國外財政績效監(jiān)督對安徽省的啟示

沈飛

（安徽大學，安徽 合肥 230012）

國外財政績效監(jiān)督對安徽省的啟示

沈飛

（安徽大學，安徽 合肥 230012）

安徽省自2005年開始探索財政績效監(jiān)督至今，財政績效監(jiān)督工作通過不斷創(chuàng)新、改革和實踐，取得了階段性成效.十八大報告在肯定財政績效監(jiān)督工作的基礎上，提出了"加強對財政全口徑預算、決算的審查和監(jiān)督"，這對財政工作提出了新的要求.進一步完善安徽省財政績效監(jiān)督體制，對提高財政資金效益，實現黨的"十八大"提出的戰(zhàn)略目標等具有重要意義.本文首先介紹安徽省財政績效監(jiān)督取得的成效，然后介紹國外經驗及對安徽省的啟示，最后給出完善安徽省財政績效監(jiān)督的對策研究.

績效監(jiān)督；國外經驗；對策研究

1 安徽省財政績效監(jiān)督現狀

新世紀以來，建立財政績效監(jiān)督體制，必須以科學、規(guī)范、高效的公共財政管理體系為支撐.按照這一基本目標，安徽省對財政監(jiān)督體制進行了全方位改革，從無到有、由點及面、步步深入，公共財政框架下的財政績效監(jiān)督體制逐漸構建并不斷完善.截至2013年，財政績效監(jiān)督制度基本確立，機構隊伍初步落成，評價范圍逐步擴大，評價工作規(guī)范有序，取得了一定的成效.

1.1 制度框架基本形成

2013 年，安徽省結合地方工作實際，積極推進《安徽省財政監(jiān)督條例》等地方性法規(guī)的出臺.《安徽省財政監(jiān)督條例》草案分為總則、監(jiān)督范圍和權限、監(jiān)督方式和程序、法律責任及附則共五章，明確了財政監(jiān)督的內涵、工作機制和范圍內容，規(guī)范了檢查程序、方式方法，確立了執(zhí)法主體地位以及財政部門、檢查人員、監(jiān)督對象的權利、義務、責任等.該條例以法律規(guī)范的形式對財政監(jiān)督對象、范圍、手段等進行規(guī)定，填補了法律空白，為加強依法行政、依法理財提供了制度保障，也為打造法治財政、陽光財政提供了堅實的基礎. 1.2監(jiān)督范圍逐步擴大

2005 年開始，安徽省選擇了革命老區(qū)專項轉移支付資金、城市污水處理廠建設、醫(yī)院醫(yī)療設備購置、農業(yè)綜合開發(fā)等部分項目開展績效監(jiān)督工作試點.2008年，在省本級繼續(xù)開展試點的同時，選擇了合肥市、金寨縣開展預算支出績效考評試點工作.2009年，省級選擇了16個項目進行績效監(jiān)督，同時選擇2個市、10個縣(市、區(qū))開展預算支出績效監(jiān)督試點工作，要求試點市縣監(jiān)督項目覆蓋一定預算部門及單位，項目數量不少于15個.2010年，試點范圍逐步擴大，省級選擇了31個項目進行績效監(jiān)督，選擇17個市、30個縣(占縣級一半)開展預算支出績效監(jiān)督試點工作.2011年，對省直30多個部門的56個項目進行了績效監(jiān)督，在開展省級評價工作的同時，全面推開市縣績效監(jiān)督工作試點，在全省16個市和61個縣全面推開績效監(jiān)督改革，逐步實現績效監(jiān)督覆蓋所有財政項目支出.2013年，根據《2013年度省級財政監(jiān)督檢查計劃》，財政績效監(jiān)督范圍包括省直90個預算單位135個編制有績效目標的財政專項.

