透明預算改革：制度脈絡與治理特征

何代欣

（中國社會科學院，北京 100836）

一、引言

中國透明預算改革終于邁出具有實質意義的一大步——2014年8月31日，全國人大常委會通過關于修改《中華人民共和國預算法》的決定（以下簡稱“2014預算法修正案”）?！敖⒔∪嬉幏?、公開透明的預算制度”的改革目標，終有強有力的法治基礎及法律依據。不難發現，全面深化改革之年的“重頭戲”是財稅改革，而重中之重無疑是預算改革。可以說，預算公開透明既是建立現代財政制度的重要一環，更是現代國家治理結構下的主要特征。梳理中國透明預算改革的制度脈絡，并依此為線索，搭建未來實施的治理框架，可為穩健走好預算改革之路，也為全面深化財稅體制改革奠定堅實基礎。

制度建設的突破性進展并不能掩蓋中國預算改革未來之路的艱巨?！?014預算法修正案”以修改原“1994預算法”82處之多的大動作，向各方表明：無論是權利運行機制，還是治理結構，抑或管理制度，甚至技術細節，預算法所囊括范圍之寬廣、所涉及內容之深入，再也不局限于傳統的財政計劃和政府財務管理——此類關起門來的“家務事”。正如王雍君（2011）所言“世上最容易的事情之一莫過于花別人的錢，最難得事情之一莫過于花好別人的錢”。既然是別人的錢，那么錢的本來所有者就該知道如何花、怎么花。這在管理學上可稱之為委托代理責任的一種回應，而在財政學領域則直接對應透明預算的各個環節。每次提到透明預算，我們總會將公眾對財政資金收支去向的知情權放在首要位置。而這并不是問題的全部。邁向中國預算改革的成功之路：一方面要借助于建立公開透明的預算制度，讓陽光照射進每一個角落；另一方面還要延續財稅改革的歷史軌跡，并借鑒客觀有效的技術手段。前者關注的重點是頂層設計如何向各層級的制度建設延展。后者解決的問題則是既有的體制機制如何演進，而治理結構又怎樣革新。相對而言，現有的研究對前一個問題的探討更多，近二十年來預算法修正案“四易其稿”便是佐證；而后一個問題的分析卻相對零散，但一些關鍵性的細節會在“2014預算法修正案”于2015年1月1日實施之后變得十分緊迫。本文試圖以此切入，為中國透明預算改革研究提供部分支撐。

二、制度脈絡：全面規范與公開透明

中國透明預算改革，有其鮮明的制度脈絡。這一路線圖的實質是以全面規范與公開透明為主線，實現預算改革引領下的全面深化財稅體制改革。正是基于此種判斷，我們認為，預算法的改動，財政體制的變遷與國家治理的變化，成為在制度層面彼此遞進的關鍵性問題。

（一）預算法及其演進軌跡

“2014預算法修正案”對原《預算法》的大幅度修訂，足以看出各方對這一部“經濟憲法”的殷切期望。樓繼偉①資料來源：http：//politics.people.com.cn/n/2014/0911/c70731-25638246.html。（2014）指出，這次修法旨在“突出預算的完整性，增強預算的約束力”。長期以來，我們一直認為，透明預算的根本是全面公開預算，但殊不知，此邏輯有一個避不開的前提——全口徑預算管理。很難想象，如果沒有一個可以完整囊括政府收入的預算體系，預算公開會發揮多大的作用。事實上，中國的全口徑預算管理改革，已歷時多年。全口徑預算管理即是全面規范預算管理的主要內容，還是透明預算改革的先決條件。如果要梳理全口徑預算管理的歷史線索，比較合適的辦法是將計劃經濟時期和市場經濟時期分別展開。

