論新型城鎮化過程中農民、市民與公民的身份轉換

○朱巧玲 甘丹麗

（中南財經政法大學經濟學院）

經濟的發展使得城鎮化成為現代化的必然趨勢，也是人的全面自由得以實現的必經階段。中國過去30多年由于經濟高速發展，經歷了一個高速的城市化進程，從1978年到2012年城鎮化水平從20%提高到50%多。但是如果按戶籍人口來算，我國人口城鎮化率只有35%左右，遠低于世界52%的平均水平。這體現了城鎮化的中國特色，受制度束縛的城鎮化逐漸暴露出各種問題。目前我國城鎮化出現了明顯的異化現象，由于對于城鎮化的片面理解，城鎮化與經濟增長的關系出現混亂的趨向，實踐中城鎮化異化成為GDP增長的手段，城鎮化本應作為一個自然的發展過程，可是事實上卻成為圍繞GDP的發展而作出的人為布局。國務院總理李克強強調，新型城鎮化是以人為核心的城鎮化，必須和農業現代化相輔相成，城鎮化是現代化的必然趨勢，也是廣大農民的普遍愿望。它不僅可以帶動巨大的消費和投資需求，創造更多的就業機會，其直接作用還是富裕農民、造福人民。因此，新型城鎮化區別于傳統城鎮化的本質在于，新型城鎮化還原了城鎮化的本質目的，認為城鎮化是社會化的過程，而社會化的主體和核心是人，現代化的主體和核心也是人。面對當前城鎮化發展過程中出現的重視經濟發展而忽視人的發展的問題，如何實現從忽視人到尊重人的轉變，如何在中國城鎮化的發展中實現人的全面自由發展，使城鎮化真正成為現代人的理想的生活方式，是當前新型城鎮化需要解決的問題，也是其區別于傳統城鎮化的關鍵所在。我們認為，新型城鎮化的根本在于農民、市民、公民的身份轉換，實現從身份政治到公民政治的轉變。

一、農民、市民與公民的身份現狀與界定

1、農民

農民，撇開一切社會經濟發展及社會觀念形態來說，僅僅指從事農業生產的人，是一種職業的代表。但是根據各個國家及地域經濟發展程度及社會觀念的不同，農民的概念變得非常復雜。在當代發達國家，農民（Farmer）完全是個職業概念，指的就是經營Farm（農場、農業）的人，與士、工、商都只是一種職業概念，都具有同樣的公民權利，亦即在法律意義上他們都是市民，與“市民”之間并無身份等級界限。然而在許多欠發達國家，從各種意義上來說，農民只能被稱為Peasant。人們談到“農民”時想到的并不僅僅是一種職業，而是一種社會等級，一種身份或準身份，一種生存狀態，一種社區乃至社會的組織方式，一種文化模式乃至心理結構。在這樣的國家里，農民已經超出農村的地域邊界，即使不從事農業，不在農村，也會被貼上“農民”的標簽。

在中國，大家給這種標簽取名為“農民工”。這種“農民”的標簽，其職業含義逐漸被沖淡，更多的是一種身份象征以及依附于身份的各種權利的標志，而且這種現象還存在代際遺傳。據調查，在城里謀生的所謂“農民工”中，有1/3以上（有些調查甚至說是半數以上）實際上是走出校門便進城闖世界的鄉村青年，他們中很多人連一天農活也沒干過，然而其身份卻是“新生代農民工”。如今的“農民工”、“離土不離鄉”等現象都與“農民”變換了職業卻變換不了“身份”這一事實有著緊密的邏輯聯系。本文認為，農民無論從憲法意義上還是從社會實踐上都是社會的主體，與市民只有居住區域上或者說空間上的差別，沒有權利方面的差異，他們只是各自社會關系的關系者，而不是對立面。

