累的經驗和面臨的挑戰。

民生周刊：今年的政府工作報告對扶貧工作首次單列一段，并且首次提出了減貧目標，對此您有何感受？

范小建：我認為這充分體現了國家對減貧事業的高度關注和重視。全面建成小康社會，最艱巨、最繁重的任務就是農村和貧困地區。

扶貧工作有這樣的規律：在其他條件不變的情況下提高扶貧標準，減貧速度會加快；在標準不變、其他環境條件相對穩定的情況下，減貧速度又會出現逐步遞減。2011年以來的三年，這兩條規律都得到了充分體現。

2011年，我國的減貧數量是4329萬人，因為標準大幅度提高，所以當年減貧數量比較大。2012年減了2339萬人，2013年減貧1650萬人，這三年的數據說明，在整個扶貧標準不變的情況下，減貧數據會出現逐年遞減的趨勢，加上整個經濟下行的壓力，遞減情況更加明顯。

2014年目標確定為1000萬，我認為既考慮了遞減的因素，也考慮了經濟下行的情況。十一屆三中全會之后出臺了一系列改革措施，每項措施對貧困人口都會產生一定影響。例如2008年金融危機時只減了300萬人，而2007年的減貧人數是1300萬人，整整少了1000萬。因此，在市場經濟條件下應當特別注意宏觀經濟調控可能引發的大面積的群體性的不確定因素。

民生周刊：2011年底，我國將扶貧標準上調了近一倍，您在接受媒體采訪時曾表示，扶貧標準不能頻繁調整，為什么？扶貧標準的調整，是否需要一套明確的機制來保障？

范小建：調整標準的一個重要任務，是要明確在一段時間內我們減貧工作的目標群體。我的理解是，這個標準是否調整、什么時候調整要根據發展的需要來考慮。如果經濟長期處在停滯狀態，就沒有必要調整標準；如果經濟發展很快，農民人均純收入提高的速度很快，那么長期不調整標準就跟不上形勢發展的需要。國家政策要不斷根據發展形勢去調整完善。

當然，人們希望有一種相對穩定的機制，這也是扶貧工作長期考慮的問題。我國扶貧工作正在逐步由解決絕對貧困向解決相對貧困過渡，扶貧機制也由過去單純解決溫飽變成了現在的“低保維持生存，扶貧促進發展”。這些變化都在影響中國扶貧標準的制定。

據我了解，國家2011年提高扶貧標準后，一些地區也開展了自己的嘗試。例如，重慶出臺了地方條例，規定以上一年農民人均純收入的30%作為第二年的扶貧標準，一年調整一次；廣東省按照農民人均純收入的三分之一來確定標準，從2013年到2015年每年照此執行，2015年以后考慮按照一個五年計劃來調整。這些地區有一個共性，就是整個減貧工作已經基本進入了解決相對貧困的階段。

目前2300元的標準還能穩定運行一段時間，因此我們還有時間對于大家在實踐中的探索進行深入研究。

民生周刊：為了減少各地爭當貧困縣的動力，促進貧困縣的減少，國家出臺政策，對于扶貧重點縣減少的省支持力度不減。幾年來此項政策是否發揮了作用？

范小建：如何通過正向激勵機制調動各地自力更生、發展壯大的積極性，克服“等靠要”思想，始終是扶貧工作面臨的矛盾，這是一個長期問題。現在對重點縣退出的正向激勵還不夠，所以就出現了“不愿意摘帽”或者千方百計想“戴帽”的問題。

《關于創新機制扎實推進農村扶貧開發工作的意見》（中辦發25號文件）提出的六項機制改革中，第一項就是改革考核機制。改革考核機制就是改變過去以GDP為主的做法，將提高貧困人口的生活水品和減少貧困人口數量作為主要指標，通過這種機制使貧困地區的黨政領導，特別是縣一級的黨政領導，能夠把主要精力放在扶貧開發上。如果能把考核結果和扶貧資源的分配結合起來，可能更有利于下一步完善重點縣的調整機制。

促進重點縣的調整，還需各地出臺切合當地實際的制度和辦法。當時中央政策也要求各省市自治區制定辦法采取措施，對重點縣進行調整，實現重點縣總量的減少。現在一些省份在做這方面的試點，比如貴州。

民生周刊：“精準扶貧”的概念提了很多年，如今又重申，為什么“精準”二字這么多年一直沒有較好地實現？

范小建：類似的提法從扶貧工作一開始就有，但總是沒有得到很好地解決。不是大家沒看到和不想做，而是感覺總是做不好。在我有限的工作經驗中，感覺存在很多機制性、管理性和政策性的具體問題給精準扶貧的落實帶來了很多困難。至少有以下三種情況：

首先，沒有建立起很好的機制。識別貧困人口有難度，但也是可以做到的，關鍵在于能否瞄準貧困人口去幫扶。貧困人口的共同特點是素質相對較低，采取簡單分配的方式，但素質問題不解決，勢必會出現若干時間后重新返貧。

經過長時間探索后，我們認為一定要有能人的帶動。窮人都成為致富能手是良好的愿望，實際上做不到，一定要有能人去帶動。但這種做法也存在問題，如果搞不好就會成為“壘大戶”——扶貧的錢給不到窮人反而給了富人。

貧困地區的群眾要想共同富裕，要逐步走組織化的道路，也就是成立合作社。現在很多貧困地區已經在探討這個問題，通過合作社的形式帶動群眾發展，但是合作社的領導人也不是天生道德優良，有共同富裕的思想，于是提出了怎樣加強帶頭人的培養、培訓和監督問題。

其次，是基層工作者“度”的把握問題。扶貧標準是2300元，但年收入2300元和2301元、2310元之間存在多大的差別？基層干部很難處理這種矛盾，所以有些地方在扶貧時干脆把范圍搞得大一點，把比較認同這個區間的人都包括起來，來處理這個矛盾。這是基層工作很實際的問題，但也確實影響到了扶貧的精準度。

最后，目前很多對貧困人口的補助或者扶持都要求農戶進行配套，也就是在國家補助一部分的同時，自己也要拿一部分。然而，真正窮的人拿不出這個錢，上面給的錢又是有任務、有截止日期的，因此基層干部在操作過程中就容易轉變為誰有條件配套名額就給誰的情況。

民生周刊：下一步該如何更好地落實精準扶貧？

范小建：據我了解，現在國務院扶貧辦正在制定建檔立卡精準扶貧的指導意見，意見制定出來后就會更清楚精準扶貧未來的方向。我個人認為，精準扶貧未來的重點有以下幾個：首先要精準識別，第二要有針對性地對致貧因素進行分析，第三要明確誰去幫扶，第四是具體的幫扶措施是什么。這幾個環節是不能繞過的。

（實習生陳小丹對本文有貢獻）