計劃經濟時期的政府預算制度肇始于1949年。是年12月2日，中央人民政府委員會第四次會議上，時任財政部部長薄一波做了《關于1950年度財政收入概算草案編成》的報告。1951年，根據《中國人民政治協商會議共同綱領》，政務院發布了《預算決算暫行條例》，我國政府機構分級、分類的預算決算體制初步構成。整個計劃經濟時期，我國預算管理體制實行統一領導、分級管理，而又根據經濟形勢的好壞，變化財力集中程度②高培勇主編，《實行全口徑預算管理》，中國財政經濟出版社，2009年版，93-98。。從制度規范性角度看，計劃經濟時期的政府預算制度相對單一，馬駿等（2009）甚至將其命名為“前預算時代”的中國國家財政體制，并認為1999年預算改革之前，中國都沒有建立起一個有效的預算體制來填補這個真空。③馬駿，《治國與理財——公共預算與國家建設》，生活、讀書、新知——三聯書店，2011年版，73-74。

預算法在制度層面的推進，不能忽視1994年這個關鍵性時點④劉克崮、賈康（2008）則認為，“中國真正意義上的政府支出與預算改革源于20世紀90年代末?！倍聦嵣希贫茸冞w往往需要契機，即政策實踐的過程，可能滯后于現實制度安排。本研究的這一判斷理解在其后面的論述中得到了印證。他們也認為“之前，財政收支結構與預算管理模式雖然做了一些調整，但由于政府職能沒有根本改變政府預算管理模式也無法進行大的調整”（《中國稅制改革三十年親歷與回顧》，北京：經濟科學出版社，2008年版，391頁）。足以說明，中國預算改革實踐的艱辛，并不是頒布法規那么簡單，往往需要制度、政府職能和內外部動力等多方配合。。這一年的3月22日，《中華人民共和國預算法》經由第八屆全國人民代表大會第二次會議通過，決定于1995年1月1日起正式實施?！皬娀A算的分配和監督職能，健全國家對預算的管理，加強國家宏觀調控，保障經濟和社會的健康發展”作為目標，被確定下來?，F在來看，1995年11月12日國務院頒布的《中華人民共和國預算法實施條例》的作用也不可忽視。此條例完全可以理解為“1994預算法”的細化方案。兩者合璧直接影響到20世紀90年代，預算管理規范化的快速推進，并催生了1999年預算改革實踐的再啟動——直接指向了“預算外資金”和“部門小金庫問題”。由此延伸而來，部門預算改革、國庫機制收付體制改革與政府采購改革，又成為接下來10年，預算改革領域的工作進展。伴隨“干中學”的深入，預算法再修定，又被納入議事日程。2010年以后，“1994預算法”經歷了前后四次的修訂審議，最終獲得了“2014預算法修正案”。

可以看出，無論在政策層面是否以全口徑預算管理命名，預算制度革新都將所有政府收入納入預算管理，作為一以貫之的邏輯主線。這也是比對大多數現代國家公共財政管理經驗過后，各方面形成的基本共識。

（二）公共財政走向現代財政

創建一個中國公共財政體系，是一段時間以來，我國財政學界為之努力的重要工作。這是中國財政學從傳統體制機制向財政“公共性”回歸的歷程（張馨，1999；高培勇，2008），也是探索現代財政制度①楊志勇（2014）認為“財政制度的現代化也不時引起學界的關注，例如崔潮（2012）對中國財政現代化作了全景式的研究。但是在十八屆三中全會之前，‘現代財政制度’的提法較為少見，魏杰和于同申主編的《現代財政制度通論》算是一個特例，該書基本上在與‘公共財政’基本相同的意義上使用‘現代財政制度’，而沒有對‘現代財政制度’作更深入的討論。”《地方財政研究》，2014年第6期。之路。中共十八屆三中全會指出的“財政是國家治理的基礎和重要支柱”新定位，無疑將過去三十年公共財政建設，提升到了前所未有的全新高度。一個將財政放置于推進國家治理體系和治理能力現代化背景之下的決定，有助于我們找尋公共財政走向現代財政的軌跡，更有助于清晰理解透明預算改革背后的邏輯動因。

