論結構功能主義視角下的公共教育管理路徑創新

●肖海燕

論結構功能主義視角下的公共教育管理路徑創新

●肖海燕

從中國經驗的分析來看，經濟子系統由于被動適應而邊界交錯，政治子系統的目標達成缺乏獨立思考的民主技術路徑，而社會控制子系統正遭遇整合功能動力不足，文化子系統的潛護目標又產生了價值沖突。因而主動適應、達成民主、橫向合作、回歸本質的功能性調適，將是趨向結構均衡的公共教育管理創新路徑。

結構功能主義；公共教育管理；公共性

一、結構功能主義：公共教育管理的一個基本分析框架

公共教育體現著現代國家力量、社會資本對教育資源的總體配置和保障方向，在民族國家追求平等、民主、正義的教育現代化過程中，起到保證公民獲得平等教育權利、維護社會安定有序的作用，已成為現代國家教育改革和發展的重要話語。中國公共教育管理中暴露的某些問題與矛盾被新自由主義思想在實踐中擴大成諸多政治和社會問題,引發了關于公共教育管理的廣泛探索與思考。而教育社會學研究者則開始引入結構功能主義應用在教育研究的多個方面，如結構與功能之間的互動關系、社會結構與教育結構及其功能之間對應的關系、作為整體的教育發展以及教育內部的互動關系、作為社會整體一部分的教育與社會的關系等。[1]在結構功能主義者看來，涉及教育管理與發展的問題、矛盾或危機在某種程度上都是由結構中功能失調引起的；只有在這相互依賴的教育結構體系中完成功能調節與整合才能推動教育整體結構趨于均衡。隨著這一理論的發展，結構功能主義逐漸“將視角從社會構架延伸到社會行動上，即不再將社會變化看成結果而是一個行動過程”，[2]“要求對實現指定功能的那些機制予以‘具體而詳細’的說明”。[3]因此，在將公共教育管理看成一個完整結構體系的基礎上，可以將實現功能的機制細化為對象邊界、實現路徑、主體權利、價值體系等“具體而詳細”的行動過程，從過程管理的視角討論功能的調整，從而形成“結構—過程—功能”鏈的分析思路。

結構功能主義是現代西方社會學理論中的一個重要流派，帕森斯是該理論最杰出的代表人物，他認為：1.任何社會都存在著一定的結構，一定的結構具有一定的功能；2.任何社會結構都是一個組織化形式的系統，其以整體平衡的狀態存在著，其組成部分雖然會發生變化，但經過自我的調節整合，仍然會趨于新的平衡。由此，帕森斯“四功能范例”理論認為，社會系統要保證自身的維持和延存，使社會結構趨向新的平衡就必須實現四項基本功能，分別為“適應”（Adaptation）、“目標達成”（Goal attainment）、“整合”（Integration）和“潛護”（Latent pattern-maintenance）,稱之為“AGIL”功能模式。[4]帕森斯的AGIL模式為社會系統研究從抽象層次延伸到關于公共教育管理的具體層次提供了新的分析視角。從公共教育管理體系與外部環境的關系結構來看，可以借助帕金森“四功能范例”理論大致對應“經濟—政治—社會控制—文化”四個子系統，構建一個公共教育管理路徑創新的“AGIL”分析模型。公共教育管理體系的經濟、政治、社會控制與文化四個功能子系統之間依靠相應的“象征性流通媒介”[5]貨幣、權力、影響、價值承諾等進行能量交換，并分別隱喻指向“適應”、“目標達成”、“整合”和“潛護”等四種功能。各種“象征性流通媒介”在功能子系統隨環境變化時出現某些變化，如貨幣的“膨脹”與“緊縮”現象，政治與行政權力的“集權”與“分權”趨勢，公民參與影響的“維持”與“擴大”，價值取向的“偏移”與“回歸”等，而這些自變量因素的變化正是產生公共教育管理系統內結構與功能矛盾的重要源泉，也是隱喻對象在功能系統自我調整產生因變量的重要動力。因而面對公共教育管理功能體系內部矛盾與整體結構調整滯后問題，從實現功能的對象邊界、目標路徑、主體權利、價值體系等行動過程探討各公共教育管理存在的結構與功能的矛盾，探索、設計功能自我調節、結構趨向平衡的創新性公共教育管理管理路徑，將是一個有效的分析框架。

