制度創新是避免“低效率國家治理困境”的必然選擇

白 鴿

(江蘇師范大學 法律與公共事務學部，江蘇 南京 221116)

一、國家治理能力內涵

黨的十八屆三中全會在《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中提出“完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化”作為全面深化改革的總目標。國家治理能力現代化是一個全新的政治理念，是對傳統理論的超越和發展，是從公共管理和服務型政府建設角度豐富了我國國家治理機制。

國家治理能力是在一定的國家治理制度體系下，包括政治、經濟、社會、文化、生態文明和黨的建設等各領域，最大限度運用這些制度管理公共事務，實現最小成本推進公共事務發展的能力。國家治理能力與國家制度有著密切關系，兩者是有機的統一整體。國家制度是國家治理能力實現的基礎和保障，國家治理能力是國家制度在實踐中的績效彰顯。我國國家治理能力是在實踐中不斷探索前進，新中國成立以來，中國共產黨從革命黨變成執政黨，不斷探索提高執政能力的路徑，不斷實現從“敢治”到“能治”再到“善治”的轉變，“敢治”主要解決是否具有自信心治理好國家的問題，“能治”主要解決治理國家能力是否可行的問題，“善治”則主要解決治理國家是否成本最小和效果最優的問題。三者之間是遞進關系，充分體現中國共產黨在紛繁復雜國內外環境下，治國理念日益先進，治國能力不斷躍升的動態過程。

國家治理能力現代化是現階段我國治理能力轉型的最終追求，是衡量一個國家治理水平高低的重要標志，也是檢驗一個國家制度是否科學合理的重要標尺。按照政治學者觀點，一般來說國家治理能力現代化主要體現在完善的制度、合理的結構和充足的績效，而其中完善的制度是國家治理能力現代化的基礎，是其他兩個方面的重要保障。制度在一定條件下決定了國家治理的方向和質態。科學完善的制度是國家治理能力現代化的源泉和動力。而制度又是一個系統復雜且不斷動態變化的，制度創新是制度完善和健全的保證，是保持制度活力和制度持續發揮作用的必要途徑。在我國中國特色社會主義制度下，制度創新主要體現在通過深化改革推動制度建設更加民主化、法治化、體系化和科學化。

二、“低效率國家治理困境”理論

國家治理績效比較差，是因為國家治理能力弱，而國家治理能力弱，是因為國家治理制度不完善，國家治理制度不完善，又是因為國家治理沒有績效，這便會產生惡性循環，導致國家治理能力始終走不出低水平和低效率困境，最終陷入“國家治理能力越弱，國家治理績效越差，國家體制越不完善，國家治理能力更弱”的“低效率國家治理困境”。那么國家治理過程中經常陷入“低效率國家治理困境”的原因是什么呢？

1.制度依賴會導致“低效率國家治理困境”

制度依賴(System Dependent)是指制度在發展和變遷過程中會受到其一開始選擇的既定制度的影響和制約，人們一旦確定了某種選擇，就會對這種選擇產生依賴性，這種選擇本身也具有發展的慣性，具有強化自我的放大效應，從而不斷強化這種初始制度選擇。制度依賴會造成制度固化和失去活力，沒有與時俱進的完善制度作保障，國家治理能力提升就只能靠人為因素，沒有可持續性。如果制度已經不適應國家治理能力的提升，甚至成為國家治理能力提升的藩籬，這種制度下國家治理處于低效率，迫切需要制度變革和創新。但是由于社會已經對該制度形成慣性，也形成了許多依賴制度而衍生的利益群體，這就會造成安于現狀不思創新制度，或者為了維護自身利益抵觸制度創新。另一方面，低效率國家治理一般都會有不完善的制度，低效的治理又會強化現有不完善制度保持現狀。可以說，一旦在國家治理上產生制度依賴，就會通過自身的不斷強化和循環累計效應強化現有制度的統治，導致制度創新被抑制和缺失。

