丹麥預算改革的工具、成效與啟示

李 燕 朱春奎

（復旦大學，上海 200433）

20世紀80年代初，面對嚴重的財政失衡與公眾信任危機，在新公共管理運動旗幟下，英、美、新西蘭等發達國家的預算改革實踐受到了學界的廣泛關注，而同樣作為發達經濟體的丹麥，由于未能將其預算改革與行政改革進行整合，其默默無聞卻卓越成效的預算改革始終未能成為學界研究的熱點。除了OECD的定期出版物與丹麥本土的文獻外，國內少有研究丹麥預算改革的學術成果，只是就其改革的某一階段或某些方面進行一些片段式地或概括性地描述。事實上，從最初的支出控制到之后的績效預算，再到當前金融危機背景下對預算限額的嚴格遵守，丹麥預算改革的目標與焦點雖幾經變化，但其改革在整體思路上依然保持了較好的連貫性。特別值得注意的是，作為一個典型的福利國家，從上世紀90年代起，丹麥就成功地實現了歐洲貨幣聯盟（EMU）所確定的減少預算赤字與減輕政府債務負擔的預算改革總目標。丹麥此次能夠成功應對歐債危機對其經濟的沖擊并率先復蘇，其預算政策無疑發揮了十分關鍵的作用。

一、自上而下的支出控制

丹麥在20世紀80年代的預算改革以關注預算輸入，強化總財政紀律及自上而下的驅動為特征，并采取各種激勵措施保證目標的實現。右翼政黨認為公共部門是對經濟增長的結構性障礙，宣稱實施一個與1984年相比，實現政府零增長的計劃。丹麥政府這一階段預算改革的工具主要有預算上限、年度監管、節約與結轉制度、人員控制等。每年的2至3月由財政部設定政府總支出的年度總目標，并向議會財政委員會呈報，這是預算改革的基礎。與1984年相比，此次改革的總目標是實現政府支出水平的零增長。財政部通過匯報制度監督預算年度的各項運作符合總框架的規定，這項制度要求各部應定期匯報其預算績效，并依據其權限采取措施阻止或修正違規行為。若某部能夠節約資源或使收入大于支出，不但不會受罰，反而會通過結轉制度獲得獎勵。財政部以更高級的、基于框架的撥款控制代替了對單筆撥款的詳細審查，從而賦予了各部官員限額內的支出決策的自主權，將工資與購置成本的增加變成了各部門的內部問題。

據統計，雖然1989年的公共總支出與1983年相比增加了19%，但在剛開始的幾年中，零增長的雄心在中央層面仍然得到了滿足。國際經濟環境的改善帶來稅收的增加，幾年過后，預算由赤字變為盈余。對政府活動的跟蹤記錄的評估取決于測量標準。就這個宏偉宣言本身而言，該政策尚未實現其預定目標。但從長遠來看，20世紀80年代是一個重要的轉折點，在過去的20年中，公共支出占GDP的百分比首次降低。民意調查顯示，20世紀80年代早期，公眾剛開始廣泛接受危機意識。因此，從更宏觀的視角來看，如果說改革的目標是將國家的經濟情勢置于政治議程的前列，同時解決長期的赤字問題，那么這次改革是成功的。

二、從過程控制到結果導向

20世紀80年代政府的財政政策未能有效地解決失業問題，在保守政府的減稅和降低失業救濟金的供方觀點與相反的需方重振經濟的觀點之間，再次爆發了激烈的爭論。1993年，社會民主黨政府執政，新一屆政府對預算政策和結構性政策進行改革，并重新定義了經濟責任。20世紀80年代的小政府理念被好政府的觀點所取代。

與前任相比，新一屆政府并沒有將自己囿于固定增長目標的限制之中。改革的目標發生了兩個轉向：一是將公共支出增長與GDP掛鉤，規定公共支出的增速必須低于GDP的增長，而不是將其固定在一個指數年或前一年的增速之上。改革的關注點聚焦于宏觀經濟的增長和經濟結構，而非支出控制的細枝末節。二是改革的重點從支出控制轉向結果的改善。

