基于資源環境約束的我國新型城鎮化建設探討

孟 剛

(1.河南財經政法大學，河南 鄭州 450002；2.鄭州科技學院，河南 鄭州 450064)

一、引 言

1979年美國地理學家諾瑟姆(Ray M Northam) 發現各國城市化發展過程所經歷的軌跡大致都可以概括成為一條被拉平的S形曲線，他將城市化發展分為初期緩慢發展階段、中期加速發展階段和后期飽和階段[1]。此后S型階段模式在世界許多國家被證明存在并被我國的許多學者和政府決策者所探討和運用論證。

《中國城市發展報告》2012卷的資料顯示，截至2012年年底，我國城鎮化率已達52.57%。在此數據上依據諾瑟姆曲線判斷，我國已經處于城市化發展的加速階段,大量來自鄉村和小鎮的人們紛紛涌入城市。

諾貝爾經濟學獎獲得者美國經濟學家庫茲涅茨(1955)曾提出“庫茲涅茨曲線”，說的是經濟增長與收入分配之間的關系，即收入分配不均等程度隨著經濟增長呈先加大后減小的倒U形[2]。美國普林斯頓大學的格羅斯曼和克魯格(1995)等經濟學家把庫茲涅茨曲線的思想應用到環境質量與經濟增長關系的分析當中，于1995年提出了“環境庫茲涅茨曲線”假說。根據這一假說，一方面，經濟增長意味著更大規模的經濟活動，既需要更多的資源投入，又帶來更多的污染排放，因而對環境質量產生負的規模效應；另一方面，經濟增長通過清潔能源以及新技術的使用、產業結構的優化升級等，對環境質量產生正的技術進步效應和結構效應。一般說來，在大規模工業化階段，規模效應超過技術效應和結構效應，環境質量隨著經濟增長不斷惡化；在后工業化階段，技術效應和結構效應超過規模效應，環境質量隨著經濟增長逐步改善[3]。歸結起來，這三類效應共同決定了環境質量與經濟增長之間的倒U形曲線關系：環境質量隨著經濟增長呈先惡化后改善的趨勢[4](見圖1)。

圖1 環境庫茲涅茨曲線

在新型城鎮化的大討論中我國許多學者提出了自己的見解，國家行政學院決策咨詢部研究員王小廣(2013)認為，我們的城鎮化就是走一條以資源節約、效率優先、見房見人、以人為中心的新型城鎮化道路。李強(2012)等人對中國城鎮化“推進模式”進行了深入研究，發現中國的城鎮化主要是政府主導的城鎮化，在城鎮化的過程中政府居于核心的地位。李京文、周毅(2009)認為我國屬于滯后城市化國家。未來的城市化發展將表現為多元化、國際化、集群化、網絡化、生態化和逆城市化趨勢。沈悅(2004)通過對日本的城市化過程進行研究對我國的城市定位、土地、交通和城市內的二元問題進行了策略分析。更多的學者對我國的城市化進行了不同層次的研究，但是這些研究多是從產業結構、人口遷移等角度進行剖析，基于客觀的資源環境約束的城市化道路選擇并不多見，本文試圖從資源環境的角度出發，探討我國新型城鎮化的頂層設計方案。

二、我國的資源環境基礎與新型城鎮化

據有關部門的資料顯示，我國已經探明的礦產資源總量較大，約占世界的12%，僅次于美國和俄羅斯，居世界第3位；但中國人均資源占有量不足，僅為世界人均占有量的58%，居世界第53位[5]。從總體上說，人口和自然資源條件并不構成中國城鎮化發展的絕對障礙，而且在許多方面中國的資源條件(特別是在總量規模和品種的豐富性上)具有一定的優勢。但是，我國人口眾多、人均資源相對不足是一個基本國情。因此，主要依賴自然資源來推動城市的長期增長并不是中國城鎮化的可行道路。

實際上，我國對能源的開發利用已達到相當高的強度。與能源高強度開發和大規模消費相對應的則是能源利用效率的低下。我國能源消費強度遠高于發達國家和世界平均水平，約為美國的3倍，日本的7倍；單位產值能耗是世界上最高的國家之一，每公斤標準煤創造的GDP僅為0.36美元，而日本為5.58美元，約是我國的15倍，世界均值為1.86美元；工業鍋爐能耗效率為 60%，低于發達國家20個百分點；主要產品單位能耗平均比國際水平高40%，單位建筑面積采暖能耗相當于氣候條件相近的發達國家的3倍；每年工業部門多消耗2至3 億噸標準煤，約占全國總消費量的1/5[6]。現在，中國已經成為世界第二大能源消費國。當前中國依靠大量消費能源，推動了中國經濟的高速增長，但也使中國經濟增長越來越接近資源和環境條件的約束邊界。