2、市民

同樣的，撇開一切社會經濟發展及社會觀念形態來說，“市民”僅僅指從事非農業生產的人，是一種職業的代表。但是現代市民概念逐漸挑戰了傳統的市民概念而變得很復雜。西方的現代化進程明顯與我國是不一樣的，這也導致市民化過程甚至意義也出現了很大的差異。伴隨著西方現代化進程，其城市原住民和大量涌入的農村勞力、手工業者、雇傭流浪民眾等逐漸融合成為現代意義上的市民，他們定居城市，不再擁有土地，具有合法的城市戶籍，生活靠自己固定的職業給養。在此種意義上的市民首先是公民，是在確立了公民社會的價值觀念后，才談得上現代市民的意義。可是在我國，城鎮化明顯具有中國特色，其起初就是伴隨著剩余勞動力的出現而涌現出的民工潮現象，加上戶籍制度的枷鎖，這些民工始終處于一種邊緣地帶，生活、工作都在城市，可是身份卻是農民，也因此與具有城市戶口的市民享受的福利和公共服務有天壤之別。因此，農民工實際上在區域上是市民而在權利上卻是農民，其實質上是沒有具備公民社會的價值觀念的農民。這種身份也成為新型城鎮化過程中需要解決的諸多問題的根源。本文認為，市民是一個獨立、自由的人，并有自己的權利和義務，而市民社會正是具有這一特征的群體形成的社會關系，這是從社會經濟發展的歷史階段以及社會觀念形態來定義的市民，也是市民的本質概念。

3、公民

“公民”，古希臘文為Polites，源于Polis（城邦），意為“屬于城邦的人”。該詞的英語為Citizen，詞源亦為城市：City。城邦在古希臘原本屬于城市范疇，意為有設防的居民點，而與不設防的鄉村相對立。直到公元前8世紀左右，城邦才具有政治意義而指稱國家。到此為止，公民不再是與鄉村相對立的概念。因此，從詞源意義上看，公民是屬于城市、城邦與國家的人。

《中華人民共和國憲法》第三十三條規定：“凡具有中華人民共和國國籍的人都是中華人民共和國公民”。“中華人民共和國公民在法律面前一律平等”，“國家尊重和保障人權”，“任何公民享有憲法和法律規定的權利，同時必須履行憲法和法律規定的義務”等，這些都說明，在我國，公民是一個法律概念，公民是權利與義務的統一體，凡是具有中國國籍的都是中國公民。以上所闡述的農民、市民都屬于公民的范疇。但是從現有文獻資料以及維基百科等對于公民概念的解讀來看，很大程度上，公民與市民被等同，而農民卻被排斥在公民社會之外。這不僅是概念上的理解，而在事實上，我國的城鎮化實踐也確實表現出這種現象，農民作為公民的基本價值觀被排斥在城市市民之外，公民社會的權利保障只屬于城市居民，而同樣作為城市市民的農民卻不具備權利保障。

綜上所述，在我國，農民、市民、公民之間的關系現狀概括如下：農民（包括在城市居住的農民工）是與市民（具有城市戶口的居民）相對立的概念，而市民享受著公民社會的自由平等以及各項權利保障，而義務的履行卻少不了在城市居住的農民，因此，農民只有在履行義務的時候才被認為是公民，而在享受權利的時候卻被排斥在外。這就是我們需要解決的問題，在城鎮化過程中，我們必須理清農民、市民、公民的邊界以及交叉之處，將農民、市民的權利和義務都統一于公民社會而不是一個二元社會中，這是解決城鎮化困境的根本途徑。

二、新型城鎮化過程中“三民”身份轉換的思路和動力機制

改革開放30多年的實踐，實質上是中國從傳統社會向現代社會轉型的實踐，是社會文明從市民社會轉向公民社會的實踐。在現代社會轉型過程中，通過經濟結構調整、生產方式轉型、要素結構重新整合等，經濟發展已經發揮出它巨大的潛力，我國迅速進入從農業社會步入工業社會，進而工業反哺農業的時代，現階段的現代化轉型重點已經轉入農村、農業和農民。經濟的發展已經為解決中國的三農問題提供了大量的硬件設施，如前期新農村建設的大量成果，為新型城鎮化提供了堅實的硬實力，如城市基礎設施、建筑環境和家居等。但是，目前城鎮化過程中暴露出的問題表明，光有硬件設施，已經難以解決城鎮化過程中“同命不同價”等機會不均等問題。因此，城鎮化過程中還應注重軟件建設，或者說軟實力的發展，包括公共生活的規范、公民參與和公民素養對城市和社區生活的影響等。因此，我們認為，實現“三民”（“三民”是農民、市民、公民的簡稱。雖然公民并非一種身份，但是農民和市民卻會因為身份不同而具有不同的公民身份，農民只是地域空間上的公民，而非實質上的公民。因此，我們在本文中統一將三者之間的轉換稱為身份轉換）轉換的思路在于推倒“兩面墻”，培育新型社區。而三民轉換的動力機制在于政策環境的驅動、公民意識的驅動、硬件條件的驅動以及農民可行能力的驅動。