如果說公共財政建設開啟了財政活動滿足公共需求，那么現代財政制度則要面對更為復雜的政治經濟環境。一種動態的、回應不同公共需求、平衡各方利益、實現福利改善、并維持經濟平穩發展的制度，被要求附加在新時期的財政改革當中。因此，當現代財政制度走過全口徑預算的制度關口過后，各方面將把目光投入到如何讓財政更好的置于監督和檢查之下，怎么才能用好公共資金等新問題。透明預算的任務開始加重。坦誠而言，令財政在陽光下運行，實在不是一件容易的事。一方面，要有相應的制度安排和實施策略，此稱之為制度建設；另一方面，還要有社會基礎與治理機制，此稱之為配套措施。這一系列邏輯關系，甚至可以上升到對“中國現代性轉型‘未完成的方案’（Habermas，1981）”命題②秦曉：《“中國現代性方案”求解》，《財經》2007年第21期。的部分回應。即公共財政走向現代財政的深層次問題，是現代性框架下的國家治理問題。具體來說，公共需求擴大化過后，國家財政如何運行？公眾如何參與財政監督事務？政府間財政關系如何調整？透明預算扮演的樞紐作用凸顯。

（三）基于現代性的現代國家治理之路

全面規范與公開透明是預算改革的自身要求，還是國家治理能力現代化的重要表征。如今來看，社會主義現代化的提法，承載著共和國近70年來的發展愿景。其核心“現代化”更是近現代中國探索復興與富強之路的總綱。走向現代化需要思想理念的轉型與治理機制的變革。現代國家治理的預算透明，無非包含：優化權利運行機制、理順政府間條塊關系、建立權責發生制政府財務體系與完善預算微觀治理結構，此四個基本問題。這四項內容各司其職，但又彼此銜接。其不同于傳統國家治理結構的屬性，體現了透明預算深層次的理論意涵。

首先，透明預算下的權利運行機制問題。沒有權利運行機制的革新，預算透明的很多設想都難以實現。不同層級政府之間如何建立相互公開透明的預算銜接模式？上下級政府之間又該如何就預算報送、審定、批復與執行情況進行交流？預算執行、決算的審計監督職責歸屬什么部門？這些問題都是在權利運行機制框架下，落實透明預算的基礎性工作。

其次，透明預算下的政府間條塊關系問題。中國透明預算面臨政府間條塊關系的制約。除了財政部和各級地方財稅部門之外，坐擁政府收入權力的部門，不僅存在于中央各部委，而且存在于地方各種政府部門及下屬機構。目前看，這些收入大部分已納入了財政預算管理，但原來小金庫的問題是否已徹底根除，尚不能過于樂觀。其實，政府間條塊關系牽涉到政府間財力與事權劃分，也牽涉到政府間收入分配。如果不能理順政府間條塊關系，透明預算改革目標很可能大打折扣。

再次，透明預算下政府財務體系問題。中國現行政府財務管理體系，并不能完全反映政府真實的財務信息。防控地方債務風險雖被作為此次責權發生制財務制度建立的初衷，但根本上看，政府財務信息是要服務于透明預算這個更大的內容。放眼世界，多數預算透明度較高的國家，大都能在不同時點提供相對準確的各級政府財務信息。如此，一來可以滿足公眾的知情需要；二來成為了預警政府財務危機、優化政府部門資源配置的參考依據。

最后，透明預算下的微觀治理結構問題。透明預算的微觀治理結構，并不為各方面熟知，但會隨著預算改革的深入被各方面所切身感受。據對公共財政學界的權威期刊Journal of Public Economics粗略統計，近十年來，公共預算與公共支出方面的研究約占總研究分布的20%，且大量關于醫療衛生、養老、中學入學與貧困人口救濟方面的論文被刊載。這些文章大多以預算收支數據作為研究基點，分析了這些財政投入的實施績效，甚至微觀分析了什么時間、什么地方、哪些人群獲得了多大福利改進。諸多結論都可為未來預算方案制定提供經驗。換言之，透明預算的微觀治理機構，是預算反饋的基礎。這也將預算的政治過程延伸到了真正受到預算影響的社會個體。

