退休制度的統(tǒng)一化建構(gòu)研究

吳 雷，王 雙

(1.淮南聯(lián)合大學，安徽 淮南 232000；2.長沙市望城區(qū)人民檢察院，湖南 長沙 410200)

退休制度的統(tǒng)一化建構(gòu)研究

吳 雷1，王 雙2

(1.淮南聯(lián)合大學，安徽 淮南 232000；2.長沙市望城區(qū)人民檢察院，湖南 長沙 410200)

我國基本養(yǎng)老制度始建于20世紀50年代初期，國家機關(guān)、事業(yè)單位、企業(yè)退休金全由國家和企業(yè)負擔，個人退休金的差別較小。1995年，國家首先對企業(yè)養(yǎng)老制度進行改革，而機關(guān)和事業(yè)單位仍沿用退休金制度，由此形成企業(yè)和機關(guān)事業(yè)單位的“雙軌制”退休模式。現(xiàn)階段，雙軌制退休導致的退休待遇的巨大差別已經(jīng)引起公眾對退休制度公平性的廣泛質(zhì)疑，誘發(fā)了諸多社會問題，亟待進行統(tǒng)一化建構(gòu)。本文在剖析雙軌制退休制度的現(xiàn)狀和原因的基礎(chǔ)上，提出將機關(guān)事業(yè)單位的社會保障制度改革進行到底，以《中華人民共和國社會保險法》為基礎(chǔ)，建構(gòu)統(tǒng)一的基本養(yǎng)老保險的制度。

養(yǎng)老制度；雙軌制退休制度；統(tǒng)一化建構(gòu)

一、我國雙軌制退休制度的現(xiàn)狀

退休制度是現(xiàn)代社會政治經(jīng)濟發(fā)展的產(chǎn)物。國家通過建立社會保險制度，給予退休者物質(zhì)幫助和補償，使其安度晚年，從而建構(gòu)起包括退休條件、退休待遇、退休基金的籌集、管理和使用，以及退休人員的管理和服務等內(nèi)容的現(xiàn)代退休制度。

我國的退休制度始于20世紀50年代初，國家機關(guān)、企事業(yè)單位退休金統(tǒng)一由國家和企業(yè)負擔，個人退休金差別不大。1995年國家率先對企業(yè)養(yǎng)老制度進行改革，實行企業(yè)和個人共同承擔為內(nèi)核的“統(tǒng)賬結(jié)合”模式，職工的退休金決定于企業(yè)經(jīng)濟效益和職工工資水平。機關(guān)和事業(yè)單位未列入改革范圍，依舊由國家財政完全撥付。企業(yè)退休人員按照其交納的養(yǎng)老保險費以及當年的社會平均工資等因素計發(fā)，叫“基本養(yǎng)老金”；而機關(guān)和事業(yè)單位的退休人員則依據(jù)其工齡和退休前的工資計發(fā)，叫“養(yǎng)老金”。這就形成了“雙軌制”退休模式。

1.企業(yè)退休待遇

我國企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險實行社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結(jié)合的制度，基礎(chǔ)養(yǎng)老金的計算標準是當?shù)厣夏甓仍趰徛毠ぴ缕骄べY。自2013年1月1日起，企業(yè)退休人員月人均養(yǎng)老金達到1721元。以2012年全國城鎮(zhèn)職工年平均工資46769元計算，我國企業(yè)退休職工基本養(yǎng)老金替代率為44.15%。

2.機關(guān)、事業(yè)單位退休待遇

我國機關(guān)和事業(yè)單位的養(yǎng)老費由財政或單位統(tǒng)包，職工退休時按照本人退休前最后一個月基本工資的一定比例計發(fā)。其中，公務員退休收入包括基本退休金、地區(qū)津貼以及各項補貼和福利。基本退休金包括職務工資、級別工資、基礎(chǔ)工資和工齡工資。公務員退休后，基礎(chǔ)工資和工齡工資是按100%全額發(fā)放的，職務工資、級別工資的發(fā)放比例一般在50%～90%間，退休養(yǎng)老金替代率可以達到90%左右。

二、退休制度的基本功能

1.退休制度是實現(xiàn)社會崗位工作人員新老更替的補償性制度

退休制度的建構(gòu)能夠有效地保障社會崗位的人員交替，有利于社會崗位的新陳代謝和社會資源的優(yōu)化配置。現(xiàn)階段，由于收入分配制度的不完善，勞動者在不同崗位的勞動強度、收入差別很大，有些崗位能夠帶來特殊利益，對于具有領(lǐng)導職務的勞動者而言，退休制度直接剝奪了其領(lǐng)導權(quán)力及其附屬的各種利益，現(xiàn)階段關(guān)于延遲勞動者退休年齡的背后，無不彰顯既得利益群體對其崗位利益的不舍。因此，退休制度的基本功能就在于依法剝奪勞動者的與工作崗位有關(guān)的各種既得利益，以實現(xiàn)社會上不同勞動崗位人員的新老更替。

