困招境生中考的試突制圍度—變—遷我研國究高校
——基于歷史制度主義的視角

●齊明明

困招境生中考的試突制圍度—變—遷我研國究高校
——基于歷史制度主義的視角

●齊明明

我國高校招生考試制度歷經六十余年的制度變遷，歷史制度主義為揭示和解釋其步履維艱的變遷歷程提供了新的分析視角。我國高校招生考試制度的歷史變遷是圍繞著高考制度的確立、中斷、恢復與改革進行的，呈現出“斷裂平衡”的特征。“路徑依賴”是我國高校招生考試制度變革的困境所在；在困境中突圍，打破“路徑鎖定”，抓住關鍵節點，依循漸進式制度變遷是我國高校招生考試制度創新的路徑選擇。

高校招生考試制度；歷史制度主義；制度變遷；斷裂平衡；路徑依賴

我國高校招生考試制度參與了我國社會信任系統、社會流動機制、社會權力結構和社會場域文化的建構，并在建構過程中承擔著維持社會穩定、激發社會活力、促進社會流動、保持社會公平的重要使命。此外，招考制度還對接了社會各階層最直接的利益訴求，因此其每一步微小改革都會牽動社會各界敏感的神經。我國高校招生考試制度走過了六十余年的變遷歷程，從歷史維度審視這一演變過程可以清晰地看出，“歷史不是一副雜亂無章的涂鴉，而是有章可循的連續劇”。[1]歷史制度主義為揭示和解釋我國高校招生考試制度步履維艱的變革歷程提供了新的分析視角和解釋框架。它告訴我們在建國之初眾多備選方案中為什么單單建立了高考制度？幾經斷裂的高考制度為什么能夠延續且成為主導的制度安排？影響我國高考制度改革的困境是什么？面對這種困境，我國高考制度改革的路徑是什么？對這些問題的回答能夠較為客觀地把握我國高校招生考試制度變遷的內部規律和深層問題，為未來高校招生考試制度的制定和調整提供理論解釋及經驗借鑒。

一、我國高校招生考試制度的變遷歷程

歷史制度主義一個重要的標志性特征就是將歷史維度納入制度分析。把時間要素引入制度變遷研究中，可以分析制度變遷的過程和時間序列，從而讓制度變遷顯得縱深化和連續化。“歷史制度主義者也將歷史事件的變化分成了持續時期和被某些‘重要的關節點’打斷的斷裂時期”。[2]以高考制度為核心的我國高校招生考試制度的歷史變遷也經歷了穩定時期和斷裂時期。

（一）我國高校招生考試制度縱向長時段的制度變遷

從縱向長時段的時間序列來看，時間要素的穩定性決定了制度的規則變化，制度變遷呈現出穩定性和連續性。我國高校招生考試制度歷經六十余年的發展，從總體上呈現出從統一到多元的變遷特征。

1.高校招生模式從一元到多元的轉變

我國高校招生模式經歷了建國初期短暫的單獨招考后，于1952年建立了全國統一的高考模式；但受政治運動的影響，這種模式被文革期間的推薦上大學所取代；文革結束后，又立即恢復了全國統一的高考模式。這種集權模式的統招統考雖能最大限度地維護公平正義，但因“唯分是舉”、“萬民同考”等自身無法克服的弊端屢受爭議，在多方利益群體的博弈下，招生制度改革也在艱難抉擇中不斷推進。無論是1984年確定的保送生制度抑或是2001年啟動的自主招生模式均表明，高校招生制度改革呈現出從一元到多元的轉變。特別是經過十多年探索的高校自主招考，現已成為招生考試制度改革的重要內容。無論是以部屬重點高校為代表的在全國統考基礎上的降分錄取，還是復旦、上海交大探索的自主選拔錄取模式，抑或是高職單招等多種考試形式的出臺，顯示了我國已逐步形成了統一高考為主、自主招考為輔的高校招生考試格局。

2.高校招生考試方式從集中到多樣化的變遷

自1952年統一高考制度確立以來，我國歷年來的考試制度始終沒有停止探索的步伐。特別是自1977年高考制度恢復以來，“高考”在考試科目、考試內容、考試形式、錄取方式等多方面都進行了全方位、多樣化的探索和改革。在考試科目上先后經歷了1977年的“文理兩類”、1992年的“3+2”方案以及1999年的“3+X”方案。分省命題改革以后，各省市的考試科目呈現出靈活、多樣化的特征。在考試方式上，先后經歷了1980-1989年的高考預考及1988年開始的高中會考制度。在考試形式上，1999年開始探索春夏兩次高考。2002-2005年廣西率先探索了的本、專分離的“兩次高考”模式。此外，在全國統考的基礎上逐步改進的分省命題、高校聯考、高校單獨考試、部分科目一年多考等多種方式都在考試多樣化方面進行了大膽探索。