三、治理特征：預算結構與技術細節

（一）透明預算是權利運行機制的公開規范

預算制定、執行和監督都是權利運行的體現。權利運行機制不佳，則很難實現其服務于公眾的既定目標。透明預算是接受公眾監督，落實法治財政的重要一步。公眾關注預算不僅關注中央一級，更關心與自己日?；顒泳o密相關的省、市、縣等層級預算（何代欣，2014）。透明預算終會將所有公共部門及其運行狀況公之于眾。為此，明確各級預算間關系及運行機制，勢在必行。而制定權利運行的行事規則，成為第一步?！?014預算法修正案”重申了一級政府一級預算的基本要求，并將上一級政府預算與下級政府預算之間的匯總關系相銜接。與以往不同，無論是本級人大批準的預算、預算調整、決算、預算執行情況的報告及報表，除有保密要求部分之外，都被要求于20日內向社會公開。各級部門預算、決算的公開時間及項目，也參照此標準。這仍然不夠，基于對不同層級間的預算各有側重的理解，本次修法對不同層級政府獲取哪些收入、如何獲取收入、執行哪些方面支出、如何執行支出都有原則性的安排。這都是可喜進展。進一步，透明預算之后是預算監督。這里面包含了內部監督與外部監督。上下級政府間的預算、決算關系，不僅有流程上的約束，還有期限及外部監督①第九十一條，“公民、法人或者其他組織發現有違反本法的行為，可以依法向有關國家機關進行檢舉、控告?！?。如此，預算對應的權利有了體制內的行為規范，也有外部監督，而且以分層的、直觀呈現在各方面前。這令透明預算的內涵豐富立體起來。

（二）透明預算是政府間條塊關系的清晰合理

透明預算對政府間條塊關系有更高的要求。一般而言，政府間橫向和縱向的關系，在財政上表現為財力與支出責任之間的匹配程度。各級政府做了什么事情、干得好不好、花了多少納稅人的錢，都將在透明預算的框架下呈現出來。現實中，政府間條塊關系又是一個動態和模糊的概念。不同地區，即使是同一級別部門，其政府間條塊關系都不完一致。分類看，這些關系包含有事權下達過程中的垂直關系；如農林水利事業管理；有行政權管轄部門的隸屬關系，如省市縣鄉的科層制管理；還有相關部門之間的橫向關系，比如水資源保護中環保、水利、農業與工業等部門的協同。這意味，透明預算可以執行到各層級政府、也可以落實到各個部門，但仍只是在形式上回答了錢給了誰，什么地方花了錢。而根本上，那些牽涉到上下級垂直關系、管轄隸屬關系和橫向協同關系的具體事務，有沒有做好，老百姓滿意不滿意，是誰的功勞、又是誰的過錯，都比較難反映。這些方面往往是財政資金運行績效高低的核心證據①學界有一種說法認為，“94財稅改革”未能解決的省以下財稅體制不健全問題，并造成了越往基層財力越困難。其背后原因基本上是——“上級政府下命令，下級政府買單”所致。透明預算不僅讓老百姓看得清楚財政資金往來，更重要的是讓各級政府和部門也能看清楚資金往來。雖然為了彌補財力與事權不均衡，我國仍然執行著大規模的轉移支付政策。但這項政策的綜合影響非常復雜。以李永友、沈玉平（2008）的研究為例，他們發現，“中國政府在1994年分稅體制改革之后確立了具有集權傾向的財政收入垂直分配關系。通過財政資金的大規模雙向流動，這種財政收入垂直分配關系促進了財政資金的跨區域配置和財政能力的地區間均等。但作為分權體制的重要制度安排，其在均衡地區間經濟增長方面的作用卻很有限”《中國社會科學》，2010年第6期。。如果說，過去我們花了10年時間，將部門預算逐步確立起來，并預期可以很快推行到省級甚至以下，那么，政府間橫向與縱向關系的清晰合理，才可能真正實現透明預算下政府效率提升。

