職業教育集團失靈及其治理對策——以廣東省職業教育集團為例

○王傅

（廣州科技貿易職業學院 廣東 廣州 511442）

2014年5月，國務院發布《關于加快發展現代職業教育的決定》（國發〔2014〕19號）第13條規定“鼓勵多元主體組建職業教育集團。研究制定院校、行業、企業、科研機構、社會組織等共同組建職業教育集團的支持政策，發揮職業教育集團在促進教育鏈和產業鏈有機融合中的重要作用。鼓勵中央企業和行業龍頭企業牽頭組建職業教育集團，探索組建覆蓋全產業鏈的職業教育集團?！贝恕稕Q定》表明了國家進一步發展職業教育的決心，對職業教育集團化辦學提出了新的要求。

集團是為了共同的利益或目的而組織起來的團體，最常見的是企業集團，它是多個企業聚集形成的企業聯盟。但集團并不限于企業，事業單位也有集團（如廣電集團）?？梢姡瘓F只是一種群體組織形態，本身沒有獨立法律人格。順著這一思路，職業教育也開始嘗試集團化運作，即集團化辦學。自1990年代初至今，我國職業教育集團從無到有，不斷發展，至今已有700多家，其中廣東有39家。其中有成功的經驗，也有失敗的教訓。但無論如何，職業教育集團前景依然光明?，F對廣東省職業教育集團化辦學現狀進行分析，以發現存在的問題，并提出解決之道。

一、廣東省職業教育集團化辦學現狀及其失靈表現

作為改革開放的前沿陣地，廣東經濟發展有目共睹，但職業教育集團化辦學卻較晚。早在1992年，北京成立國內首批3個職業教育集團，開創了職教集團之先河。12年后，廣東省第一家職教集團——惠州商校職業教育集團才宣告成立。時至今日，廣東僅成立了39家，數量偏少，類型也極為單一，多為區域性或行業性集團，缺少多元型和復合型集團。從實際效用看，少數發揮了重要作用，多數只是“形象工程”，缺乏實質內容，更無業績成果，對內部成員沒有控制力，處于“失靈”狀態。

1、內部控制失靈

組建職業教育集團的目的，是為了實現成員單位之間在設備、師資、信息、實訓基地、技能鑒定、就業等方面實現資源優化配置和共享，形成集團經營優勢，最大限度發揮辦學與經營效益。就廣東而言，除了事業單位性質的數家集團（以中山市職業教育集團為代表）內部管理較緊密外，多為松散型組織，僅為集團成員搭建資源共享平臺。有些集團僅僅是掛牌而已，搭建平臺也只是一紙空言。有些集團網站甚至半年到一年都沒有更新，有的則根本沒有網站。很多行業、企業并無加入職業教育集團的動力，被硬拉入集團后也無所作為，由于成員參與職業教育集團的廣度和深度很低，職業教育集團形同虛設。

2、服務范圍偏窄

職業教育集團從組織性質而言，應該屬于非營利組織。非營利組織曾是人們在發現市場和政府雙重失靈后尋找的“第三只手”，但后來人們發現這只若隱若現的手也會失靈。薩拉蒙稱之為“志愿失靈”。志愿失靈有一個表現就是“志愿不足”，即慈善活動狹隘性，只針對特定社會群體，忽視了另一些急需幫助的群體，導致資源浪費。職業教育集團也會遇到這樣的情況。牽頭單位在集團的日常工作中起到重要作用，因此集團往往只關注與牽頭單位關系密切的單位，而忽略了其他有需求的單位。

3、社會認可度低

我國對職業教育認可度低，與發達國家不可同日而語。據統計，在德國約30%的青年選擇上大學，約70%選擇職業教育。而在我國，大部分學生及家長只有在徹底沒有上高中的希望時才會選擇中職學校，考不上本科院校才考慮高職院校，職業院校變成了考場失敗者的無奈選擇。

職業教育如此，職教集團社會認可度更低。很多人對集團意義并不了解，一聽到職業教育集團就以為是職業院校辦企業。由于本來對職業教育存在偏見，就更加覺得職業教育集團是“不務正業辦企業”了。目前，廣東已成立的39個職業教育集團，成果并不顯著，社會認可度較低。很多職教集團，除了成立時報道一下理事會信息、集團組織機構和章程之外，以后就無聲無息了。

二、職業教育集團失靈原因分析

職業教育集團之所以會失靈，有其深層次原因，既有內部原因，也有外部影響。

1、名不正則言不順——合法性困境影響職業教育集團的生存和發展

孔子曾說，“名不正則言不順，言不順則事不成”。名正言順其實是一個合法性問題。合法性（Legitimacy，林毓生建議譯為正當性，1999）是社會科學領域內的一個跨學科術語，表明某一事物具有被承認、被認可、被接受的基礎。而在我國，社會團體的合法性可分為社會合法性、行政合法性、政治合法性和法律合法性四種。后三者都是由國家認定，可統稱為國家合法性。在我國“強國家—弱社會”格局的影響下，社會合法性往往也“以政府為基礎”，具有局限性和依附性。因此，當前我國的合法性，實際上是“合法律性”。

