英國預算信息公開的做法與啟示

肖 鵬

（中央財經大學，北京 100081）

綜觀20世紀90年代以來中國向市場經濟轉軌大背景下財政改革的脈絡，可以發現在完成分稅制財政體制改革和控制導向的財政支出領域的一系列制度建設后，中國財政改革的焦點開始轉向財政透明度、政府會計、參與式預算等與財政民主密切相關的深水領域。英國作為第一個建立現代預算制度的國家，在預算控制和信息公開方面，有很多有益的做法可資借鑒。為循序漸進推進中國預算公開，完善中國預算公開的法律法規體系和制度建設，本文集中研究英國預算公開的歷程、主體、內容、途徑、法律法規體系等制度建設。

一、英國預算信息公開的內容

在英國信息委員辦公室（Information Commissioner's Office，ICO）編發的《信息自由法案》指南中明確規定了政府各部門應該公開的政府預算信息的范圍和內容。該指南規定，為了實現公民對政府預算信息的知情權，提高政府部門的透明度，每個公共機關必須主動發布信息，并且制定出自己專屬的公開計劃（publication scheme），該計劃在正式公布實施前需由信息委員辦公室（ICO）批準，之后才能公布該計劃所涵蓋的信息。大多數部門的做法是將他們根據《信息自由法案》制定的公開計劃上傳到他們的官方網站上，通常命名為信息公開指南（guide to information）或者是公開計劃（publication scheme）。為了保證當任何公民在提出對政府公共信息要求時能夠得到及時、妥善的處理，要求各部門必須使自己的職員充分熟悉本部門的公開計劃，在接到信息申請時能夠快速解決。在計劃中各部門須承諾定期公開的不同類別的信息，諸如某些類別的政策和程序，會議記錄，年度報告和財務信息。為了幫助各部門編制自己的公開計劃，信息委員辦公室（ICO）開發了一套模板供各部門參考。這套模板有兩個版本，一個為大多數公共部門制定的，另一個是針對少數只需要公布自己的部分公共信息的機構所制定的。但是按照公開計劃釋放的信息只是政府部門應該公開的信息的最低標準。如果市民想要了解計劃中沒有列出的信息，那么他們仍然有權提出訴求。

（一）預算報告內容

英國的預算報告大致可以分為五個方面。第一，對未來經濟發展的預測，包括未來三年GDP的增長預期，就業和失業情況，主要經濟指標的預測；第二，財政預測，主要是預測未來政府部門的財務情況，政府負債規模將如何發展，為了配合發展戰略如何安排未來的政府收支；第三，政府應對日益增高的負債的對策，公共部門凈債務占GDP的比重預計在2016-2017財年將達到峰值，占GDP的85.6%，為了解決政府日益攀高的負債問題，英國政府制定具體的收支計劃；第四，為了實現經濟增長，解決就業問題，采取一些具體的措施，包括貨幣政策和財政政策的具體實施細節；第五，實現社會公平，政府的經濟和財政戰略基礎是對公平的承諾和對勤勞致富者支持的意愿。財政預算案公布的政策使稅收和福利制度更加公平，支持發展，把家庭生活和企業生產成本降下來。

預算年度結束后，政府各部門要對本部門的各項收支、財產、往來款項等進行年終清理，在清理的基礎上結算各類收支賬戶，然后編制決算報告書，連同決算附件報送財政部。各部門每年還須提出公共支出報告，向議會和公眾公開支出狀況。部門報告由財政部匯編成“公共支出白皮書”于每年春天出版。

（二）政府財務報告內容

1.部門財務報告的主要內容

英國政府部門年度財務報告通常被稱為資源報告（Resource Accounts）。資源報告主要由年度工作報告、會計主管職責公告、內部控制聲明、主要財務報表及附注，以及審計報告五部分組成，主要財務報表及附注是資源報告的核心。