與以上兩個目標相對應，20世紀90年代，丹麥財政部沿著兩條路徑推進預算改革。一方面，將預算與政府的結構政策和宏觀經濟政策相整合，將預算程序視為一個政策驅動型的治理工具。財政部將自己視為丹麥最大的智庫和首要的經濟研究機構。1994年，財政部合并了預算司與行政司，此后包括機構績效合同和企業會計原則在內的行政改革議程就被視為有希望的備選方案。財政部為了影響議程設置與政策發展，將其自身打造為政府決策與協作過程的核心參與者，而不僅是預算程序規則的制定者。

另一方面，引進企業化、市場化的管理方法，使政府更關注組織結果與管理責任。國家審計辦公室從行政部門分離出來，成為議會的組成部分，是促使政府提升透明度并加強結果控制的一個重要因素。一旦審計員與行政系統相分離，審計員就可以針對各部門的管理不善提出批評，那么，建立內部制度以盡力避免管理不善就變得勢在必行。鑒于這種情況，幾乎每個部門都具備了內部控制者的新功能。關注點從目標設置轉移到成果展示。丹麥財政部在這一階段的預算改革中采用的主要工具包括專題研究、多年協議、中期財政框架、企業會計制度與合同管理、新增支出動議的自我融資等。

專題研究并非首創，這一工具在20世紀80年代中期已開始得到了應用，但在20世紀90年代獲得了更加突出的地位。1994年，多年協議被當作提高效率的工具而推廣開來。協議期限通常是3-5年，內容涵蓋諸如警察、國防、初級學校的政策領域，或諸如皇家劇場、鐵路等特定組織。在協議達成之前，會有一次全面的專題研究，旨在識別未來幾年的需要，確定節約和效率提升的潛能。財政部在1997年提出用中期財政框架代替了固定的法定目標，首個中期支出框架《丹麥2005》對2005年的經濟形勢進行了預測。由于年度增長目標從未作為硬性規定被寫入經濟計劃，致使這些目標處于一種非正式的地位。《丹麥2005》之后的支出框架作為一系列的政治協議，其功能在于保證政府與政黨的穩定性。

企業會計制度要求定期形成一個涉及所有機構支出與結果情況的總括性報告，這就將各部門的注意力漸漸地集中到目標設置與機構報告上來。合同管理發展為一條前后連貫的合同鏈，在這條合同鏈上，明確規定了一系列的目標、程序、激勵措施以及測量與報告機構成果的方法。

新增支出動議的自我融資是指部長在提出包括額外支出變動的動議時，有責任為這些支出提供融資來源建議，融資來源包括支出調整與稅收。當反對黨和中央政府新增支出動議獲得融資，最終的預算協議經常包括這兩種融資來源。在部門提出追加預算時，要求部門提供必要的融資來源，可以有效約束部門追加預算的動機，實現控制財政支出總額的目的。

20世紀90年代的預算改革在促進宏觀經濟的增長、減少政府債務負擔方面起到了較為明顯的作用。丹麥政府的EMU債務總額與GDP的比值及財政赤字占GDP的比重持續下降，不僅在1998年首次實現了預算平衡，擺脫了赤字困境，而且在1999年達到了EMU關于OECD成員國政府總債務占GDP的比重不得超過60%的標準。1993年—2000年丹麥年均GDP增速超過2.7%，GDP增速能夠連續數年保持在如此的水平之上，這在丹麥歷史上是十分罕見的。

從投入控制轉向生產力和產出，以提升機構運行的效率和透明度，是20世紀90年代預算改革的主要特征。然而，由于存在一些問題，建立一個基于可測量的目標與績效結果的管理制度，并在預算程序中充分利用這些績效信息的良好夙愿，最終未能實現。

三、以績效為基礎的預算管理

2001年11月，自由—保守黨聯盟贏得議會多數席位，獲得組閣權。與20世紀80年代的自由主義政府相比，新一屆政府認為，高水平的福利服務已成為選民的普遍偏好。商業周期在增加公共稅收的同時，也提高而非降低了公眾的福利預期。一個基于稅收凍結的政治綱領宣稱，旨在改善福利服務的精簡與效率提升將代替前幾十年不斷攀升的稅收。與此同時，2001年開始，丹麥經濟出現明顯滑坡，GDP增速由2000年的3.5%下降至2001年的0.7%。增加公共福利的政治承諾與經濟下行的壓力，迫使丹麥政府在原有基礎上，繼續推進以績效為基礎的預算制度改革。