三、我國城鎮化過程中的資源環境約束與困境

改革開放以來，我國城鎮化得到快速發展，特別是1996 年城鎮化水平達到30%以后，城鎮化率得到快速提升。當前普遍認為，我國城鎮化處在快速發展階段,并且這種快速發展趨勢還將保持較長一段時間。但是，由于我國城鎮化的復雜性和艱巨性，我國城鎮化發展仍呈現出城鎮化滯后于工業化、非農化，城鎮化的區域差異較為明顯，大城市的中心地位愈加突出，中小城市發展遲滯，城鄉環境堪憂，資源短缺加劇等一系列問題。

1.大城市中心地位不斷加強，資源環境壓力愈加突出

伴隨著我國城鎮化的發展,我國的特大城市、省會級城市規模不斷擴張,人口持續聚集[7]。根據對河南不同地區農民工的994份隨機調查問卷顯示(見圖2)，即便是經濟基礎相對較差的農民工也對特大城市(首都等)、區域中心城市(省會等)有強烈的遷入欲望。來自中小城鎮的城市居民更是對大城市偏愛有加。由于該種遷移偏好的盛行，導致我國中心城市規模在近幾年框架不斷拉大，人口數量激增，最終導致環境惡化，交通擁擠，城市生活質量顯著下降。在城市結構設計上不斷增加的環狀結構進一步加劇了城市治理的難度和環境惡化的速度。

圖2 河南農民工遷入城鎮意愿隨機調查情況

2.城市運營粗放與低效率十分常見

正如低效率的投資支撐我國經濟粗放型的經濟增長一樣，在我國的城市建設中缺乏規劃或者沒有規劃的城市擴張十分常見[8]。部分城市的擴張完全以私人部門經濟利益的最大化為導向，忽略城市發展的資源環境基礎，為以后的城市運營留下很多病根。

在我國不僅存在城鄉的二元結構，城市內部也普遍存在二元結構。城市現代化的區域附近，可能就存在臟亂差的城中村。城市內部的不和諧也并不鮮見。有的區域植物郁郁蔥蔥，有的區域找一棵樹都很困難。現代節能技術、環保技術在城市的不同區域應用情況差距也十分巨大。面對如此復雜的情況，城市的管理者卻往往采取比較省事的粗放型管理方式，如此一來，城市的資源環境壓力進一步增加。

3.有待商榷的城鎮建設用地政策

我國現在采取的是對城市建設用地嚴管嚴控、盡量少占少用的策略，期望以此保持更多的土地資源。但是，筆者通過對部分地區的調研發現，我們的這種策略不但沒有節約土地，反倒是造成了更大的土地浪費。我們可以選擇部分新生代農民工為調研對象，他們大多從有工作能力以來多數時間在城市務工，有了一定的資金積累，這些資金最終流向了土地豐富的農村，在那里他們可以以較低的價格建設數百平方米的大房子，占用土地數量自然也十分驚人。

由于城市建設土地的短缺，導致城市住房的短缺，進而導致住房價格快速上漲。再加上受傳統觀念的影響，本應在城市購房的人們被迫把資金帶到了農村，同時也把粗放的土地利用方式帶到了祖國的四面八方。

4.缺乏城鄉統籌，龐大的總住房面積與狹小的實際住房空間并存

蝸居在中國大城鎮的人們，并不一定沒有住房，人房分離才是住房緊缺的根源。就住房總面積來看，隨著近年來我國經濟的快速發展，相當多的人在城市或鄉村都有了自己的住房，但是與住房分布不一致的是，我們的工作崗位多在大中城市，這一分布直接導致的結果是由于工作的需要，很多人需要居住在其工作的城市，住房緊缺進一步放大。

根據劉少華、夏悅瑤(2012)的研究表明，目前我國的城鎮化模式，過分地關注了土地和經濟的城鎮化，忽略人口城鎮化。而這種模式在資源利用上比較粗放，資源過度消耗十分常見[9]。

5.過于淡化城市規模擴張所需的資源環境基礎

伴隨著技術進步，人們在規劃城市建設的時候越來越不受區域原有的資源環境基礎的約束。事實上隨著科技進步和人們觀念的轉變，資源環境的約束確實得到了很大的突破，人們調配自然資源和社會資源的能力也確實在不斷增強。但是，我們似乎忽略了一個問題，就是通盤來看，我們雖然在某一地區可以沖破資源環境的制約，但是這種沖破往往需要較大成本，也就是說我們沒有實現資源的最佳配置，浪費了不少財富。

6.不盡如人意的中小城鎮發展

我國政府一直提倡大力發展中小城鎮、衛星城鎮，但事實是除了我國改革開放初期伴隨鄉鎮企業的發展，眾多小城鎮曇花一現外，人口與資源一直在向大城市、特大城市集中，這與政府倡導的發展方向并不一致。