職業教育集團面臨的首要問題就是合法性問題。職業教育集團存在了20多年，各級政策法規都沿用此名稱，說明已經得到政府認可。在三大組織中，職教集團不是政府，也不是企業，只能是社會組織。但按照我國對于社會組織的相關法規，必須依法登記的才是合法的社會組織，具有法人資格（如社團法人、民辦非企業法人等）；沒有登記的便是非法組織，將會被取締。

但是，在教育部和相關地方政府文件中，卻明確規定職業教育集團是由職業學校和相關企事業單位自愿組成的非法人產教聯合體，不具有獨立的法人資格，因此也就不具備民事權利和民事行為能力，沒有責任能力，不存在共同債務，不會成為訴訟主體。這種法律身份的缺失和行政法規的自相矛盾，讓職業教育集團陷于非常尷尬的境地，或者名存實亡，或者無法發展。由于缺乏明確而合法的身份界定，職業教育集團在架構上缺乏清晰的框架，在運作上也缺乏明確的運行機制。這個既“合法”又“非法”的“非法人組織”，在面臨理論考察和實踐推廣時，存在著很多未知的風險和問題。

2、有其名而無其實——空殼化現狀影響職業教育集團的運作和組織

校企合作是成立職業教育集團最初的動因。校企合作主要是職業院校為了培養應用型人才的需要。企業常常是被動的、消極的。由于雙方目的不同，很多校企合作存在法規缺失、政策失效、學校追求短期利益、企業消極應對、行業組織乏力等問題。常常是校方熱情高漲，而企業卻反應平平，即出現“一頭冷，一頭熱”的現象。校企合作如此，在此基礎上的職業教育集團自然也不例外。

職業教育集團在名義上有利于資源共享和優勢互補，實際上很多成員只是掛名，無實際工作內容。這一點在區域性職業教育集團中表現得更為明顯。由于很多“南郭先生”式成員存在，職教集團成了空殼組織。沒有號召力，更不能對成員進行約束與管理，因此在職業教育集團帶來的短期利益耗盡之后，成員之間聯系的紐帶即斷裂，組織的功能無法得以發揮，職業教育集團也就名存實亡了。

3、缺資金缺人手——枯竭化趨勢影響職業教育集團的發展

由于職業教育集團基本上是一個虛擬的機構，既沒有獨立的法律身份（少數事業單位性質的職業教育集團是例外），也沒有專門的資產和資金，甚至通常沒有專職人員進行日常管理，工作人員常常由牽頭單位兼任，因此基本上處于癱瘓狀態。資金是組織運轉的血液，而缺少資金的組織遲早會枯竭。事實上，很多職業教育集團的資金來源只是牽頭單位的項目經費，等結項以后，沒有資金支持的職業教育集團自然什么工作都開展不了，更談不上發展前景了。

三、職業教育集團失靈的解決對策

1、為職業教育集團正名，明確其法律身份

職教集團如此尷尬，根本原因是沒有明確的法律身份。盡管企業集團也非獨立法人組織，但它以產權關系為紐帶，帶有多重契約關系，因而組織相對緊密。相比之下，職教集團缺少產權關系紐帶和穩定的契約關系，對成員約束力有限。

在這種情況下，通過立法賦予職業教育集團一個明確的法律身份是最為有效的辦法。立法層次應該是國務院辦公廳以上層級，聯合教育部、財政部、人力資源和社會保障部以及民政部共同商討制定，而不是教育部一家。通過立法，將職業教育集團界定為社會組織，具有法人資格，采取與其他社會組織一樣的登記和管理方法，有規范的名稱（最好將名稱更改為“職教聯盟”或“聯合會”、“促進會”等社會組織通用名稱）和相應的組織機構，有固定的住所，有與其業務活動相適應的專職工作人員，有合法的資產和經費來源和獨立承擔民事責任的能力。當職業教育集團有合法身份后，會有以下好處。

（1）可以真正發揮職教集團的社會中介作用。集團化辦學將不再是一紙空言，政府也可以授予相關權力，比如將職業教育校企合作方面的管理職能部分讓渡給職業教育集團，并要求其承擔相應責任。當前國家對職業教育的管理是國家統一領導下的教育部門、勞動部門、經濟（業務）部門，分別對職業院校的開辦、投入、招生、畢業安置等承擔直接責任，建議職業教育集團在業務管理上歸口各級教育行政部門，行政上應由國家授權某個部門實行統一管理，而不是多個部門管理。

（2）可以對會員進行相對嚴格的管理。由于有固定的工作人員，會有更多的精力和時間來開展工作，不會出現名存實亡的局面。對于掛名會員以及長期不參與集團業務的成員，可以及時發現整改。

（3）有穩定合法的資金來源，保證集團可持續發展。由于是合法社會組織，有合法資產和經費來源，還可以合法募捐，因此可以正常運轉。可以實行嚴格透明的財務管理和審計制度，以取得集團成員信任，有利于開展工作。