二、結構與功能的矛盾：中國經驗的嵌入

（一）經濟子系統:被動適應導致邊界模糊交錯

西方國家公共教育發展體現著對社會理性、民主政治發展的功能性適應，而中國公共教育事業從近代發展以來就表現出對“政治大環境”的強烈依附性和被動適應性。計劃經濟體制下的公共教育管理以政府作為唯一主體，建立了一個財政經費壟斷、資源全面控制、管理科層化的政府管理體制。當改革開放帶來西方公共教育思想后，有學者又接過西方新自由主義者“國家公共教育神話論”的大旗，宣揚以市場化、民營化手段帶動公共教育改革，也確實起到了淡化公共教育與私立教育之間組織結構邊界、松動公共教育管理形式的效果。然而，公共教育管理內容較為廣泛，對象較為復雜，邊界也較為模糊，真正實施中“誰來付費、誰來承擔、誰來生產、誰來組織、誰能享有、誰能評價監督”等問題依然難以解決，導致被動適應終究轉化為適應的不徹底性和功能的模糊性，具體表現為市場化不足與市場化過度兩方面矛盾的共存。所謂市場化不足主要是指在某些管理領域管理對象沒有靈活有效引入市場化、民營化、競爭化管理手段，仍舊保持其官僚化、行政化、壟斷化的思想意識形態，主要誤區表現在：公共教育等同于公辦教育；公共教育等同于免費教育；公共教育管理等同于教育行政管理。而所謂市場化過度主要指因過分地強調教育競爭與效率,弱化了政府的責任,忽視了教育的公共性與弱勢人群的利益,放棄了傳統公共教育的民主、公平職能，導致了教育的統一性難以保證，主要表現為：公共教育責任與動力不足；公共教育領域權力腐敗與尋租；政府公共教育責任的缺失。所以，經濟子系統的被動適應性與政治依附性導致公共教育管理結構不適應癥狀。

（二）政治子系統：目標達成缺乏民主技術路徑

從西方公共教育制度起源問題的探討可以窺見公共教育民主化管理目標達成的演進路徑。較有代表性的輝格論把新教看成是公共教育發展早期的主要推動力量，認為公共教育的發展是與民主政治和自由主義理論聯系在一起的。以結構功能主義、沖突論和社會控制論等為理論基礎的修正派則質疑輝格論，認為對公共教育制度起源的解釋應更注重公共教育制度產生時期的社會因素、社會背景,并從社會學中汲取了理論資源和分析框架。[6]針對修正論把教育視為社會分層工具、忽視制度因素重要性等缺陷,后修正論者在將工業化、城市化、家庭結構的變遷等因素納入視野的同時,更注意現代國家在公共教育制度產生過程中的作用,并認為現代公共教育制度產生之初,在很大程度上就是一種國家教育。可見，西方國家公共教育管理是沿著“思想進步—社會變遷—國家制度”的技術路徑達成目標的，體現出了較高的學術智慧與較濃的民主氣息。發端于近代德、法與日本的“收回教育權運動”于20世紀初以后才開始傳入中國，這種“國家主義教育思想”所勾勒出的國家主義教育體制框架被后來的國民黨政府和新中國政府所繼承，成為國家對教育控制和集權的思想起始。在強勢的國家控制下，缺乏獨立性的公共教育不同程度地出現發展渠道單一、教育服務供給短缺、辦學效率低下、教育質量和管理績效不高等問題，西方新自由主義思潮又引導公共教育管理踏上市場化、民營化、社會化改革的征途。然而新公共管理方法在教育實踐中被碎片化的理解和應用，又引發對公共教育管理目標功利化、狹隘化以及權力膨脹化的質疑。顯然，中國公共教育管理還處在對西方管理思想的追隨階段，其目標達成缺乏獨立思考與民主技術的演進路徑。

（三）社會控制子系統：整合功能動力不足

蒲蕊認為,公共教育管理需要以充分發育公民社會為基礎的多主體共同參與治理，運用治理的精神和理念變革公共教育服務體制，實現服務供給主體的多元化、治理權力的多中心化和服務結構的多樣化。[7]吳景松認為，“眾多不同利益主體共同發揮作用的公共教育領域建立一致獲取的認同，以便落實公共教育目標，是政府與市場、政府與學校、政府與社會之間在教育發展過程中的一種良性互動，是增進教育公共利益最大化的過程”。[8]然而，中國家庭以及個體在政治傳統和歷史因素影響下，呈現原子化的獨立樣態，普遍具有淡薄的話語意識和封閉的話語思維，擁有正式權力與非正式權力的主體在對話中因地位不對稱、偏好有分歧、策略選擇非穩定等問題表現出自說自話的非合作行為。作為填補“政府失靈”和“市場失靈”重要力量的中國非政府組織，在參與公共教育治理過程中也遇到了諸多阻礙，整體表現為“深度性不夠、獨立性不強、法制不健全”，沒能充分發揮其應有的“民主效應、補償效應和積能效應”[9]，面臨著被排斥、被忽略的“邊緣化”危機。可見，公共教育管理系統內利益相關主體權力不足，影響力不夠，導致其意圖協調各組成部分以使它們達到某種程度的團結而開展有效合作的整合功能正遭遇動力不足的尷尬。