四、基于資源環境約束的我國新型城鎮化道路選擇

1.大力發展帶狀城市體，摒棄傳統的環狀擴張

無論從世界城市的發展規律還是從筆者調研的情況來看，未來幾十年我國人口仍然會持續不斷地向大中城市聚集，即便國家鼓勵中小城鎮的發展，短期也無法改變微觀個體對特大城市、大城市的向往。基于此，我們除了加快均衡大中小城市的公共產品供給外，更重要的是需要思考如何建設資源節約、環境友好、社會和諧的大城市。

就大城市的擴張，或者說中等城市向大城市的擴張而言，我們以往的擴張模式是攤大餅式的城市環狀擴張。這種模式帶來的是環境惡化、交通擁堵等一系列城市生態難題，也愈來愈導致城市發展的不和諧。鑒于此種情況，我們可以嘗試新的城市擴張模式，就是發展帶狀的大城市、特大城市，進而取代城市的環狀擴張，以此來增強城鄉交融，緩解城市資源環境的壓力。

2.推進綠色城市、人文城市和科技城市的協調發展

現代城市運營的粗放與低效率是加劇資源環境進一步惡化的重要原因之一。在現代城市建設和運營中如何才能擺脫粗放，走向集約，擺脫低效率，走向高效率成為現代城市建設和運營的一個重要課題。我們建設城市或者鎮級居民點的目的很明確就是想通過集約的方式利用資源，讓人們居住得更健康更舒心，同時也有利于人們在經濟上獲得發展。實現這一目標，需要大力推進綠色城市、人文城市和科技城市的協調發展[10]。

3.加緊城市建設用地特別是住宅用地的供給，以節約有限的土地資源

現行的戶籍制度、城市住宅價格的快速攀升和非城鎮居民有限的購買力及不順暢的融資渠道導致大量期望居者有其屋的人們選擇去成本較低的地區擁有自己的住房。如此一來，城市務工人員所得的相當一部分收入流向了廣闊的農村，用于房屋建設[11]。相比較城市住宅對建設用地的使用效率，農村住宅建設對土地的利用是非常粗放的，并且城市工作農村建房的群體普遍對土地的稀缺性不重視，房屋建設也缺乏整體規劃，導致土地浪費驚人。就這一點來看，我們嚴管的城市住宅用地供給，看似控制了城市建設用地的整體規模，但從城鄉統籌的角度來看，實際上進一步加劇了我國土地資源的浪費。由此可見，增加城市建設用地特別是城市住宅用地的供給，同時對農村建設用地進行適度干預，才是我們節約有限土地資源的可取之路。

4.切實地推進人的城鎮化，減少人戶分離，減少資源閑置和浪費

我國針對房價過高、需求過旺等問題采取了抑制需求、平抑房價等方面的管控策略，以防止地產價格的過快上漲，危害經濟的總體發展。筆者并不認為這是一個好策略，準確一點來說應該是我們的工作重心不應該放在抑制需求、控制價格上。既往的政策反饋結果也證明了這不是一個恰當的策略。

除了增加整體供給量以外，努力實現住房資源的城鄉統籌，使得閑置的資源得以合理利用才是我們解決問題的突破口。鑒于此，加快推進人的城鎮化，減少人戶分離才是解決我國房屋閑置的根本途徑。人城鎮化了，他們的房屋自然不會大量地生長在城市以外，也不會占用大量的耕地資源。

5.區域城市的規劃要考慮資源承載的基礎條件

通常情況下,在區域城市的規模擴張中首要考慮的是本地區的經濟發展和經濟擴張，其次才考慮本地區的資源環境約束。張臻漢(2012)通過對全國286個地級市的人均水電氣和公共交通等資源消耗數據的實證研究,分析出中國城市的資源集約最優規模區間為100萬～280萬人。研究結果表明目前我國僅32.1%的城市處于資源集約的最優規模區間。由此可見我國的城鎮化需要特別注意資源集約的問題，區域城市的規劃必須考慮本地區資源環境的基礎條件。

6.加速衛星城市、中等城市的產業集聚，促進就業崗位向中小城市流動

在我國大力發展新型城鎮化的大背景下，相當多的地區提出了要大力發展中小城鎮，特別是縣級城市。最近幾年快速上漲的中小城市住房價格集中反映了人們對國家大力發展縣級城市的期待和認可。但是，中小城市地產業繁榮，并不代表我們的中小城市建設取得了多大成績，更說不上是這種建設模式的成功。從筆者的調研來看，縣級城市的新的購房者有很大一部分，工作不在其購房地，屬于人房分離的狀態，顯然這是一種脆弱的城鎮化[12]。鑒于此，我們需要加速衛星城市、中等城市的產業集聚，促進就業崗位向中小城市流動,用充足的就業崗位提升中小城鎮的發展后勁。

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