政府部門的年度財務報表主要包括六種：一是議會批準資源表（Statement of Parliamentary Supply）。該表主要反映政府部門獲得議會批準的年度資源和凈現金的預算數與實際發生數。二是經營成本表（Operating Cost Statement）。該表主要反映政府部門在一個財政年度內日常營運活動發生的成本和取得的收入。三是確認的利得與損失表（Statement of Recognized Gainsand Losses）。該表主要反映政府部門的資產估值變動所產生的確認的利得與損失情況。四是資產負債表（Balance Sheet）。該表主要反映政府部門在一個財政年度結束時所持有的資產、負債及凈資產情況。五是現金流量表（Cash Flow Statement）。該表主要反映政府部門在財政年度內的現金流入、流出及余額情況。六是按部門活動目標分析的經營成本表（Statement of Operating Costs by Departmental Aimand Objectives），主要反映政府部門每類活動的成本情況。①http：//wiki.mbalib.com/wiki.

會計報表附注是資源報告中篇幅最長、份量最重的一部分，主要是對財務報表反映的信息做進一步的解釋說明，以幫助信息使用者更好地理解財務報表。英國要求政府部門在會計報表附注中詳細說明本部門采用的會計政策；按部門活動種類列示各種活動對資源的預算數與實際需求數，并解釋預算數與實際數之間的差異；分析調整資源與現金需求之間的差異。此外，還要求在附注中反映詳細的成本分析、收入分析、或有事項說明、一般基金及各種儲備變動分析、資產負債表外事項說明、金融工具及風險分析等。總之，財務報表附注的撰寫要比編制財務報表難度大得多，需要會計人員具備較高的財務分析能力和職業判斷能力。

2.部門財務報告的報送時間及程序

英國《政府資源與會計法案2000》規定，政府部門應于每個財政年度結束后8個月之內（也即最晚不得晚于每年11月30日），向審計總署提交上一財政年度資源報告以接受審計。審計總署則應于次年1月15日前完成對部門資源報告的審計并將審計后的資源報告送交財政部，財政部則應于1月31日前將所有部門的資源報告呈交議會。

除法定時間要求外，英國財政部對各政府部門報送資源報告的時間另有專門要求，比法定時間要求更為及時。目前，在實際管理過程中，英國要求各政府部門自財政年度結束后91天內將審計后的部門資源報告呈交議會。

二、英國預算信息公開方式

政府信息公開的方式分成“主動公開”和“被動公開”兩種類型。主動公開由政府部門自行擬定“公開計劃”實施，計劃應詳細說明公開信息的種類、公開方式、取得信息的費用等問題。未列入公開計劃的政府信息，公眾需要通過書面申請的方式公開。對于口頭申請，政府部門可以拒絕公開。因各種緣由無法提出書面申請的公眾，政府部門應予以幫助，或告之能為其提供幫助的政府部門。對于公眾的“信息公開請求權”，政府部門有兩項義務：一是肯定/否定義務，即告知申請人本部門是否持有該信息；二是提供義務，即如果本部門持有該信息，應向申請人提供。政府部門應在收到申請書20個工作日內履行上述義務，特殊情況下最多不超過60個工作日。

公共機構主動公開信息的主要程序是：國務大臣頒布公共機構信息公開指南，各公共部門根據《信息自由法》和信息公開指南，編寫信息公開目錄，提交信息專員署審核通過，按照信息公開目錄，按時逐項公開。信息公開目錄一般四年修訂一次，各部門也可根據實際隨時修改，但必須提交信息專員審核通過才能實施。依申請公開的程序是：申請人向索取信息的公共機構提出書面申請，申請內容包括申請人姓名、聯系地址、要求公開的信息，不必寫明信息的用途。公共機構接到申請后，根據申請的內容，判斷申請的信息屬于公開還是例外類別，如屬于公開的信息，公共機構必須在規定時間內對申請做出答復。如屬于例外信息，公共機構可拒絕提供，但須在規定時間內通知申請人申請的信息屬例外情況及其理由。