1.3 監(jiān)督措施逐步完善

在推進績效監(jiān)督工作中，安徽省以項目支出監(jiān)督為突破口，不斷強化具體措施.第一，慎重篩選省級評價項目.在民生工程、重點項目等涉及面廣、影響大、社會關注度高的項目中，先由業(yè)務處室報送備選項目，通過處室間充分溝通、協(xié)商，經廳長會議審議.第二，科學制定評價指標.每年度項目確定后，省財政通過與部門的多次協(xié)商修改，確定項目的評價指標，按照工作分工分頭組織現場評價工作，填列一系列評價表格，并形成統(tǒng)一格式的績效評價報告報省財政廳.第三，積極探索事前監(jiān)督.在編制2011年預算時，選擇了部分項目委托財政投資評審機構進行評審論證，根據評審結果安排預算.堅持事前、事中和事后等多種監(jiān)督方式并舉，將績效監(jiān)督融入預算編制、預算執(zhí)行和預算監(jiān)督之中.在以項目支出為突破口的同時，嘗試開展基本支出監(jiān)督和部門整體支出監(jiān)督.努力使績效監(jiān)督覆蓋到不同資金來源、不同支出類別、不同實施時間的多種類型支出.

2 國外財政績效監(jiān)督經驗借鑒

20世紀初，在赤字高漲、加稅不易的雙重挑戰(zhàn)下，許多發(fā)達國家進行財政體制改革，實行財政績效監(jiān)督.經過多年的努力，西方各國的改革取得了顯著成績，有許多成功的經驗值得學習.

2.1 美國

美國的財政績效監(jiān)督組織包括國會會計總署、總統(tǒng)預算與管理辦公室和各級部門[1].績效預算編制的總體思路是以市場為基礎，以顧客為導向，以管理為動力，以最終績效為目標，要求各政府各部門提供績效計劃.美國在《政府績效和結果法案》中規(guī)定了政府各部門在預算中各自的職責，法案規(guī)定財政部門編制的財政預算需經過國會審議.同時制定實施《聯邦績效檢查法案》，對《政府績效和結果法案》的落實情況進行檢查，以檢查促該法案落實到位，推進政府的績效管理.

2.2 英國

英國的財政績效監(jiān)督是由政府主導下循序漸進開展的，績效監(jiān)督過程主要由以下幾個環(huán)節(jié)組成：設立績效目標、分配資源(預算資金)、對財政績效完成情況進行監(jiān)督、提交績效報告、進行績效審計、使用績效信息等[2].英國在每一預算年度結束后，各部門都要根據各自預算執(zhí)行情況提交部門績效報告，由隸屬于議會的國家審計署對財政資金的經濟性、效率性、效果性進行績效監(jiān)督.同時，財政支出績效評估是英國財政績效監(jiān)督的重要環(huán)節(jié)，評估的部門包括財政預算部門、國庫、資金使用者、評估主體、評估參與機構或個人.

2.3 澳大利亞

澳大利亞聯邦政府1999年正式實施公共支出績效考評制度.在構建績效預算體系的同時，也相應構建起一個多層面的、立體的、公開透明的監(jiān)督體系.從整體的監(jiān)督過程上講，事前監(jiān)督包括預算編制和批準程序，事中監(jiān)督包括財政部零余額賬戶體系監(jiān)控和審計署預算執(zhí)行審計，事后監(jiān)督則包括決算報告制度和審計署的決算審計[3].預算執(zhí)行中，財政部重視風險的控制和目標的進度，保證績效預算的運行機制發(fā)揮最大的社會效益和經濟效益.財政部通過國庫單一賬戶系統(tǒng)直接監(jiān)控資金的流向并定期向議會報告，國庫單一賬戶系統(tǒng)與各部門零余額賬戶連接，對每天的支出進行分析和整理，隨時監(jiān)控預算執(zhí)行情況.

3 國外財政績效監(jiān)督對安徽省啟示

我國財政體制與美、英等發(fā)達國家在法律、體制、技術和預算基礎條件等方面存在較大差異，財政政策取向、政策目標與管理手段等都有所不同.雖然財政績效監(jiān)督具體模式和制度體系不能完全照抄照搬，但其管理思想與監(jiān)督方法值得安徽省借鑒.

3.1 財政監(jiān)督獨立性

從西方發(fā)達國家財政監(jiān)督制度來看，最大的特色在于財政監(jiān)督機構的獨立性，各國一般建立有包括立法部門、審計部門、政府部門和社會公眾多層次立體型的監(jiān)督網，且各監(jiān)督主體之間分工明確、相互協(xié)調.借鑒此經驗，改革我國行政型財政監(jiān)督制度，最根本是要建立有效的權力制約機制，即獨立監(jiān)督制度.但是獨立監(jiān)督制度的構建要從我國國情出發(fā)，我國既不是立法主導，也不是政府主導，而是黨的統(tǒng)一領導.人大對政府的監(jiān)督要體現監(jiān)督與支持的統(tǒng)一.目前，我國應構建“立法型+行政型”的復合型財政績效監(jiān)督制度，即人大加強財政預算管理，同時財政部門加強政府及事業(yè)單位的績效監(jiān)督.