就預算改革而言，政府換屆標志著改革轉向一條更加以市場為導向的路徑，這條路徑以合同轉包，與私人提供者的成本比較以及對終端用戶重要性的強調為特征。政府重啟二十世紀八十年代的現代化項目。首個項目為“讓市民來駕駛”，該項目是政府“人民至上”計劃的一部分，標志著政府與納稅人和服務使用者一道，共同反抗制度的力量。因此，從2001年至金融危機爆發的前期，丹麥預算改革的目標可歸結為看似相互矛盾的兩點：增加福利服務的同時減少政府支出。這一改革目標對公共預算資金的配置與使用效率提出了更高的要求。

新一屆政府保留了由前任政府制定的2010年中期支出計劃中的預算限制（但后來經重新協商，公共支出的增速從每年0.5%升至1%）。“人民至上”的承諾和稅收凍結一起，將政府置于福利國家新政的兩難境地：廣泛的福利需求與有限的財政資源并存。這一階段預算改革的工具主要有權責發生制會計和預算、績效預算、績效合同等。

2004年丹麥決定在中央和地方政府實行權責發生制會計。權責發生制不僅在會計領域采用，在預算方面也同樣采用，從2006年起，在中央部門嘗試編制權責發生制預算，為了與2007年預算法案相銜接，試點單位的所有撥款都被轉換為新的以權責發生制為基礎的預算。對中央政府來說，這項改革從政府宏觀層面改善了管理行為，提高了工作效率。

始于20世紀90年代的績效預算管理理念，在這一階段的改革中得到了充分運用。從2004年開始，丹麥政府規定，各部門必須每年公開發布一份覆蓋本部門所有領域的效能戰略規劃，旨在確保各部門用于改善效率和效益的不同工具，例如績效合同、服務外包以及政府采購等，能夠協調一致，同時有利于促進向項目成本核算和權責發生制預算的轉變。

2004年財政部決定在中央政府層面全面推行績效合同制度。2005年，丹麥政府啟動了一個全面的工作方案，在大多數政策領域設置了共計有55頁紙的具體目標和指標，并規定各部門的績效目標應盡可能是與外部績效有關，而非僅僅是對內部職責的描述，該文件被當作政府績效的一個基準，影響著所有政策領域目標的投入。各部門要在績效規劃的基礎上，設定績效目標，簽訂合同，績效合同的目標和項目條款在部門和機構的最高決策者之間討論。在判定對目標的撥款問題上，財政部雖沒有正式參與，但是把績效管理的使用與多年協議的滾動預算安排掛鉤以激勵部門進行改革。各部門要提交績效報告，年度績效報告要提供關于公共資源利用的信息，績效合同中設定目標的完成情況，并要求在每個財政年度結束后的3個月內出版。年度報告由機構負責撰寫，并經主管部門批準，然后將其提交給丹麥議會（首相府），并向社會公布。

在這一階段的改革中，丹麥政府允許各部門將提高生產力的結余經費保留下來，作為其他用途，公務員可以從生產力的提高與經費結余中，獲得額外的獎勵，這種制度性安排將會促使各部門改善其計劃過程或努力節約成本。

丹麥作為實行國庫單一賬戶制度的國家，設立了專門履行財政國庫現金管理和支付職能的執行機構，并形成了半集中半分散的政府采購模式。

丹麥的預算制度包括了兩個不同的機制：一個是以支出框架與經濟工具為基礎的管理機制；另一個是以目標設置和績效信息為基礎的管理機制。績效信息與預算過程的成功整合取決于兩套機制的有效對接。

近年來，丹麥政府在預算和編制流程中使用績效和結果信息取得了一定成效。政府各部門已成功地從一個注重投入為導向的評估體制轉變為一個更注重結果的評估體系，這種轉變有利于政策制定者在相互競爭的政府目標中排出先后順序，促使各部門重視關鍵的優先事項，更有效地利用預算資源，既可以降低公共支出成本，又能提高部門支出的績效。另外，在公共部門推行效率戰略，不僅減少了部門間的信息不平衡，整合和協調了各方力量，而且改善了公共服務的質量和效率。大部分機構能夠采取行動，充分利用這次改革帶來的機遇與獎勵措施，盤點其現有資產或開展新的資本收購活動。同時，各機構運用權責會計與權責預算參與長期投資計劃。但在全面推進績效預算的過程中，財政部也面臨著來自政治、技術、組織、績效結果運用等方面的挑戰。