（四）文化子系統：潛護目標價值沖突

文化子系統的潛護功能保障系統在運行過程暫時中斷時，原有的運行模式能完整地保存下來，以保證系統重新開始運行時處于潛在狀態模式，維持社會共同價值觀，并使其在系統內保持制度化。西方政府從國家整體利益出發，延續了亞里士多德對公共教育強調理性和精神兩個因素的理念,既維護政治統治，宣揚民族主權思想，傳播知識與技能，也要灌輸公共精神，塑造公民身份，為公民參與公共生活做準備。中國特色的文化教育理念則試圖通過國家和民族獨立所帶來的團結力量和認同感以及由此所產生的民族道德力量來維護共同的價值、領土和利益。然而，中國公共教育價值理念在“去集體化”、“去組織化”[10]的語境下正發生著歷史性變遷，國家及社會共同體理念的解構、民族與國家邊界的消融、傳統文化價值基礎的偏移、社會組織模式的改造和重組、經濟活動的虛擬化和金融化等造成了個人與集體和組織的分離，助推了社會離散趨勢，導致公共教育管理目標的短視化、碎片化、拜金化、不確定化，使得國家理想、民族意識、公共價值、集體精神、社會包容等內容逐漸淡出公共教育管理的目標。因此，國家公共價值承諾被個人對待公共教育理念反映出來的“競爭心”和“私利性”所“綁架”，文化子系統的潛護功能在公共價值理念屈服于個人理性面前表現得毫無生機與活力，無力完成其維護共同價值理念、保證制度內化的使命。

三、結構與功能的調適：管理路徑創新

（一）明確屬性，進行政府職能主動適應性調整

針對公共教育管理權責、對象、邊界的模糊交錯等問題，有學者綜合國內外有關公共教育管理的研究與實踐，提出按照“保基本、強基層、建機制”的基本思路構建公共教育管理體系，[11]涉及服務內容構成、供需主體、供給模式、服務機制等方面。也有學者提出借鑒國外經驗，如美國對11項公共教育券項目按資助對象分為通用券、城鎮券、特殊券、弱勢券等四種形式，[12]將中國公共教育資源提供給義務教育、特殊教育、中等職業教育以及補償功能的教育，這些建設性的觀點是富含真知灼見的。但無論按照哪種標準來界定公共教育管理的內容與對象，其前提是我們必須達成某種共識：公共教育是作為公民能平等進入公民社會、參與公共生活、實現公民美德的基礎與平臺，而不是作為公民提升社會地位、標示身份差異、獲取盈利資本的工具。因此，為明確界定公共教育管理的內容與邊界，功能子系統應該主動開啟適應性調整：首先，明確屬性。根據公共教育管理對象的非贏利性、非競爭性、非排他性的程度以及該公共服務所產生的外部性影響，對公共教育管理對象進行縱向分類、橫向分層的界定，也就是說，公共教育管理對象因其產品屬性定位的差別，其資源配置、組織結構、生產形式、運營管理等會有較大差別，從而進行市場化管理與國家控制的混合程度與比例也有差別。其次，轉變政府職能。各級政府要主動轉變職能，根據地域、民族、環境等客觀因素的變化，調整公共教育治理、產品生產與服務、績效考核等制度安排，把不必要承擔的責任分離出去，并加強自身對核心職能的控制能力。這些舉措對于促進公共教育管理效率提高、保障公共教育資源公平地分配與享有、彌補教育不公平帶來的社會效率損失等具有實質性意義。

（二）傳承民主,架設公共教育管理的目標達成路徑

西方公共教育發展從早期充滿了英雄主義、勝利主義和進化論色彩的新教倫理啟蒙思想，歷經社會變遷走向民主政治發展的國家制度主義，展現了濃郁的民主氣息和極大的政治智慧，其公共教育管理民主化路徑被世界各國的研究者們參考、運用和推廣，并為中國公共教育管理路徑創新提供了思考方向：傳承民主政治發展的社會化溝通技術，架設公共教育管理目標達成的民主化技術路徑。首先，增強民主對話與協商的技術與能力。利用現代信息技術、網絡平臺、媒體功能、在線教育、終生教育等改進公共教育相關主體間對話技術、增強對話能力；加強公民組織建設，通過有組織的表達和參與來增強對話能力，優化對話過程和效果，以彌補個體在公共教育權利訴求中的分散、零碎、無序；增進信息溝通的交流機制，主動打破政府官僚體系內封閉、單向的信息壟斷格局，鼓勵多主體合作的、開放的信息交流。[13]其次，創造公共教育管理民主化環境。強化政府“行政問責”，以制度的形式保障公民的公共教育權利；協調政治權力結構安排與公共教育利益相關者的關系；重視產權結構調整與公共教育管理的制度創新；拓寬公民利益訴求渠道，借助社會制度結構安排的結構性社會資本與認知性社會資本，以訴求機制的建設確保規則和契約的有效執行，降低去等級化制度安排的成本。

