2014《預算法》修正案對提高預算透明度的機遇與挑戰

陳穗紅

（財政部財政科學研究所，北京 100042）

2014年8月31日，十二屆全國人大常委會第十次會議通過了《全國人民代表大會常務委員會關于修改〈中華人民共和國預算法〉的決定》。修改后的《預算法》在總則中明確規定要“建立健全全面規范、公開透明的預算制度，保障經濟社會的健康發展”。這在我國預算法制建設上是一個新的里程碑，我國應在新形勢下進一步探索提高政府預算透明度的有效途徑。

一、新《預算法》頒布是提高我國預算透明度的新起點

改革開放以來，我國的預算透明度的制度建設和提高過程，大體上可分為三個階段。

第一階段：從改革開放開始到1998年財政管理改革啟動之前。這一階段在國家法律、行政和財政制度上都沒有對預算的公開和透明做出明確規定，各級政府能夠提供給人民代表大會關于預算方面的信息非常簡單，而且按照當時的有關制度規定，“財政年度預算、決算草案及其收支款項的年度執行情況，歷年財政明細統計資料等屬于國家秘密，不得向社會公開”①見1997年由國家保密局和財政部聯合發布的《經濟工作中國家秘密及其密級具體范圍的規定》。，政府預算對公眾是保密的。與此同時，由于政府預算管理制度的不完善，大量預算外資金游離于預算之外，即使向人民代表大會提交的預算也是很不完整的，僅包括了政府的部分收支信息，大量財政性資金無法納入人民代表大會審查監督的范圍。另一方面，在這一階段中，隨著改革開放的逐步進展，公眾對于政府預算信息的需求開始逐步增長。

第二階段：從1999年全國人大常委會通過《關于加強中央預算審查監督的決定》開始到2008年5月1日《中華人民共和國政府信息公開條例》實施之前。在這一階段中，全國人大常委會的決定提出了編制部門預算、細化預算等要求。財政部門開始啟動一系列預算管理制度的改革措施，政府預算信息在人大層面的透明度比以往有了很大的提高。一是預算編制制度的規范和透明化有所改善。1999年起從中央政府開始，繼而推進到地方的部門預算編制改革，制定了預算編制規程，明確了預算編制各階段的時間安排、具體工作任務、各部門職能權限等，推進了預算編制制度和程序的規范與透明。二是部門預算編制改革后，報送各級人大審議的預算內容細化到了部門，部門預算細賬開始向人大代表公開。部門預算內容也不斷細化，包括各級財政用于農業、教育、科技、醫療、社保等方面涉及人民群眾根本利益的重大支出總量和結構情況都有了明確的預算信息。同時地方財政向人大報送預算的制度也在逐步完善。三是通過深化“收支兩條線”改革，對預算外資金管理的規范和透明化程度有所提高，開始將預算外資金逐步納入預算管理。但是這一階段的政府預算信息受到當時保密法等有關制度的制約，仍然不能夠向公眾公開。而與此同時，由于市場經濟體制改革的逐步深入，公眾對政府預算透明度的要求快速增長，一些學者和公眾人物關于政府預算公開和提高預算透明度的呼聲日益增強。