3．高校招生考試關系上呈現出招生和考試的逐步分離

我國高校招生長期以來實行的是全國統一考試、統一錄取的制度，因此，招生和考試長期捆綁在一起。今后，我國高校招生考試制度改革的一大趨勢是畢業水平考試和升學競爭考試的分離和規范運作。1987年國家教委考試管理中心成立之后，考試管理工作從招生工作中逐步分離出來。自1983年教育部倡導試行畢業會考制度以來，各地也在不斷探索在會考基礎上的高考改革。此外，保送生制度、高中綜合評價制度、高職免試入學等都在積極探索除統一高考之外的招生方式和錄取標準。探索招生與考試相對分離的辦法也被明確寫進了《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010－2020年）》中。

（二）高校招生考試制度的橫切面短時間的制度變遷

從橫切面短時間的時間序列來看，時間要素的波動性決定了制度的不規則性和意外變遷，處于關鍵節點的制度要素具有波動性和斷裂性的特征。我國高校招生考試制度歷史變遷過程中出現了明顯的斷層，相應地也出現了5個重要的關鍵節點，分別為1949年新中國成立，1952年統一高考制度確立和1958年保送入學與分省高考，1966年停止招生，1977年統一高考制度的恢復。此外，1999年高校擴招以來，我國高考制度改革更為頻繁和更加實質化，也可視為一個關鍵節點。與之對應，我國高校招生考試制度的歷史變遷可以劃分為五個階段：第一階段為過渡時期高校單獨招考階段（1949-1951年）；第二階段為全國高校統一招生考試制度確立與調試階段（1952-1966年）；第三階段為文革時期取消考試、推薦入學階段（1966-1976）；第四階段為高等學校統一招生考試恢復與改革階段（1977-1998）；第五階段為大眾化高等教育以來多元招生考試制度初創階段（1999-至今）。

二、“斷裂平衡”——我國高校招生考試制度變遷的特征

歷史制度主義的制度變遷理論既可以解釋制度為何能夠保持相對穩定，也可以闡明制度變遷又何以可能發生？前一個問題涉及路徑依賴理論，后一個問題涉及制度變遷理論。這兩個理論統一于制度變遷過程中體現出“斷裂平衡”狀態。在制度的進化穩定階段，制度的演進主要是漸進式的，制度變遷表現出路徑依賴的傾向；制度在經歷了長時間的穩定之后，會被某一時刻的“關鍵節點”所打斷，從而出現相對短暫的制度斷裂和失序階段，此時社會環境中的關鍵因素可以主導制度變革，處于關鍵節點的制度變遷成為可能。此后，制度會再次進入靜態平衡階段，直到新的危機出現再次打斷這種平衡并形成另一個均衡。

這一制度變遷模型對我國高校招生考試制度變遷具有很強的解釋力，原因是我國高校招生考試制度變遷也呈現出這三大特點：第一，我國高校招生考試制度六十余年的歷史變遷是圍繞著高考制度的確立、廢除、恢復與改革進行的，整個歷程呈現出“斷裂平衡”的特征，高校招生考試制度的路徑依賴和漸進式變遷也都統一于這一“斷裂平衡”進程中。第二，我國高校招生考試制度變遷是以高考制度為核心的變革歷程，特別是自1978年以來一直是以高考制度為核心進行的局部探索和改革，呈現出明顯的“路徑依賴”現象。第三，在制度變遷的穩定階段，以高考制度為核心的我國高校招生考試制度改革呈現出漸進式變遷的特征。

（一）我國高校招生考試制度的“斷裂平衡”期

我國高校招生考試制度變遷進程中出現的“斷裂—平衡”時期分別為：第一次“斷裂平衡”為1949年新中國成立和1952年統一高考制度確立這兩個關鍵節點間，這一階段是單招制度的衰退和統考制度的確立時期，制度變遷總體是緩和的，這也保證了建國后高校的穩步發展。第二次“斷裂平衡”為1958年實行的分省考試和免試保送入學，為扭轉這年新生質量下滑的狀況，教育部隨后取消了各省單獨組織考試的辦法，1959年恢復了全國統一考試。第三次“斷裂平衡”為1966年到1976年間的取消招生和推薦入學制度，高考制度中斷近11年。1977年鄧小平復出主持中央工作后立即恢復高考制度，結束了我國高校招生考試制度的混亂狀態。自此，我國高校招生考試制度走向了漸進式變遷的道路。

（二）“斷裂平衡”中我國高校招生考試制度變遷方式

我國高校招生考試制度的變遷被分化成了持續時期和被某些“重要的關節點”打斷的斷裂時期，“斷裂平衡”中的制度“以長期穩定為標志，期間導致相對突然的制度變遷的危機將促使制度發生周期性的間斷波動，之后制度又重新恢復穩定”。[3]我國高考制度的斷裂主要源于外界環境的變化特別是政治形勢的影響，如第二階段1958年實行的分省招生和免試入學以及第三階段1966年高校停止招生和1972年開始的推薦入學。在此斷裂階段中，高考制度的破壞和廢除并沒有帶來高考制度的良性革新和有效運轉，相反，給我國高校招生工作帶來了混亂和學生培養質量的下降。而高考制度的確立、恢復和改革歷程除受外界環境的影響外，還明顯呈現出路徑依賴的特征。如第一階段我國高考制度的確立過程、第四階段統一高考制度的恢復和第五階段大眾化背景下的高考制度改革。我國高校招生考試制度的演進同樣“綜合了路徑依賴與制度創新因素，在漸進中有突變，是間斷均衡和進化選擇的結果”。[6]（如圖1）