2.退休制度是離開工作崗位的勞動者的基本生活保障制度

現(xiàn)代退休制度的基本理念是：維護全體勞動公民的休息權(quán)利，保證所有勞動公民在達到法定退休年齡、離開勞動崗位后都能夠享受基本的養(yǎng)老保障，不論其退休后有無其他經(jīng)濟來源，也不受其退休前的工作崗位、成績和家庭狀況的限制。《中華人民共和國憲法》第四十四條也以根本法的形式確認退休是我國勞動公民的憲法權(quán)利，是國家對勞動公民的生活保障義務。由此可見，退休制度是國家對退休勞動者的基本生存保障。

三、雙軌制退休的弊端——兼論退休制度統(tǒng)一化建構(gòu)的必要性

雙軌制退休制度以勞動者的身份確定其退休待遇，其本質(zhì)是退休領(lǐng)域的“官民二元分配機制”。隨著《社會保險法》的實施，這種基于身份建立的退休利益輸送機制的不合理性日益突出，亟待改變。

1.雙軌制退休導致的退休人員貧富分化嚴重影響著社會穩(wěn)定

縱觀世界各國社保制度，凡是存在兩種退休制度以上的國家，幾乎都存在相互攀比、不斷升級、最終導致社會不穩(wěn)定的現(xiàn)象。中國幾千年的歷史已經(jīng)證明，社會動蕩的根源在于社會分配領(lǐng)域的不公平。機關(guān)、事業(yè)單位退休人員的養(yǎng)老金是企業(yè)退休職工的兩倍，養(yǎng)老金的差距會造成退休人員生活水平上的巨大差別。同時，雙軌制的養(yǎng)老金制度也直接導致退休人員的貧富分化，企業(yè)退休職工的不滿情緒的升級最終會導致不同人群的對立，破壞社會的和諧穩(wěn)定。

2.雙軌制退休制度阻礙了勞動力資源的優(yōu)化配置。

雙軌制退休直接影響著人們的擇業(yè)觀。出于對退休后較高水平養(yǎng)老金的預期，越來越多的年輕人在選擇職業(yè)時一窩蜂地把目光投向了政府機關(guān)、事業(yè)單位，導致日益激烈的“公考熱”。另一方面，雙軌制退休也加大了機關(guān)、事業(yè)單位冗員分流的難度，阻礙了勞動力資源的優(yōu)化配置和機關(guān)事業(yè)單位與企業(yè)之間合理的人才流動，不利于流動、統(tǒng)一、有序的勞動力市場的形成。

3.雙軌制退休制度不利于《中華人民共和國社會保險法》的順利實施。

《中華人民共和國社會保險法》作為我國社會保障制度的基本法，規(guī)定了國家保障全體人民特別是勞動者獲得養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、生育等多方面的權(quán)利。但《中華人民共和國社會保險法》在確立社會保險制度的法律框架的同時，并沒有將機關(guān)和事業(yè)單位納入《社會保險法》的范疇。這種雙軌制退休制度的立法保留嚴重影響了法律的統(tǒng)一適用，對《中華人民共和國社會保險法》的實施造成了制度性障礙。

四、建構(gòu)一體化退休制度的構(gòu)想

因身份而異的“養(yǎng)老金雙軌制”所產(chǎn)生的退休待遇上的巨大差別，以及日益積累的社會不滿情緒，導致原本作為社會“安全網(wǎng)”和“減震器”的社會保障體系正成為引發(fā)社會矛盾的導火索，退休制度亟待重構(gòu)。在現(xiàn)階段，以《中華人民共和國社會保險法》的實施為契機，打破身份壁壘，整合各類由政府支付的公共部門退休金、企業(yè)職工基礎(chǔ)養(yǎng)老金等雙軌制退休制度，建構(gòu)公平對待全體勞動者的現(xiàn)代退休制度，已經(jīng)成為我國退休制度改革的必然選擇。

(一)在基本養(yǎng)老保險中，剝離崗位利益，實現(xiàn)退休權(quán)平等

從權(quán)利屬性來看，公民退休后的養(yǎng)老權(quán)是一項基本人權(quán)。公民退休權(quán)平等主要是指勞動公民在退休法律制度上的平等對待，不論是企業(yè)的勞動者還是機關(guān)事業(yè)單位的勞動者。勞動者在工作崗位上為社會創(chuàng)造財富的同時，其所獲得的勞動報酬已經(jīng)充分反映了職位、貢獻等因素。而當勞動者離開工作崗位后，繼續(xù)享有崗位待遇也就失去了依據(jù)。因此，基本養(yǎng)老金作為勞動者退休后的生存保障，不應因其原來勞動崗位的不同而有任何差別。退休法律制度應當樹立退休制度人人平等的公平理念，剝離身份、職務等崗位利益，建立不分職業(yè)身份、待遇平等的基本養(yǎng)老保險制度，實現(xiàn)勞動者的退休權(quán)利平等。

(二)依法確定基本養(yǎng)老金發(fā)放的參照要素

在退休制度重構(gòu)的過程中，為了實現(xiàn)退休權(quán)利的平等，應當通過立法進一步明確基本養(yǎng)老金的參照要素以及這些參照要素在確定基本養(yǎng)老金時的具體影響。