四、危機應對的財政緊縮之路

2009年起，丹麥經濟開始顯露出衰退跡象。丹麥財政在保持了十年的預算盈余后，于2009年突然轉為赤字，并險些突破EMU關于OECD成員國的政府財政赤字不得超過GDP的3%的上限。2011年前后丹麥經濟低迷，失業率上升，政府債務猛增，高福利政策難以為繼。金融危機和歐債危機的連番襲擊，迫使財政部的語調再次發生改變：從無限的國家經濟繁榮到對謹慎處理財政問題的迫切需要。

與20世紀80年代的支出控制相比，丹麥政府在2009年后的預算改革中更加重視正式法律制度的剛性約束作用。2012年《丹麥預算法》的正式頒布，為丹麥的預算平衡和議會限制政府支出權提供了的法制保障，但法案中并未對績效預算做出相關規定。以預算法的通過為標志，未來幾年內，丹麥政府可能暫緩其績效預算改革的腳步，而將其預算改革的重點聚焦于嚴格限制政府開支、賦予議會預算限額的制定權和變更權、強化對經濟政策實施情況的獨立評估能力三個方面。

根據預算法的規定，公共部門必須將預算保持在平衡或盈余狀態。從2014年起，丹麥中央政府開始將預算限額以四年總量的形式予以確定。預算限額覆蓋了60%的中央政府支出，包括各部門的運行費用和非周期性收入轉移支付（養老金、學生撥款/貸款）。而非周期性支出（失業救濟與就業幫助），中央至地方的撥款以及政府利息償付不受預算限額的限制。預算法還對地區與市級政府的預算限額制度做出了詳細規定，并且強調，各級政府必須嚴格獨立遵守限額，禁止在不同層級政府間進行轉移支付。若中央政府超出預算限額，則將在下一預算年度將上一年度的超支部分進行抵扣；若地區與市級政府超出預算限額，則超支部分將從下一年的中央撥款中予以抵扣。《丹麥預算法》規定，議會有權確定預算限額，并有權根據實際所需支出水平的變化改變預算限額。議會擁有將預算限額在中央、地區與市級政府間進行再分配的權力；議會可根據經濟狀況，適時地調整稅式支出（稅收優惠造成的財政收入減少）和與商業周期有關的支出。丹麥政府試圖通過強化立法機構對預算限額的控制力，來減少丹麥復雜的政治互動過程對預算限額的影響，加強預算紀律，降低預算限額再分配的政治敏感性。

預算法授予丹麥經濟委員會對政府部門的支出進行全程監控的權力。經濟委員會可依法對公共財政的可持續性和結構性平衡的中期發展情況進行評估。經濟委員會負責對預算限額與財政目標的匹配度進行分析研判，以此保證政府的財政活動能夠在限額規定的支出范圍內順利實現各項預期目標。根據預算法的規定，對支出限額的遵守情況進行監督與審查（包括事前或事后），也是經濟委員會的法定職權。

五、整體特征與成效評價

與公共預算改革比較成功的其他OECD國家相比，丹麥公共預算改革既缺乏預算法或其他立法的保障，又沒有中央政府正式規章計劃的指導，憲法中有關預算的規定也被有意或無意地擱置一旁。2012年出臺的《丹麥預算法》對績效預算改革也只字未提。丹麥多黨派、多層級的政治現實要求其預算改革必須具備一定程度的彈性與靈活性，以避免政治僵局，而剛性約束的缺乏使丹麥預算改革具備了相當的彈性與靈活性。由于缺乏“頂層設計”，財政部的參與度較低，加之分權性的政治體制，使丹麥的績效預算改革的實施戰略呈現出明顯的自上而下的、局部的、漸進式特征。財政部的預算職責與行政效率責任的割裂，是財政部核心角色的一個制度特征。行政改革措施中的很多方面都是與預算程序相分離的。