第三階段：從2008年5月1日《中華人民共和國信息公開條例》實施到2014年8月31日《全國人民代表大會常務委員會關于修改〈中華人民共和國預算法〉的決定》頒布。這一階段我國預算透明度情況有較大改進，但仍存在很多問題。主要的進步首先體現在有關財政信息公開的法規建設取得較大進展。《中華人民共和國政府信息公開條例》中明文規定將財政預算、決算報告、財政收支、各類專項資金的管理和使用情況、鄉（鎮）的債權債務、籌資籌勞情況等財政信息列入政府重點公開的信息范圍。在2014年1月17日頒布的新的《中華人民共和國保守國家秘密法實施條例》中，明確規定“機關、單位不得將依法應當公開的事項確定為國家秘密”。其次是預算公開的程度有了較大提高。隨著預算管理范圍的逐步規范化，通過公共財政預算、政府性基金預算、國有資本經營預算和社會保險基金預算體系的建立，逐步把財政性資金基本上納入了預算管理；通過將以往由政府自行決定安排使用的超收收入改為列入下年預算安排使用、要求地方政府將上級政府對本地區（包括本級和下級）的稅收返還和補助全額編入地方本級預算等措施，使得報送各級人大審議的預決算內容逐步完整和細化。與此同時，政府預決算信息向公眾公開的程度也有很大進步，中央政府在部門預算公開的基礎上開始公開決算，2014年中央部門決算公開范圍已經擴大到除涉密部門以外所有使用財政撥款的部門，并全部細化公開至項級科目。此外，重點加強了對社會各界普遍關心的支出項目的信息公開力度，如用于農業、教育、科技、醫療、社保等方面涉及人民群眾根本利益的重大支出總量和結構情況、“三公經費”預算等都成為預算信息公開的重點。這一階段的問題一是《預算法》修訂遲遲不能完成，預算公開和透明問題始終沒有在法律層面得到明確肯定。二是預算信息的公開程度雖有提高，但仍然不能滿足人民代表大會和社會公眾日益增長的信息需求。

修改后的《預算法》不僅在總則中提出“建立健全全面規范、公開透明的預算制度”的原則要求，并且補充增加了有關預算公開和透明的具體細化要求，包括對預算完整性的規定，要求政府的全部收入和支出都應當納入預算；對預算信息公開內容、方式和時間的要求；對報送各級人民代表大會審查和批準的預算草案的細化程度的要求等。這些規定吸取了我國預算公開和透明改革歷程中的經驗和教訓，為我國預算公開和透明提供了法律依據，彌補了以往法律層面的缺陷。修改后的《預算法》加強了對政府預算行為的法律約束，為提高社會主義市場經濟體制下的財政民主提供了制度條件。新《預算法》中關于預算公開和透明的規定盡管存在一些不盡完善之處，但是比起以往已經有了顯著的進步。新預算法的實施將為我國預算透明度的提高開啟一個新的起點。

二、新《預算法》實施后提高預算透明度面臨新挑戰

提高預算透明度首先要增加政府預算信息的提供。從預算信息供求關系的角度看，目前我國社會對政府預算信息的需求意愿正在快速增長，無論是公眾、立法機構還是政府本身都需要更加透明和豐富的預算信息，而政府在預算信息的供給方面已大大落后于需求。新預算法實施后，一方面加大了對政府預算信息提供的規范和要求，有利于緩解上述供不應求的矛盾。但是，在另一方面，新預算法的實施實際上也會進一步推動對政府預算信息的需求增加，這將對政府的預算信息提供能力提出新的挑戰。

在提高預算透明度的過程中，政府預算信息的提供需要滿足三個方面的要求：即預算信息的可獲得性、可理解性和有用性。在此前預算透明度制度建設歷經的三個階段中，我國預算透明度的提高重點在于預算公開，改善預算信息的可獲得性（包括對人大和公眾），但還沒有能夠對預算信息的可理解性和有用性給予足夠的重視。這種情況會影響預算透明度的實際提高。如果公眾或立法機關僅僅能夠獲得預算信息，但不能充分理解預算信息的含義，或者這些預算信息不足以供人大和公眾據其做出正確的判斷和決策，那么這些預算信息可能只不過是一種裝飾品而已。新《預算法》雖然主要是對改善預算信息可獲得性方面提出了直接要求，但是由于新《預算法》提出一系列改革的內容，將會在實施過程中促使人大和公眾產生更多的預算信息需求，包括對預算信息的內容及其可理解性和有用性提出更多的要求。具體體現在如下幾個方面：