2.主觀治理模式會導致“低效率國家治理困境”

國家治理能力是一種綜合治理能力，要整合行政、法律、經濟、政治等各方面資源綜合治理的能力。國家治理現代化是國家治理的高級和高效率階段，其中民主、法治、效率和協調是其重要衡量標準。要實現高效率國家治理，這就需要高素質的治理主體，要有一支高素質的官員隊伍，有著高度的責任性、強烈的民主法治精神、豐富的專業知識和很強的管理能力。高素質的治理主體不會憑著主觀臆斷和集團利益選擇“人治”或者“黨治”模式。而低素質的治理主體就會采取主觀治理模式，在國家治理中決策程序不透明，對策不能廣泛征求民意，沒有調查研究憑主觀判斷，導致決策民眾不知情不認可，這種主觀治理模式一般體現“決策——宣布——實施——辯解”四步過程，這種治理模式會導致國家治理缺少民眾參與，民主和法治缺失，協調走過場，導致國家治理決策本身不科學或者國家治理決策執行不力，又會帶來國家主觀治理模式和制度的進一步強化，最終導致“低效率國家治理困境”。

3.比較優勢治理模式會導致“低效率國家治理困境”

在這里我們參照經濟學中的比較優勢理論來討論“低效率國家治理困境”理論。低效率國家治理模式一般會選擇比較簡單粗放的治理方式，這種治理方式具有靈活性和立桿見效，有時候所需要的治理成本也比較低，而長期的制度創新帶有很大的不確定性和風險，有的制度創新還會動搖自身利益，正因為這種低效治理模式具有這種短期比較優勢，會使得執政者樂此不疲于低效率治理模式，而不主動去追求高效國家治理。這種熱衷追求比較優勢的低效率治理模式其本質是去制度化，追求一種短平快的治理模式，仍主要依靠行政方式，強調治理的自上而下。只看到短期的治理成本低、操作簡單，而忽視長期的制度建設的重要性。治理能力沒有制度化、規范化、程序化作保障，就無法實現國家治理能力現代化，長此以往，低效率國家治理在比較優勢中迷失方向，無法實現制度創新，最終必然陷入“低效率國家治理困境”。

在探索國家治理能力現代化路徑過程中，制度依賴、主觀治理模式和比較優勢治理模式等存在都會導致“低效率國家治理困境”。“低效率國家治理困境”會導致國家治理能力長期處于低效率，制度建設長期處于停滯狀態，嚴重損害黨的公信力和執政地位。如何跳出“低效率國家治理困境”，實現國家治理能力現代化，制度創新就是避免“低效率國家治理困境”的必然選擇。

三、制度創新是避免“低效率國家治理困境”的必然選擇

1.制度創新內涵

首先我們從創新的概念談起，熊彼特對創新的理解比較全面和準確。他認為創新是“突破性的毀滅”，是建立一種“新的生產函數”。熊彼特所說的“創新”包括以下五種情況：(1)引進新產品；(2)開辟新的市場(以前不曾進入)；(3)采用一種新的生產方法；(4)獲得一種原料或半成品的新的來源；(5)實行一種新的組織形式。其中(1)和(3)屬于技術創新，(2)和(4)屬于市場創新，(5)屬于制度創新。而在這些創新中制度創新是根本，是其他創新基礎，引導其他創新。制度創新(Institutional Innovation)是指在一定的環境和條件下，通過設立與時俱進的能夠更加有效激活人們創造力和人們行為的制度實現社會可持續發展和變革的動態過程。制度創新具有重要現實意義，其他所有創新活動都依賴于制度創新的積淀和持續激勵，通過制度創新得以固化而發揮作用。