2、鼓勵職業教育集團的創辦主體多元化的同時，完善配套政策

當前組建職業教育集團的主體主要是兩類組織，即政府和職業院校。國務院文件“鼓勵多元主體組建職業教育集團”，特別是“鼓勵中央企業和行業龍頭牽頭組建”。鼓勵固然很好，但如果沒有配套政策和制度，將會成為一紙空言。具體而言，應從以下方面完善配套政策。

（1）明確規定職業教育集團的職能。比如明確以下方面的職能：參與制訂職業教育發展規劃；參與制訂跟行業產業相適應的課程標準、實訓標準、質量標準；開展質檢、質評工作；推薦行業和企業的高新技術產品、名牌產品；組織進行職業院校技術成果的鑒定和推廣；進行集團成員統計、調查、收集、發布行業信息；組織集團成員的展銷會、展覽會、報告會和招商會等等活動。這些權力原本是政府的，因此需要政府職能進一步轉變。政府職能轉變是一個艱巨的工作，即使有了相關法律法規出臺，把條文規定的職能真正轉移給職業教育集團，仍然需要一定的法律約束和行政推動。

（2）制定扶持和推動政策。比如可以制定如下政策：對符合條件新成立的職業教育集團給予一次性開辦費補助；劃撥限定資產解決職業教育集團最初的辦公場所和基本辦公條件；制定會費標準，目前很多職業教育集團對其成員是不收會費的，這導致集團缺少資金，工作難以開展，可以參照行業協會對會員收取會費的標準，對職業教育集團成員收取會費，標準由政府制定指導性標準，允許有一定的浮動；參加校企合作的企業，將享受一定的稅收減免，退稅資金按比例留職業教育集團使用；鼓勵職業教育集團開展有償服務；按照政府“授權”的工作量及相關成本，提出政府“購買”服務項目（資金補償）的原則；制訂鼓勵企業加入職業教育集團的政策等等。

（3）職業教育集團的進入退出機制。完善職業教育集團的進入和退出機制，可以使其保持新鮮血液。進入機制不能只考慮單位或個人會員的絕對數值，而應對其在同行業中所有組織中的成員比例或銷售額比例做出下限規定，以提高職業教育集團在行業企業中的代表性。對在不同單位“掛靠”的相同相近的職業教育集團，提出整合基本方案，同時對職業教育集團每年的活動經費、開展活動的次數、會員單位滿意度的下限做出規定，以增強職業教育集團自立自養、做大做強、服務成員單位的壓力和動力。

3、職業教育集團自身要樹立品牌，加強內涵建設，以獲取社會認同

在獲取法律身份認同和政府政策明確支持之前，現有的職業教育集團不能自怨自艾，應該發揚“沒有條件，創造條件也要上”的精神，在現有條件下加強內涵建設，樹立品牌，以獲取社會認同，增強影響力。

（1）以協同創新為引領，打造職業教育集團品牌。在國際新經濟秩序的影響下，品牌經濟已成為主流經濟，品牌已經成為企業最有價值的無形資產。職業教育集團也是如此，要打響自己的職教品牌。而要打響職教品牌，職業教育集團必須以協同創新為引領，依托某一特定產業（行業），搭建校企合作平臺，與產業（行業、企業）緊密結合，努力在管理體制機制、人才培養模式、課程建設、師資隊伍建設、實踐教學和人才培養質量等方面開拓創新，以獲得業內認同并具有較高社會聲譽，增強軟實力。

要樹立職業教育集團品牌，首先需要一個核心價值觀來引導集團成員協同創新；其次，要從實際出發，根據集團成員的優勢和特點制定集團發展規劃，走特色化發展道路；同時，還應當建立健全良好的培育扶持機制、激勵機制和保護機制，為品牌發展創造良好的內外部環境和各種有利條件，使集團不斷增強品牌創建意識，投身到以品牌促進產業集群升級的戰略中來。

（2）在內部管理上，應優化集團內部管理機構。職業教育集團的內部管理，首先要搞好頂層設計，管理層要由校企雙方代表共同組成，共同制定管理制度，使校企雙方深入對接、全面融合，以確保校企合作的長期有效開展。然后，在集團理（董）事會管理體制下，建立相應的專業和行業指導委員會，負責集團的日常事務。

（3）在對外合作上，加強國際交流與合作。與國際接軌是職業教育集團建設的重要方向，也是職業教育集團走出“失靈”困境的重要出路。一方面，集團可通過多種渠道與國外的行業、企業、院校、認證機構加強合作，加快建設國際交流合作信息平臺，及時發布職業教育國際合作項目，從而提升中外合作項目管理水平和辦學質量。另一方面，在合作過程中，要學習國外職業教育集團的管理體制，借鑒國際上先進的職業教育辦學理念、成功的教學模式和方法等等，合理引進權威性較高、通用性較強的職業資格證書及資格證書培訓體系，加快我國職業教育的國際化進度，提高人才培養質量。

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