——新《預算法》把“講求績效”作為預算的基本原則內容之一，并且要求人大要把重點支出、重大投資項目資金的使用及績效情況作為審查決算的重點內容。因此將需要政府提供能夠有助于人民代表大會在預決算審查中做出正確評價結論的預算績效管理方面（包括績效目標和績效評價）的有用信息。

——新《預算法》要求“各級政府應當建立跨年度預算平衡機制”，這是對以往年度預算平衡機制的一個重要改變。對此，人大在審查預算時將需要能夠有助于理解和控制跨年度平衡的中長期財政預算（規劃）信息。

——新《預算法》明確規定“預算包括一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經營預算、社會保險基金預算。”相應地，人大在實行全口徑預算審查和監督時，社會公眾在了解政府預算時，就不會僅限于一般公共預算的范圍，需要有更加全面的各類預算的信息，以及有助于他們做出正確判斷的相關信息。

——新《預算法》在很多方面加強了人大在預決算審議監督方面的作用。而沒有足夠的有用信息，人大預決算審查監督職能就無法做實。

——新《預算法》規定在符合條件的情況下，地方政府可以發行債券舉債，并要將債務納入預算管理，舉借債務的規模要報本級人民代表大會常務委員會批準。因此各級人大將需要能夠用以正確判斷債務風險和債務使用情況的有用信息，如各級政府整體財務狀況、運行情況和財政中長期可持續性的有關信息。

相對于上述改革引起的預算信息需求，目前政府的管理能力和信息供給能力還是非常有限的。因此，在新《預算法》實施后，要進一步提高我國預算透明度，政府將面臨著更多新的挑戰，不僅要提高現有預算信息的公開水平，而且需要大力增強預算信息提供能力，提供更加多樣、易于理解和實際有用的預算信息。同時，人大機構和代表也需要加強對預算信息的理解能力和運用能力。

三、改善政府預算信息提供能力的基本思路

面對新《預算法》帶來的挑戰，當前應從以下幾個方面采取措施來改善政府的預算信息提供能力：

（一）在深化預算管理制度改革過程中，加快政府預算信息提供能力建設

政府預算信息提供能力的改善和政府預算管理能力的提高有著緊密的聯系。新《預算法》頒布后，國務院做出了關于深化預算管理制度改革的決定，該決定反映了政府新一輪預算管理改革的意向。當前亟需抓住改革契機，推進以下幾項制度建設：

第一，建立權責發生制的政府綜合財務報告制度。政府綜合財務報告是一種全面、系統地反映政府財務狀況的核算方式，也是披露政府財務綜合信息的一種規范化途徑。政府綜合財務報告的內容構成除了主要財務報表以外，還包括對政府財務狀況的綜合分析、財政可持續性情況、基本經濟環境和發展趨勢的概要闡述、財務報表以外應予披露的附加信息、財務報告注釋等，從不同角度提供政府財政資金運行和財務狀況信息。在權責發生制基礎上編制的政府綜合財務報告可以同收付實現制基礎上編制的政府預算相配合形成有效的信息比較和反饋機制。政府財務狀況信息不僅可以供預算編制、審查作為重要參考，而且也是地方政府信用評價的重要資料，因此對目前地方政府融資機制的改革具有現實意義。我國權責發生制的地方政府綜合財務報告已經有了3年的試編探索歷程，目前應當及時總結經驗、研究探索過程中發現的問題，并在此基礎上加快相關的政府會計準則體系建設，盡快建立適合我國國情的政府綜合財務報告制度。

第二，建立中期財政預算（規劃）制度。編制多年度財政預算（規劃），提供未來的預算收支發展趨勢信息與潛在的財政風險信息，不僅有利于提高年度預算編制和管理科學化水平，而且有利于跨年度預算平衡機制的建立，并為人大審查預算提供前瞻性信息依據。在我國當前地方政府債務膨脹的情況下，也有利于評估和控制財政風險，保持財政可持續性。通過多年度財政預算（規劃）信息的公布也有利于提高預算透明度、促進民主監督、提高政府公信力和形成公眾的理性預期。