2.制度創新對提升國家治理能力的作用

制度創新是提升國家治理能力的必然選擇。我們通過觀察國家治理發展整個過程可以看出，用制度取代個人治理國家是現代國家治理的標志，制度治理國家與民主治理國家是相輔相成，是國家治理能力現代化的必然。縱觀人類歷史，各國都經歷了從簡單管理到復雜治理、從依人治國到用制度治國、從專制政治到民主政治的進步。最終，各國都會發現制度治理是最穩定、可靠和高效的國家治理方式。可以這么說沒有制度作保障的國家治理能力現代化就只能是無水之源，根本無法實現。每個國家都在不斷發展變化，其面臨的世情和國情也總是復雜多變的，制度也會不斷創新促進國家治理能力與時俱進提升。我國在推進國家治理能力現代化過程中，要充分發揮中國特色社會主義制度的優越性，必須從各個領域推進制度創新，尤其要抓住十八屆三中全會確定的全面深化改革目標，把制度改革創新和推進國家治理能力現代化統一起來，制度創新是推進國家治理能力現代化的條件和保障，制度創新就是要把我國各方面制度優勢轉化為高效治理國家的手段；同時推進國家治理現代化是制度創新的實踐，制度創新成果要通過治理的績效彰顯出來。

制度創新是提升國家治理能力的重要保障。目前我國正處于社會轉型期、矛盾突發期，社會結構發生變化，群體沖突不斷增加；社會狀態更加活躍，開放性問題增多；社會訴求不斷提升，思想觀念深刻變化；轉型社會價值混沌，綜合治理越來越難。我國現存的治理制度體系和治理能力相對于時代發展比較落后，過分追求短期比較優勢治理模式、碎片化治理方式以及部門主義和地方主義，是我國現在治理能力發展的瓶頸，它們嚴重降低了國家的治理能力。要破解治理能力瓶頸就要主動強化制度創新，通過頂層制度設計和基層創新實踐相結合，既從國家全局高度統籌謀劃各個領域治理的改革方案和制度建設，又要及時總結地方治理改革創新經驗，及時將一些典型和可復制性的地方治理創新做法上升為國家制度。

制度創新是提升國家治理能力的主要動力。國家治理能力現代化是完成我國社會轉型的關鍵環節，具有成熟性、穩定性、堅韌性，并不是即興的治理方式，是可以沉淀下來固化成為制度。只有通過制度創新，把治理能力成果轉化為制度設計，才能推動國家治理能力更加科學化和現代化。國家治理能力提升的出發點和落腳點都是制度創新，只有制度不斷創新，才能推動國家治理能力不斷提升，而國家治理能力提升的實踐成果最終又會固化成為制度，更好地指導和優化治理能力。在制度創新和國家治理能力提升實踐中要特別重視社會協同作用，要將治理主體由單中心向多中心轉變，治理手段由剛性管制向柔性服務轉變，治理空間由平面化向網絡化轉變，治理目的由工具化向價值化轉變。

3.制度創新推進國家治理能力現代化

如圖1所示，制度創新可以激發國家治理能力提升主要體現在四個方面，主要包括國家治理內生力、國家治理外延力、國家治理創新力和國家治理向心力。

圖1 制度創新下國家治理能力現代化“四要素”構成

國家治理內生力是指在制度創新過程中國家治理能力通過不斷適應制度新變化，不斷調整治理方式，完善治理機制，形成長期良性的自我治理能力。國家治理內生力是國家治理能力現代化的核心，是一種在制度創新中可以不斷調整來優化治理方式的不斷向前發展的能力。國家治理內生力在實踐中與制度創新密切相關。在國家治理實踐中，一般來說，國家治理內生力又可以分解成四中能力，即國家治理參與能力、國家治理協商能力、國家治理互動能力和國家治理執行能力。具有這四中能力就能夠破除我們前面講的由主觀治理模式導致的“低效率國家治理困境”。在國家治理中決策程序不透明，對策不能廣泛征求民意，沒有調查研究憑主觀判斷，導致決策民眾不知情不認可，這種主觀治理模式一般包含“決策——宣布——實施——辯解”四個步驟，這種治理模式會導致國家治理缺少民眾參與，民主和法治缺失，最終導致“低效率國家治理困境”。而國家治理內生力恰恰可以通過“參與——協商——互動——執行”模式，在充分考慮各方利益和各種環境的基礎上因勢利導，得到廣大民眾參與和支持，實現國家治理能力現代化。