（三）橫向合作,構建多主體網絡化治理體系

網絡化治理理論由美國哈佛大學教授斯蒂芬·戈德史密斯和德洛伊特研究所資深研究員威廉·埃格斯在聯合編著的《網絡化治理:公共部門的新形態》中提出的。我國學者陳振明認為，網絡化治理就是指為了實現與增進公共利益,政府部門和非政府部門（私營部門、第三部門或公民個人）等眾多公共行動主體彼此合作,在相互依存的環境中分享公共權力,共同管理公共事務的過程。網絡化治理的內涵從客觀上就要求公共教育管理多元主體的共同參與，且行動主體彼此間的界限更加具有滲透性和相互依賴性特征。建立基于網絡化治理的公共教育多元主體合作機制不僅是一種特殊的社會協調工具或是公共利益的呈現場所,同時又具有在某些領域中落實政策和策略、搜集信息和生產知識的功能，能夠突破傳統官僚體制下公共教育管理被諸如復雜性、壟斷性和強勢群體封鎖等因素造成的民主政治削弱、經濟效率低下、社會建構遲滯等問題。對于政府來說,橫向合作機制的建構就意味著公共教育管理的橫向分權,即政府與企業、社會組織、公民等非政府部門分享公共權力,且這一過程就是未來公共事務管理的趨勢：一個組織的建構越具有橫向性,越能夠在更廣泛的共同體內促進制度的成功。在我國的市場運行機制還不夠成熟、市場操作規則還不夠完善、公民社會發育不充分的條件下，多元主體合作治理機制的創建是一個復雜而艱難的過程，政府應當承擔網絡結構組織者、合作機制促成者的角色。比如。確定合作網絡的參與者，要考慮公共教育的利益相關者有哪些，有什么樣的利益訴求，如何保障并實現其利益訴求；制定合作網絡規范，確立公共教育管理權力的范圍和界限,明確合作主體的責任和職能,為治理主體依法行政提供治理的合法性和責任的歸屬性保證；明確共同承擔的治理責任。治理責任應當在合作規范中明確規定,并確立責任追究的機構和程序。治理主體必須以各自擁有的資源和享有的公共教育權力實施一定的治理行動,同時也須承擔治理可能失敗的風險。

（四）回歸本質,重樹公共教育管理的公共價值體系

現代公共教育體制隨著外部制度變遷引發了價值秩序的位移與偏離，全面顛覆古典公共教育追求價值引導、關注公共生活的國家理想，走向價值中立取向、關注私人生活等對立面。國家理想的價值承諾與崇尚競爭、贏利的個人理想發生沖突，必然帶來整個國家與民族的焦慮、社會與政治的不穩定。尋求一條通往公共性、社會性、民族性與個體性、競爭性、市場性兼容的公共教育管理道路，調適國家目標與個人理想之間的公共教育價值沖突，就成了問題的關鍵。戴維·伊斯頓認為，政治體系獲取支持的最有效且最重要的方式是透過政治社會化使政治體系的成員對于政治群體、體制及政府發展做出積極的心理取向,而體系中原有的對政治世界的認識、情感和評價若能透過學習過程傳遞給新的一代，則有利于政治體系的穩定與持續。[14]但我們不僅要將國家政治層面的意識形態、政治價值觀融入公共教育管理價值體系，更重要的還是應該回歸公共教育價值的本質理念。公共教育既不是國家領域中的行政組織，也不是市場領域中的商品市場；它既不應該按照權力的原則運行，也不應該按照商品交換的原則運行。它的本質特征就在于公共性，而且這種公共性在其更深層次上必然共享一套價值秩序與價值結構。[15]當公共教育管理中意味著公平、公正的民主社會價值取向讓位于效率、利潤、市場時，它實際上改變了公共教育生產的基礎與空間，也改變了公共教育評判的標尺與生存的合理性。因而公共教育管理應該回歸其公共性的邏輯起點，保持其固有的精神氣質，堅守公共、公正、公平、公開等基本價值維度，維護公共教育的平等性、公益性和權利性。

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（責任編輯：劉丙元）

肖海燕/廣西宜州河池學院經管院講師，公共事業管理與公共行政方向