1、“三民”轉換的思路

（1）推倒“兩面墻”。兩面墻，一面隔在具有農村戶口的生活在農村的農民和具有農村戶口的生活在城市的農民之間，一面隔在具有農村戶口的農民和具有城市戶口的市民之間。這兩面墻，是讓同是我國公民的農民和市民獲取平等發展機會的根本所在。中國城鎮化的過程中呈現出復雜的二元結構，這是廣大的社會學者、經濟學等學者們在探討城鄉問題的出發點，一致的觀點在于農村中的農民沒有能力從現有的制度框架中獲得與城市居民同等的收益。我們認為，第一，農民不僅包括農村中的農民，還包括城市中的農民；第二，農民尤其是城市中的農民不是沒有能力從現有制度框架中獲得與城市居民同等的收益，而是在現有制度的框架中沒有獲得均等的機會去爭取同等的收益，尤其是城市中的第二代農民，我們稱為“新生代農民工”。由于我國傳統的戶籍制度、土地制度、教育資源配置、醫療衛生與社會保障等樊籬剝奪了農民獲取同等機會的能力，這些制度樊籬就像布羅代爾“鐘罩”（我國學者韋森認為界定和把握“布羅代爾鐘罩”概念，最好還是從哈耶克的“人類合作的擴展秩序”概念入手，把它理解為指那些約束、壓抑和制約著“人類合作的擴展秩序”無力自發生成和擴展的一套社會機制和社會安排。參見韋森：經濟增長與制度變遷——從斯密動力與哈耶克的“自發—擴展秩序”理論談起）一樣將農民、市民、公民的概念在實踐中完全脫離其本意，阻礙了農民進一步發展的能力。因此，我們說的推倒兩面墻，在一定程度上也是對“鐘罩”概念的更加直觀的解讀。我們認為，新型城鎮化的關鍵在于推倒“兩面墻”，實現機會均等，讓農民在可行能力基礎上尋求不同的發展。

（2）培育新型社區。如果說推倒“兩面墻”是“三民”轉換的正式制度方面，那么建立新型社區則是“三民”轉換的非正式制度方面。目前，我國在社區建設方面已經取得了很大的發展，新農村建設給農村帶來了新的風貌，城市社區的發展為城市農民提供了好的居住環境，但是，農民的身份標識始終未能讓他們真正融入到社區中去，尤其是涉及到自身權益的問題，農民始終未能尋求到好的訴求途徑。我們所認為的新型社區建設，是在已有的硬件基礎之上為社區培育軟件方面的東西，如公共生活的規范、公民參與和公民素養等。而且，我們認為，公民參與是實現公共生活規范、公民素養等的前提，因為農民作為公民進行決策參與的程度與否，直接代表農民被城市所接受的程度，也直接關系著其身份所帶來的均等權益。

2、“三民”轉換的動力機制

再好的理想要是沒有動力驅動，也只會成為空談。上述“三民”轉換的思路是我們在充分考慮到現有環境的現實情況下，所作出的可行的路徑思考。現有環境為推倒“兩面墻”，培育新型社區提供了動力機制，使“三民”轉換思路具有很強的可行性。具體來說，這些動力機制表現如下。

（1）政策環境驅動。回望過去的10年，中國從城市優先到城鄉協調，從高能耗城鎮化到“兩型”城鎮化，從土地城鎮化到人口城鎮化，科學發展理念貫穿始終。從鄉村中國向城鎮中國的華麗轉身，為人民群眾創造了更加美好的居住環境。2012年10月，中共十八大報告指出要堅持走中國特色新型工業化、信息化、城鎮化、農業現代化道路，推動信息化和工業化深度融合、工業化和城鎮化良性互動、城鎮化和農業現代化相互協調，促進工業化、信息化、城鎮化、農業現代化同步發展。2012年12月，中央經濟工作會議提出要積極穩妥推進城鎮化，著力提高城鎮化質量，構建科學合理的城市格局，有序推進農村轉移人口市民化，把生態文明理念和原則全面融入城鎮化全過程，走集約、智能、綠色、低碳的新型城鎮化道路。由此可見，新型城鎮化是科學發展觀在新時代的發展，也是中共十八大領導集體所實行的一項大戰略。這一戰略將使我國城鎮化邁向新的階段，其核心思想是以人為本。“四化同發展”，“農村轉移人口市民化”都預示著對城鄉關系的進一步融合，農民、市民與公民的進一步轉換的重視。這些都為“三民”身份轉換提供了政策制度基礎。