國家治理外延力指國家治理對社會發展和制度發展的影響力。我們這里所說的外延力包括兩部分，一是外部對國家治理的推動力量，制度建設具有開放性，國家治理也是具有開放性的，雖然國家治理多數是局限于治理國內事務，但是如果能夠在實踐中借鑒國外先進經驗對其能力提升大有裨益。制度和環境等變化也會豐富治理能力內容。另一方面，國家治理外延力表現在對社會發展和制度創新的反作用，國家治理能力建設比較先進就會促進制度創新，推動社會發展，相反會阻礙制度創新，不利于社會發展。

國家治理創新力指國家治理要緊跟制度變化，不要拘泥于已有的治理手段，要不斷優化治理方式的能力。創新是一個民族進步的靈魂，是一個國家興旺發達的不竭動力。在現代激烈的世界競爭中，衡量一個國家治理水平高低主要是看這個國家治理方式創新力大小。國家治理創新力是通過每個現實的創新實踐體現的，要鼓勵地方和基層在法律許可范圍內大膽嘗試新的治理手段，治理不要因循守舊而是根據實際靈活運用新的治理方式方法，并將這些治理新方式方法歸納總結最終上升到國家制度。在推進國家治理創新力上要特別提倡“包容性創新”，就是鼓勵創新主體多元化，公平、公開、公正參與治理創新，并能夠及時將治理創新成果擴展和分享。

國家治理向心力是在制度創新環境下，國家治理有利于社會成員對國家組織文化和價值觀的認同和信任，主要依靠創新治理方式來實現。在制度創新過程中，必然伴隨著各種利益集團的不同利益訴求，要能夠在治理上凝聚力量，共同參與治理，這就需要構建公平正義的社會利益分配機制和公共資源共享機制，有效協調各種社會關系，化解社會矛盾，讓國家治理成果更多更公平地惠及全體人民。國家治理向心力在制度創新中可以起到紐帶作用，將社會成員與國家治理僅僅連在一起，形成一個“治理共同體”，要充分保障普通公民平等參與國家治理過程，建立和完善起點公平、機會公平、結果公平的國家治理體制。

推進國家治理能力現代化是一項艱巨而系統工程，不是一蹴而就的，制度創新是其發展的重要保障、主要動力和必然途徑。制度創新本身又是一個動態的過程，是呈現螺旋式上升的，制度創新永無止境。在制度創新過程中，要通過激活國家治理內生力、撬動國家治理外延力、激發國家治理創新力和凝聚國家治理向心力來實現國家治理能力現代化。激活國家治理內生力，要不斷提升國家治理參與能力、國家治理協商能力、國家治理互動能力和國家治理執行能力，在國家治理中更多采取“參與——協商——互動——執行”模式并建立起一定的利益補償和平衡機制，讓國家治理得到最廣泛的參與和支持。撬動國家治理外延力，要充分發揮國家治理的反作用力促進制度的優化和創新，要積極汲取國內外先進的治理理念并結合實際情況拓展治理方式，推動社會發展。激發國家治理創新力，要加強治理創新統籌協調，更加注重創新的系統性、整體性、協同性；要鼓勵地方和基層在法律許可范圍內大膽嘗試治理手段，治理不要因循守舊而是根據實際靈活運用新的治理方式方法，并將這些治理新方式方法歸納總結最終上升到國家制度。凝聚國家治理向心力，要形成有利于國家治理的創新文化，形成共同的核心價值觀，共同的目標愿景，將社會成員與國家治理緊緊連在一起，形成一個“治理共同體”，要充分保障普通公民平等參與國家治理過程，建立和完善起點公平、機會公平、結果公平的國家治理體制。

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