（一）主動公開

主動公開方式主要是指英國“當局”擬定公開計劃，一項公開計劃載有一個機構應當定期提供的各種信息，這些信息應當很容易被任何人發現和使用。由于定期公布信息作為一個機構正常業務的一部分，因此這些信息應當很容易通過代理網站獲取或者很迅捷快速地被機構官員發送出去①Ministerial Guidelines，page3。。

（二）依申請公開

英國《信息公開法》規定申請人需就信息公開提出書面申請，相關政府機關有義務在其申請過程中提供咨詢。政府機關收到申請后如決定可以公開，須在20天內通過復印、查閱、摘抄或其他方式提供；如決定不能公開，須書面通知申請人并明確告知不予公開的理由②李云馳：“美國、英國政府信息公開立法的比較與借鑒”，《國家行政學院學報》，2012（3）。。即沒有列入公開計劃的信息可以通過申請公開獲得。任何人都可以向當局申請公開信息，對于符合公開條件的信息當局需予以提供，不符合公開條件的信息當局需向申請人說明原因。

上述規定對公民申請信息公開做出了要求，對政府信息豁免權的使用做出了具體規定。如果政府部門拒絕公眾的信息公開申請，申請人可尋求法律援助，援助途徑包括信息專員、信息裁判所、法院等。其中信息專員在接到申請人申訴后要作出三種通知決定：認定通知，即認定政府部門拒絕公開信息的做法是否違法；執法通知，命令政府部門向申請人公開信息；信息通知，命令政府部門向信息專員說明其作出不公開信息的理由。如果政府部門不執行上述任何一項“通知”，亦未申訴，信息專員可以認定該政府部門行為違法，移送相關機構以“藐視法庭罪”論處。

三、英國預算信息公開的途徑

現代預算公開的途徑主要分為傳統途徑和網絡途徑。傳統途徑對應傳統媒介，英國比較著名的傳統媒體有BBC、泰晤士報、路透社等，這類媒體會在第一時間發布英國預算報告并做相關解讀。

英國國家檔案館建立了非常完備的檔案信息資源服務體系，包括聯機目錄、國家數字檔案庫、“獲取檔案”項目、國家檔案登記系統等，可為公眾提供全面的檔案信息服務。此外，英國國家檔案館對于正式出版（網絡出版）的政府信息資源和未正式出版的政府信息資源采取了不同的公開與服務方式，2003年9月建立了專門選擇性收藏英國中央政府網站的檔案館——英國政府網絡檔案館，以收藏在網絡上出版且易消逝的政府信息。英國政府網絡檔案館采集并保存的網站信息都可以在萬維網上公開、免費獲取，主要包括“商業，工業，經濟和金融”、“文化和休閑”、“環境”等 11個主題，讀者可以通過政府網絡檔案館主頁上的搜索引擎和專題索引工具進行檢索利用，本國用戶還可以直接到國家檔案館公共檢索大廳進行查詢。英國政府將未出版的政府信息資源看作國家資產的重要組成部分，國家檔案館下屬的公共部門信息管理辦公室通過創建信息資產登記系統（Information Asset Register，簡稱IAR）的方式加以管理和提供利用。IAR是由英國政府根據《1999年政府部門出版物的未來管理政策咨詢白皮書》（the Consultation on the Future Management of Crown Copyright）推出的集中式檢索系統，其目標是覆蓋英國所有政府部門和機構的信息資源，包括數據庫、舊檔案集、近期電子檔案、統計數據集、研究項目等，并創建了IAR元數據，通過Inforoute站點提供服務①譚必勇：“歐美國家檔案館參與政府信息公開的路徑及其啟示”，《檔案學通訊》，2010（6）。。