首先，基本養(yǎng)老保險金應當與工齡和繳費數(shù)額成正比。我國目前的基本養(yǎng)老保險的繳費基數(shù)是當?shù)厣夏甓仍趰徛毠て骄べY的20%，其中8%計入個人賬戶。當?shù)厣夏甓壬鐣骄べY的高低，直接影響基礎(chǔ)養(yǎng)老金的高低。

其次，養(yǎng)老保險金應當與社會人均消費性支出水平成正比。社會平均消費性支出水平反應的是貨幣的購買力與居民基本生活消費之間的關(guān)系。物價上漲尤其是居民生活消費品的價格上漲，會直接影響?zhàn)B老金的購買力，進而影響退休人員的生活水平。因此，要保證養(yǎng)老金的購買力不降，就要相應地調(diào)整基本養(yǎng)老金標準，保證退休人員的生活水平不因物價上漲而有所降低。

再次，基本養(yǎng)老金應當與社會平均工資成正比。當勞動者離開工作崗位后，其在崗期間的工資報酬就不應作為發(fā)放基本養(yǎng)老金的參照因素。為了合理確定退休后的勞動者與在崗的勞動者之間的收入分配關(guān)系，應當將社會平均工資水平作為基本養(yǎng)老金發(fā)放的參照要素，并與基本養(yǎng)老金保持合理的比例，以社會平均工資標準確定適當?shù)酿B(yǎng)老金替代率。

(三)加快補充養(yǎng)老保險制度建設(shè)

國家建立的基本養(yǎng)老保險是國家為公民提供的基礎(chǔ)養(yǎng)老保障。在退休制度并軌后，為了滿足不同層次的養(yǎng)老需求，應當建立以基本養(yǎng)老保險為基礎(chǔ)，輔以各種補充養(yǎng)老保險的綜合性養(yǎng)老保險制度。

首先，國家應當鼓勵用人單位為勞動者建立單位補充養(yǎng)老保險。在基本養(yǎng)老保險待遇同等對待的同時，各種用人單位可以在基本養(yǎng)老保險的基礎(chǔ)上，結(jié)合本單位的實際情況，為本單位勞動者建立單位補充養(yǎng)老保險，經(jīng)濟效益好的企業(yè)多補充，反之則少補充。國家在鼓勵用人單位建立補充養(yǎng)老保險時，應給予必要的政策扶持，如允許單位補充養(yǎng)老保險費用從收入中得到補償，對企業(yè)補充保險費用免征企業(yè)所得稅和保值貼補率等。

其次，國家鼓勵勞動者參與其他商業(yè)補充養(yǎng)老保險。商業(yè)養(yǎng)老保險作為個人儲蓄養(yǎng)老的一種方式，是為了滿足個人特殊的養(yǎng)老需求自愿選擇參與，由保險公司向勞動者支付生存保險金的養(yǎng)老模式。商業(yè)養(yǎng)老保險要求勞動者應當具備一定的經(jīng)濟負擔能力，是高收入群體的補充養(yǎng)老方式。對于商業(yè)養(yǎng)老保險，國家應通過對個人所得稅抵扣等措施，鼓勵高收入勞動者參加，以滿足高收入勞動群體對較高養(yǎng)老金的需求。

國家應鼓勵探索“以房養(yǎng)老”等新型的補充養(yǎng)老模式。“以房養(yǎng)老”是《國務院關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務業(yè)的若干意見》中提出的“開展老年人住房反向抵押養(yǎng)老保險試點”的簡稱。與商業(yè)養(yǎng)老保險一樣，“以房養(yǎng)老”是在基本養(yǎng)老金的基礎(chǔ)上的一種補充養(yǎng)老選擇。“以房養(yǎng)老”在國內(nèi)發(fā)展還剛剛起步，需要進一步出臺具體政策，讓“以房養(yǎng)老”的補充養(yǎng)老政策能得到社會認可。

五、結(jié)語

雙軌制退休制度是我國退休制度改革的半成品，雙軌制退休待遇的巨大差異已經(jīng)引起社會公眾的廣泛質(zhì)疑。退休制度改革的目標，是在機關(guān)事業(yè)單位建立與企業(yè)職工相同的社會養(yǎng)老保險制度，實現(xiàn)繳費義務平等、制度結(jié)構(gòu)相同、待遇計發(fā)辦法一致，以《中華人民共和國社會保險法》為基礎(chǔ)，實現(xiàn)退休制度的統(tǒng)一。相信隨著社會保障制度改革的深化，雙軌制退休制度必將和計劃經(jīng)濟時代的戶籍制度、票證制度等歷史詞匯一樣，逐步退出歷史舞臺。

[1]王延中.中國社會保障收入再分配狀況調(diào)查[M].北京：社會科學文獻出版社，2012.

[2]馮建威.企業(yè)補充養(yǎng)老保險制度研究[J].中國工運學院學報，1995(6).

2013-12-12

安徽省人文社會科學研究項目(SK2012B436)。

吳 雷(1975- )，男，江蘇徐州人，淮南聯(lián)合大學副教授，從事民商法與社會保障法研究。

F241.34

A

2095-7602(2014)03-0006-03