3.2 財政監(jiān)督法制體系

西方國家財政監(jiān)督的法律法規(guī)比較完善，且立法層次高[4].一方面，西方各國首先在《憲法》中列有財政監(jiān)督的重要條款，提高了財政監(jiān)督的法律權威.另一方面，在憲法條款的基礎上，還確立了相應的法律法規(guī)對財政監(jiān)督進行規(guī)范，如《預算法》、《財政監(jiān)督法》、《國庫法》等.更值得關注的是每部法律對監(jiān)督主體的職責與工作程序等都有具體規(guī)定，而不僅僅是程序性條款，使財政監(jiān)督真正有法可依.

3.3 財政監(jiān)督內容

各國財政監(jiān)督均貫穿于財政收支活動的全過程，在此基礎上側重于監(jiān)督財政支出，監(jiān)督范圍覆蓋了預算編制、預算執(zhí)行、決算審計等整個預算管理過程.

各國除了注重監(jiān)督的全面性外，還注重以績效為核心.財政資金的績效監(jiān)督是對有關單位資金使用效益及部門工作效率的監(jiān)督，不僅包括一般意義上的經濟效益和財務監(jiān)督，也包括社會效益監(jiān)督.

在設計安徽省財政績效監(jiān)督內容時，既要與國際接軌，同時要結合安徽省實際情況，將基本框架內容與財政專項監(jiān)督相結合[5].其中，基本框架內容包括目標方面的監(jiān)督，項目經費支出管理方面的監(jiān)督，項目的效果與影響監(jiān)督和公共財政資源配置與利用的監(jiān)督.財政專項監(jiān)督包括加強對專項收入、行政事業(yè)單位收費、國有資本經營預算收入、國有土地有償使用收入的監(jiān)督，加強對涉及“三農”、扶貧、教育、社會保障、微型企業(yè)和移民后扶等領域的重點支出實施專項監(jiān)督，對村級一事一議、農業(yè)與扶貧開發(fā)以及移民后期扶持等項目中亂提管理費和工作經費的行為開展一次清理整頓和查處等.

3.4 突出自身特色

財政績效監(jiān)督的有效性取決于其實施環(huán)境，在一國運行高效的制度不一定適合另一國，實際上財政績效監(jiān)督比較完善的國家基本都在國際通行做法的基礎上根據自己的國情做出了具體調整.因此，安徽省在實施財政績效監(jiān)督時需結合自身的具體情況進行制度設計.

具體來說，安徽省財政績效監(jiān)督工作可以從以下幾個方面入手：一是研究國外財政績效監(jiān)督理論，掌握國外的先進經驗和方法；二是盡快建立適應安徽省財政專項項目績效監(jiān)督指標體系，研究部門財政績效監(jiān)督、財政綜合績效監(jiān)督的標準；三是通過試點，逐步建立相關的工作制度和工作方法，逐步檢驗和完善安徽省財政績效監(jiān)督制度.安徽省財政部門可以與各委辦局負責人協(xié)商后，確定政府職能清晰、項目績效衡量報告能力較高且具有代表性的一個部門開展績效監(jiān)督試點，在試點期結束后，財政部門向人大和政府提交試點評估報告，同時提出改進和績效指標完善的建議，以利于后期推廣應用.

〔1〕劉曉鳳，吳勝澤.美、日、法財政監(jiān)督制度變遷及啟示[J].財會研究，2008（11）:68-71.

〔2〕楊海林.英國財政績效管理[J].中國財政，2009（10）:69-70.

〔3〕王德祥.現代外國財政制度[M].武漢：武漢大學出版社，2005.

〔4〕姚鳳民.財政支出績效評價：國際比較與借鑒[J].財政研究，2006（8）:77-79.

〔5〕安徽省財政廳課題組.完善財政績效監(jiān)督，推進預算績效管理[J].調查報告，2013（10）:42-43.

F811.3

A

1673-260X（2014）04-0095-02