第三，完善預算績效管理制度，推進預算績效管理信息公開。預算績效管理信息是人大審議和監督預算所需要的重要條件，近年來我國預算績效管理工作取得較大進展，但在預算績效目標設定和預算績效評價方面還很不完善，相關信息的披露和使用仍存在很多不足，要繼續提高預算績效管理信息的質量和公開程度。

（二）提高預算信息的質量

信息質量是正確理解和運用信息的前提條件。提高預算信息的質量首先是要建立相關的標準，規范預算信息的生產。例如在建立政府綜合財務報告制度過程中要建立政府會計準則體系，以準則來規范政府會計工作，保證政府財務報告的信息質量。其次是建立和完善現代化信息系統，采用先進技術手段，提高政府財政信息的收集和處理能力，同時也可減少信息生產過程中的人為影響，提高信息的準確性。最后要加強政府審計制度的獨立性和客觀性，擴大政府審計范圍，包括對政府預算執行情況的審計、對政府財務報告的審計、對政府績效信息的審計，以減少虛假和錯誤信息。

（三）改進政府預算信息的可獲得性

盡管這一方面在近年來已經取得明顯的進展，但是仍然需要繼續改進。例如目前政府部門預算是由各部門自行公開的，公眾要想了解政府各部門的預算情況，不得不到各個政府部門網站一一尋覓，存在極大的不便。應當改變政府預算公開的這種“碎片化”現象，各部門負責提供公開的預算信息，但政府要有一個部門來統一集成各部門預算，形成政府總體的預算文件以便公眾查詢。此外，要在改革中繼續擴大預算信息公開的內容，如增加對政府財務報告信息和中期財政預算（規劃）的信息。

（四）改善預算信息的可理解性

在我國現階段，作為預算信息主要公開對象的人民代表大會以及公眾對預算信息的需求重點和理解能力是有差別的，經常聽到來自人大代表或公眾關于預算信息看不懂的抱怨。這種情況在預算管理制度深化改革過程中有可能繼續加重，例如對于權責發生制基礎的政府綜合財務報告、中期財政預算（規劃）、政府部門績效報告等更加專業性的信息會存在更大的理解難度。對此矛盾，很多人建議政府應盡量提供通俗易懂的預算信息。但筆者認為，一方面如果要讓預算信息通俗易懂，就必然要犧牲掉很多深層次的有用信息。現代預算管理已經發展到相當專門化和技術化的程度，其信息是不可能完全做到“婦孺皆懂”的。另一方面政府也應顧及普通公眾和非專業人士人大代表對預算信息可理解性的要求。政府的正確對策應當是在生產和披露預算信息時，要區分層次，提供簡繁程度不一的信息，以適應不同人群的需要。例如在提供年度預算信息時，可考慮在提供詳細信息的同時，出一個大眾簡約版，簡要地說明政府預算收支總額、主要構成、變動趨勢，以及預算年度的經濟形勢估計和財政政策重點等，以供普通公眾了解政府預算之需。而在使用預算信息的人大方面，則要在加強人大代表預算素質的同時，加強預算審查專門機構的專業力量，提高對預算信息的專業化理解和處理能力。而目前這一點是有很大欠缺的，尤其在基層政府層面，人大內部的預算審查專門機構（如財經委、預算工委）的人力和專業水平都不能適應預算管理改革的需要，在這種情況下，即使有足夠的預算信息提供，預算透明度的實際程度也會大受影響，因此急需改進。

〔1〕凌嵐.公共財政：治理機制與治理結構.經濟科學出版社，2011.6.

〔2〕IMF：Manual of fiscal transparency，2007 rev.ed.

〔3〕Mariusz Jarmuzek：Fiscal Transparency in Transition Economies，Warsaw，July 2006.

〔4〕OECD：OECD Best Practices for Budget Transparency，http：//www.oecd.org/puma/ethics/.