如果說判斷一項改革成敗的標準，是其預定目標的實現程度，那么可以用“喜憂參半”來形容丹麥績效預算改革的結果。丹麥政府30年，尤其是近20年的績效預算改革，主要圍繞兩個目標展開：一是減輕政府債務負擔和實現預算平衡，二是提高預算資金的配置和使用效率，避免浪費。總體來看，除卻此次金融危機的影響，第一個目標得到了較好的實現：1998年首次實現了預算平衡，此后直至2008年，丹麥政府的預算盈余不斷增加。2009年之后，丹麥政府果斷采取支出控制等措施避免預算狀況進一步惡化。與此同時，1993年—2007年，丹麥EMU債務占GDP的比重持續遞減，即使2009年經濟衰退導致政府債務猛增，丹麥政府也成功地將EMU債務控制在GDP的60%以內，避免了歐債危機對自身的沖擊。但是，績效預算的運用是否真提高了作為整體的丹麥政府預算資金配置和使用效率？目前尚無定論。由于在技術、組織、政治、決策機制等方面面臨的諸多挑戰，也使丹麥的績效預算改革出現了一定程度的目標偏離與目標代替現象。

作為一個制度化的福利國家，多黨制的政治形態與預算立法傳統的缺失使丹麥30年來的公共預算改革的節奏與選民的偏好基本保持一致，也致使丹麥公共預算改革缺乏系統性與制度保障。選民的偏好和當下經濟狀況直接相關，經濟衰退時，選民要求政府降低赤字同時保證一定水平的福利服務；經濟繁榮時，在要求更多社會福利的基礎上，選民則更加關注公共部門工作效率與服務質量的提升。從20世紀80年代的支出控制到90年代績效預算的初步嘗試，再到2001年—2008年績效預算的全面推行，時至今日，再次回到支出控制的原點，丹麥政府公共預算改革“半封閉式循環”的軌跡就是對以上判斷的有力證明。

六、結論與啟示

近年來，中國政府先后開展了預算收支分類改革、國庫集中收付制度改革、政府采購制度改革、部門預算改革以及財政支出績效評價試點等適應國情的漸進式財政管理體制改革，力圖通過深化公共預算體制改革，提升預算資金的配置和使用效率。雖然，丹麥的預算體制與中國的預算體制存在較大差異，其改革中出現的問題和面臨的挑戰也與處于轉型期的中國有很大不同，但丹麥歷時30年的公共預算改革歷程中的成功之處仍對中國預算改革具有一定的借鑒意義。

丹麥政府從20世紀80年代開始，就運用專題研究作為工具，推動改革的順利進行。中國財政部門應加強智庫建設，為預算改革提供智力支持。

多年預算是年度預算的延長形式，丹麥除年度預算外還編制為期四年的財政滾動計劃，其目的是明確未來一個時期政府的行動綱領，向社會公布政府可能采取哪些經濟和社會政策，起著對社會經濟運行的導向作用。目前，中國中央和地方實行年度預算，預算缺乏連續性與銜接性。丹麥的做法為中國預算改革提供了有益的經驗。作為年度預算向多年預算過渡的模式，可以在年度預算中把未來3至5年作為預算預測年度，對財政年度預算指標進行補充，以便在年度預算中體現多年預算的成分。

建議借鑒丹麥預算改革的做法，一方面，對《預算法》等相關法律、法規做適當修改，規定今后預算執行過程中出現超收，只能用于減少財政赤字或結轉下年使用，不得用于安排追加當年支出。另一方面，建立預算執行情況定期匯報制度，通過立法賦予財政部預算監督權。規定各部門及支出機構在每個預算年度內定期向財政部與立法部門匯報預算執行情況，若發現超額現象，財政部可依據法定權限采取措施阻止或修正違規行為。

建議參照丹麥政府的做法，結合中國實際，在預算編制前要求各部提交進行績效目標，預算執行始終以目標為導向，充分利用績效評價結果，將其作為改善預算管理和下一預算年度的決策依據。逐步轉向權責發生制會計和權責發生制預算。逐步整合預算過程與政策過程，發揮立法機關—人大的預算監督作用，提高資金的使用效率，使預算資金的安排符合政策需求。

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