此外，近年來發展迅猛的網絡在英國預算公開透明方面發揮了巨大作用，英國預算信息大部分都通過財政部網站發布，而且在2010年新組建了政府預算辦公室（OBR），在該機構網站上，政府預算也是重點。目前在英國，民眾有以下幾種主要途徑了解系統精確的政府預算報告：一是政府官方網站—英國財政部網站（HMTreasure），英國主要的預算信息可以通過財政部網站了解；二是英國政府預算辦公室（OBR）；三是具有科研性質的研究機構網站—如英國財政研究所網站（Institute For Fiscal Studies），此類網站是對英國預算信息的具體解讀，便于民眾深入了解預算情況；最后是非官方的民間網站如微博、推特等。

（一）英國財政部網站

英國財政部是負責開展和執行英國公共財政政策和經濟政策的政府部門。在英國財政部網站的Get involved板塊中，英國政府為民眾提供了幾個主要渠道參政，可以簡單歸納為三種：第一種是政府會發布一些政策議題，讓民眾積極參與到政策制定中來。英國民眾可以把自己的意見或建議發送給協商會，且政府機構在制定政策的時候會把這些建議或意見考慮在內。第二種渠道是民眾可以創建一份請愿書影響議會和政府，如果請愿書有超過10萬人在線簽名，則將會提交下議院辯論。第三種渠道也是最迅捷的一種渠道就是通過一些社會媒介參與政府政策制定。除此三種主要渠道外，政府還提供一些其他渠道（政策、參與途徑）以適應不同人群的不同要求。

（二）英國政府預算責任辦公室

除在財政部網站上可以查閱主要預算信息外，預算責任辦公室（OBR）網站也有大量詳細的預算信息。預算責任辦公室是財政部下屬的一個非政府咨詢機構，該機構主要有四項職責：對經濟和公共財政進行預測；判斷朝著政府財政目標所取得的進展；評估公共財政的長期可持續性；審查財政部稅收和福利措施的成本；該機構主要發布經濟和財政前景報告、財政可持續性報告、預測評估報告。

（三）英國財政研究所網站

該網站研究內容涉及稅收與福利、公共財政和公共服務、不平等與教育、生產力和競爭、消費和儲蓄等多方面。其中有一部分專門解讀預算，網站會提供歷年預算案和預算前報告以及部分支出報告，由機構專業人士對報告內容進行解讀，民眾可以通過閱讀解讀文章對預算案信息有一個更為清晰的了解，更容易被民眾所理解。

（四）社交媒介類

除了專門的財政部網和研究機構網站，英國的社會大眾還可以在民間的網絡上查找政府預算信息，這主要得益于 YouTube、Flickr、Twitter等一系列民間信息網站的發展。

1.Twitter

Twitter是一個社交網絡和一個微博客服務，它可以讓用戶更新不超過140個字符的消息，這些消息也被稱作“推文（Tweet）”。Twitter在全世界都非常流行，截至2012年3月，Twitter共有1.4億活躍用戶，這些用戶每天會發表約3.4億條推文。由于Twitter是消息傳播最快和便捷的通道，它的影響力近年來得到迅速提升，西方多國政要與政府機構開始通過它宣傳自身，英國曾于2009年7月要求公務員在推特上“頂”政府②http：//news.xinhuanet.com/world/2009-07/30/content_11795053_1.htm.，英國政府一些部門也已經在使用“推特”宣傳政府和引導輿論。英國稅務海關總署（HMRC）創建了一個“推特”賬號“@HMRCgovuk”，通過該賬號民眾每天可以看到1-2條推文，內容涵蓋稅收、新聞、咨詢以及演講和宣傳活動③http：//www.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/119090/twitter_policy.pdf.。由于資源限制，總署可能不會一一回復留言，但是會把民眾的留言及時反饋給相關負責人。英國總檢察長辦公室（AGO）也會在其賬號@AGO_UK上發布相關新聞、部長講話，公眾可以及時了解英國總檢察長辦公室在做什么④http：//www.gov.uk/government/publications/agos-twitter-policy.。