（2）公民意識驅動。1986年中國共產黨第十二屆中央委員會第六次全體會議通過《關于社會主義精神文明建設指導方針的決議》，第一次提出要增強社會主義公民意識，中共十七大報告重申加強公民意識教育，樹立社會主義民主法治、自由平等、公平正義理念。三十多年以來，中國政治、經濟、文化各個領域都有了很大的發展，公民意識水平已有較大提高。在中國當前的社會轉型過程中，具有農村戶口的公民處于極度弱勢地位，很大一部分并未真正享受到作為一個公民的權利。農民與市民之間不僅是身份不同，而是因身份標識不同而導致的機會不均等、權益無保障的情況。農民、市民以及公民的身份轉換，公民意識是最主要的推動力量。公民意識是農民獲得與市民平等的公民資格的有力路徑，它有利于形成農民的主體意識、權利意識、民主意識、法治意識和政治參與意識等，使農民成為新市民。這是實現“三民”轉換的環境基礎。

（3）硬件條件驅動。中國城鎮化已經歷經30多年，從20世紀80年代農村聯產承包責任制的盛行導致農村剩余勞動力的出現開始，城鎮化已呈現出自發的態勢，農民到城市就業大都是行動主體理性選擇和市場選擇的結果。后期由于大量剩余勞動力開始向城市遷移，造成城市容納能力的爆炸以及農村的空槽現象，由此帶來很多社會問題，“三農”問題自此成為黨和政府極度關注的政治問題。在黨和政府的政策推動下，城鎮化逐漸成為一種自上而下的政策規劃，短期內新農村建設、城鎮化實踐取得了顯著的成效，農村開始呈現煥然一新的面貌，農業產業化如火如荼的進行，農民生活水平明顯提高。這些不僅吸引部分農民就地城鎮化，也為農民轉換為市民，享受與市民同等的公民待遇提供了堅實的硬件基礎。

（4）可行能力的驅動。阿瑪蒂亞·森（Amartya Sen，1985）在肯定了諸如收入、經濟增長等物質手段對發展的積極意義的基礎上，指出發展的意義并不止于此，發展開始于物質條件，但并不止于物質條件。他認為物質條件是一種工具性的東西，它最大的作用在于實現人的某種功能（functionings），而功能是人固有的內在特征，是一個人能夠做什么和能夠怎樣生活的狀態，它告訴我們一個人正在做的事和正在實現的目標；它包括營養良好、身體健康、避免疾病等最基本的功能，還包括像快樂、自尊、受人尊重、可以參加正常的社交活動等復雜功能。為城市作出巨大貢獻的具有農村戶口的市民經過一輩子的努力，開始有一定的物質基礎，為下一代提供了比農村更好的教育，“新生代農民工”呈現出比父代更強的可行能力，他們的功能不再僅僅表現為最基本的功能，而更多地表現為受人尊重、參加正常社交等復雜功能，而這些功能的實現，必須解決身份政治的束縛問題，這是“三民”身份轉換的根本驅動力。

三、有效的公民參與是實現“三民”身份轉換的基礎

阿瑪蒂亞·森從自由的角度來審視發展，在他的理論框架中，“自由”在發展中首先具有建構性作用：自由是人們的價值標準與發展目標中自身固有的組成部分，它自身就是價值，因而不需要通過與別的有價值的事物的聯系來表現其價值，也不需要通過對別的有價值的事物起促進作用而顯示其重要性。同時，自由也發揮手段性作用，他特別分析了促進人的發展的五種最重要的工具性自由：政治自由、經濟條件、社會機會、透明性擔保以及防護性保障。他認為這五種基本的工具性自由通過直接或間接地幫助人們按照自己所珍視的方式來生活。森將政治自由放在第一位置，也表明政治自由的根本性作用。因為政治自由是實現其他工具性自由的第一步，是必要條件。他指出，這五個方面的基本自由是相互促進的。一方面，人們所能實現的成就和自由取決于經濟機會、政治自由、公民權利、社會保障、基礎教育以及社會對于各種權利所提供的制度性保障；另一方面，提供這種機會和選擇制度安排又取決于人們如何通過自由地參與社會選擇和公共決策來建立這些制度安排。因此，在森的可行能力視野中，個人的可行能力不僅僅是發展的目標，同時也是尋求自我價值、實現個人目標的手段和條件；它既意味著個人享有的“機會”，又涉及個人選擇的過程。