（三）透明預算是權責發生制政府綜合財務信息體系作用的充分發揮

政府財務制度改革是預算改革的重要組成部門。不同的核算制度會為預算編制提供完全不一樣的參考。歷史上，中國政府財務制度改革的主要內容是政府會計制度改革。隨著經濟社會發展，特別是國家財力和社會財富增加，政府財務管理制度有必要向權責發生制政府綜合財務信息體系過渡。這一變化將有助于明確財政收支進度如何計量、哪些資產和資源可以納入國家財產、公共設施怎樣定價與折扣、養老醫療是否存在缺口等以往難以處置，而又十分重要的問題。歸納起來，這都是各方面審視財政運行可持續性的主要內容。一個現代國家治理結構下的現代財政制度，應該是可以及時自己報告國家財務運行狀態的科學體系。正是目前還做不到這一點，才會讓審計部門近兩年三次摸底地方債。不可否認，權責發生制政府綜合財務信息體系才是解決問題的鑰匙。要拿到這把鑰匙，表面上要求各方面數據整合到財政上，核心則是治理理念的轉變與治理技術的更新。

（四）透明預算是政府微觀治理結構的建構完善

各國透明預算的進程說明，一蹴而就的轉變不如循序漸進的調整。一方面，公眾對預算的理解與認知，需要過程；另一方面，透明預算發揮監督與約束作用，也需要周期。政府微觀治理結構的建構完善，已是大勢所趨。首先，公眾關心的預算透明，往往從身邊看起。入學入托、就業就醫等問題是否改善的判定標準，將從宏觀的支出數據增加，演變成公眾感知的福利變化。其次，財政的錢也是自己的錢。過去兩年，全國財政收入增速持續走低，那些年超過GDP數倍的財政增收速度，已一去不復返。而過去9個月的月均財政收入增速甚至低于GDP增速，更凸顯了財政收入變化的走低態勢。財政增收乏力，增支卻一點不含糊。如此來看，提高財政資金的運行效率還真不完全是頂層設計憑一己之力能完成。微觀層面的財政支出效率提升，才可能在根本上應對收入增速降低的難題。最后，單一制國家財政體制也可以借鑒財政聯邦制的治理技術。單一制國家財政體制的優越性顯而易見——統一性強、集中度高，但缺陷是國家財政的微觀基礎不那么扎實。財政聯邦主義將轄區財政收支與公共福利掛鉤，直觀上要求以透明預算為前提。雖然我們近似于單一制國家財政體制，國家財政實際上是政府收支結果的總負責人，但我國幅員遼闊，公共事務紛繁復雜，信息交流成本高等制約，客觀上要求地方政府成為主要的公共產品提供方。地方政府如何與轄區民眾更好打交道，將考驗各地的治理能力。換言之，當中國透明預算改革的前行，繞不開公眾對其居住地公共產品關注的時候，現行財政聯邦制預算透明規則，便成為可供參考的經驗。財政聯邦主義下摸索出來的微觀治理技術，對回應公眾需要和質疑，確有其特殊的優勢。比如，預算公開時間、討論方式、決策模式和監督檢查過程等具體環節，不僅是一句本級地方人大的“工作”可以概括，完全可以嘗試把信息化手段、財政收支預測技術與公共產品品質評價方法引入其中。唯有如此，透明預算才可能坐實，而真正意義的透明預算才可能從紙面走向現實。

〔1〕高培勇.公共財政：概念界說與演變脈絡——兼論中國財政改革30年的基本軌跡.經濟研究，2008年.12.

〔2〕張馨.公共財政論綱.經濟科學出版社，1999.

〔3〕秦曉.當代中國問題：現代化還是現代性.社會科學文獻出版社，2010.

〔4〕J.Habermas，The Theory of Communicative Action，Boston：Beacon Press，1981.

〔5〕楊志勇.現代財政制度：基本原則與主要特征.地方財政研究，2014.6.

〔6〕何代欣.實現規范透明預算制度需要做什么.經濟參考報（理論版），2014.7.7.

〔7〕王雍君.中國公共預算改革：從年度到中期基礎.經濟科學出版社，2011.