2.Flickr

Flickr是一個以圖片服務為主的網站，它提供圖片存放、交友、組群、郵件等功能。通過圖片信息，公眾可以更直觀了解政府信息，尤其是預算信息。

3.YouTube

YouTube是世界上最大的視頻分享網站。根據市場調查顯示，早于2007年2月，YouTube的訪客數目已經超越Google的短片網站，到了7月底，YouTube每月訪客數目增加至3050萬，而GoogleVideo只有930萬，雅虎的YahooVideo則有530萬。正是由于YouTube在歐美巨大的影響力，使得YouTube也成為政府推行政務的工具。英國政府在YouTube上發布了一系列政府財政部部長的預算演說，講解當年的預算報告，以便于民眾更加容易理解預算案。

除上述幾種網絡公開途徑外，還有“數據英國”網站，涵蓋各種數據信息。由于英國每個政府部門每年都要公布年度報告，其中包括詳細的開支分項。英國49個政府部門一年發布近萬條信息。為了便于公眾理解和判斷，英國政府專門建立了強大的在線數據公開系統“數據英國”（data.gov.uk）網站，把那些政府各部門已經公開的數據匯總在一起便于查閱。

四、英國預算信息公開的特點與啟示

隨著公眾公民意識的覺醒和政府職能轉變進程的推進，中國也亟需采取相應措施，提高政府預算的透明度。通過前文與英國預算信息公開的橫向對比，我們可以向其借鑒的主要有以下幾點：

（一）加強財政法制建設，增強預算的法治性，為預算信息公開提供強有力的法律依據

公共財政必須是規范化、法制化的財政。政府的權力是公眾賦予的，權力的行使又需要通過納稅人提供的稅收來解決，為此政府必須接受公眾的監督，要求公共財政必須具有很高的透明度。而實行民主理財，就要將公眾的意志上升為國家意志，并將國家意志通過法律法規體現出來，才能實現依法管理財政事務。所以建立健全財政法律體系是依法行政、依法民主理財的基礎。依法行政、依法理財的前提是有法可依、有法必依、執法必嚴。在2014年8月31日全國人民代表大會常務委員會通過關于修改《中華人民共和國預算法》的決定后，預算信息除了涉及國家機密內容外，全部公開。為進一步落實預算法關于預算信息公開的條款規定，有必要在隨后由國務院發布的《預算法實施條例》中，對預算信息公開的主體、內容、期限等內容進一步細化。

（二）循序漸進地擴大部門預算公開的主體、內容和細化程度

首先，預算公開覆蓋涉及所有公共資金收支行為機構和部門。客觀來說，像黨務部門、人大、政府、政協、法院、檢察院等，都以財政供養其運轉，都有自己的賬本，也都應在預算公開的范圍之內。其次，細化預算公開的內容。對于非涉密部門，預算公開到“項”級科目。目前各中央部門公開的預算信息，主要是兩個總表，“收支預算總表”和“財政撥款支出預算表”，總體來說，這些預算信息還是比較粗線條，預算的框架是有了，但缺乏足夠的細節，表內所列支出項目大多為一般公共服務、外交、住房保障支出等，公示深度不夠。

（三）加強財政信息化建設，拓展預算信息公開渠道

政府預算透明度需要豐富多元的信息公開渠道以及現代信息和技術手段的支持。利用現代科技手段，建立完備的預算編制系統、良好的國庫運作系統和國庫信息處理系統、預算執行分析報告系統、部門間信息共享系統以及宏觀經濟政策分析系統等，提高宏觀經濟預測與分析能力，科學合理確定預算指標，提高預算編制的質量，盡可能減少預算管理過程中的隨意性；建立有效的預算監督機制，建立政府與公眾之間暢通的信息溝通渠道，從而增強預算的透明度。

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〔12〕Data Protection Act 1998，UK.

〔13〕Freedom of Information Act 2000，UK.