從森的可行能力視角來看，人的發展是一個自由的實現自由的過程，前面一個自由，是針對每一個個體的不同的可行能力來看的，后一個自由是終極意義上的自由，是與馬克思的人的全面自由發展目標相一致的。每個人的可行能力肯定是有差別的，由此可見，森的概念中的自由，并非是一個絕對自由的概念，而是在人的差異的基礎上形成的不同的可行能力，那么要實現終極意義上的自由，就必須消除這些差異。我國的現代性轉型經歷了漫長的過程，從晚清實業強國、立憲改制、辛亥革命，到紅色革命、改革開放，中國邁向現代社會的步伐一直在繼續，而至今現代性的轉型并未完成。實踐經驗表明，經濟增長、國家富強已并不是現代轉型的唯一指標，西方價值也并不能作為普世價值簡單的移植到任何國家。我們必須將眼光轉移到我們的文明自身上來，我們要考慮的是在中國公民是否具有自主性，社會是否實現自治性，公共權力是否是可以分享的等。

在傳統農業社會，農業是單一產業，農民僅僅作為一種職業身份，而且是相對穩定的。工業的發展、城市的出現使得農業不再是單一產業，農民也不再僅僅是一種職業身份，即使居住在城里轉換職業，也不能擺脫這一身份所帶來的各種差異，可以說農民在很長一段時間內被限制在有限的社會參與空間，沒有一種有效的利益表達途徑，這實際上從一個側面反映出了農民作為一個最大的群體，其社會地位并沒有得到應有的重視。“三民”身份轉換就是要打破農民的這一傳統束縛，消除農民與市民間的差異，通過有效的公民參與（本文所用公民參與，都指的是“有效的”公民參與，因為即使是在公民社會相當發達的國家，也不可能實現全民參與任何政治決策。尤其是在中國這樣一個復雜的政治體制下，為了決策的效率及其可行性，我們必須考慮的是有效的公民參與），實現平等的社會機制和社會安排，實現其作為一個公民的基本權利，提升其社會地位。塞繆爾·菲利普斯·亨廷頓（Samuel Phillips Huntington，2008）在研究政治發展的過程及其影響政治發展的相關因素時，就把公民參與視作為影響政治發展的重要變量，并把公民參與的程度和規模作為衡量一個社會政治現代化程度的一個重要尺度。多元民主論的代表人物羅伯特·達爾（Robert Alan Dahl，2006）在論述什么是民主時，提出了民主的五項標準，其中第一項標準就是有效的參與。理論和實踐都說明，傳統社會組織管理已經不能滿足這樣的需求，我們必須建立超越血緣、地緣等社會關系紐帶的現代社會信任機制，在經濟、社會、政治領域形成普遍性的、可擴展的社會秩序，創新社會組織管理，實現平等有效的公民參與，從根本上消除農民與市民之間的身份差異。唯有如此，才能從根本上推倒“兩面墻”，也才能培育出消除身份歧視的新型社區。

四、結語

通過研究，我們認為新型城鎮化的本質在于人的城鎮化，而人的城鎮化的基礎在于實現“三民”身份的轉變，轉變的思路在于推倒“兩面墻”，培育以“信任”為基礎的新型社區，而且認為有效的公民參與是實現這一轉變的基礎。那么，我們應該如何實現有效的公民參與呢？由于篇幅有限，在此，我們以公共選擇理論為基礎，提出一個簡單的設想。我們認為，新型城鎮化過程中公民參與的實現，關鍵在于農村社區與城市社區能夠真正發揮其作用，而不僅僅是一種政策規劃。公共選擇理論認為，由“經濟人”假設這一前提出發，可能推導出公民對公共選擇采取理性無知的策略行為。因此，要使公民有效地參與公共選擇的過程，就需要在必要的強制基礎上建立一定的激勵機制，通過培育社區社會資本形成一定的道德約束機制，通過信息透明機制公開公民參與的損益等等，將正式制度與非正式制度相結合，讓公民自愿積極地參與到社區決策中，真正發揮社區自治的作用。關于實現有效參與的具體對策，我們將在后期研究中進行學習與探索，期望能找到可行性強的路徑。

[1]Amartya Sen.Commodities and capabilities[M].Amsterdam：North-Holland，1985.

[2]阿瑪蒂亞·森著，任賾、于真譯：以自由看待發展[M].中國人民大學出版社，2002.

[3]塞繆爾·菲利普斯·亨廷頓著：變化社會中的政治秩序[M].上海人民出版社，2008.

[4]羅伯特·達爾著：多元主義民主的困境[M].吉林人民出版社，2006.