圖1 我國高校招生考試制度演進中的間斷均衡和進化選擇

（三）我國高校招生考試制度“斷裂平衡”中的制度性同形

我國高校招生考試制度的斷裂和恢復從來都不是內生自發的，而是明顯受到政治運動和政治事件的影響，表現出政府強制性的制度變遷特征。此外，高考制度的斷裂和恢復與我國政治運動的形勢具有高度的一致性，明顯受到制度強制性同形的影響。這種強制性同形源于教育組織對政治組織的高度依附，一方面政治組織直接控制著教育組織的行為，另一方面，教育組織在政治組織施加的這種正式和非正式的壓力下，主動調整政策以迎合政治組織的要求，從而產生制度變遷。強制性制度變遷能夠以最短的時間和最快的速度推進，且借由政治組織的權威可以保證制度較好的運行，但這種制度變遷方式破壞性大，風險高，且隱藏著廣泛而深刻的利益沖突問題。我國高校招生考試制度斷裂與平衡中出現的關鍵節點本是制度變遷的關鍵時期，但受政治運動的影響，我國高校招生考試制度一直囿于高考制度的取消和恢復之中，并未產生制度創新，這也加重了以高考制度為核心的高校招生考試制度路徑依賴的程度，造成后續改革的艱難。

三、“路徑依賴”——我國高校招生考試制度變革的困境

（一）我國高校招生考試制度生成與變遷的“路徑依賴”

自民國至新中國成立前，我國高校招生考試制度先后經歷了高校單獨招考、計劃招生、統一招考、委托招生、成績審查、高中畢業會考升學、保送面試升學等多樣化的高校招生考試方式。建國之初，在多個備選方案中，無論是單招、統考還是推薦保送，這些招生制度各有利弊，從理論上并不能客觀地預測和確定哪一種方案會被采納。在新中國成立后，當年絕大多數高校沿用舊制實行單獨招生，但在實踐中，由于當時報考人數的嚴重不足、學生報到率低，為此單獨招生的弊端是明顯的。1950年和1951年，為適應新中國有計劃、有步驟地培養專門人才和干部隊伍的需要以及克服單獨招考的弊端，教育部開始引導實行分區聯考和統考。1952年，教育部決定取消高校單獨招生考試，要求全國高校一律參加統一的考試招生。自此，作為初始制度安排的高考制度開始確立，這也是我國高校招生考試制度路徑依賴的起點。

高考制度確立以后的1953年到1957年，關于招生方式的統考與單招之爭從來沒有停止過，高教部首先提出高校招生方案由統招統考向單考單招過渡的方案并連續五年多次征求高校意見，但全國絕大多數高校都反對單考單招。在1958年，我國實行了分省招生和保送入學的辦法，造成當年高校大幅擴招和學生質量嚴重下滑。此后的1959年，教育部取消了各省單獨組織考試的辦法，恢復了全國統一考試。經過1958年的政策試誤以后，關于高考大規模的統獨之爭再也沒有出現過，除文革期間高校取消招生實行免試入學的斷層外，無論是1977年高考制度的恢復，還是1999年高等教育大眾化背景下的在高考基礎上的招考模式改革，都呈現出明顯的路徑依賴特征，路徑依賴成為我國高校招生考試制度改革無法回避的制度機制。

路徑依賴指的是前一階段的事件可能會對后一階段的事件產生某種影響和制約作用，也就是說一旦進入某種制度模式之后，沿著同一條路深入走下去的可能性會增大。[4]高考制度的確立是當時歷史環境下現實的制度選擇，高考制度固定下來以后，由于報酬遞增和自我強化機制的存在，招考制度傾向于沿著既定的路徑演化，其他制度安排很難對其替代。此外統一的招考模式、中央集權的權力配置、缺乏辦學自主權的高校在初始制度安排中所攜帶的胎記都成為我國高校招生考試制度變革中的困境。

（二）我國高校招生考試制度路徑依賴的特征分析

我國高校招生考試制度變革的路徑依賴既是一種狀態，又是一種過程。從靜態來看，我國高校招生考試制度在一定程度上長期被鎖定在“高考”制度框架下，影響高考制度變革的社會權力結構、社會信任系統、社會流通機制和社會文化氛圍等結構性因素，雖有漸進性的變化但是沒有發生結構性的改變，高考制度改革依然延續著漸進性的制度變遷；從動態來看，我國高校招生考試制度改革呈現非線性的演化過程，即招生考試制度變革雖然保留了初始制度安排的顯著特征，但是并沒有限定在高考制度的單一格局中，而是呈現多樣化制度變革的特征。在路徑依賴的程度上，我國高校招生考試制度的路徑依賴是由決策的持久性導致的，高考制度在我國運行時間達半個世紀之久，這種制度不是最優的，但卻是迄今為止最有效的；在制度運行的效率方面，高考制度以犧牲個體多樣性的差異來換取統一的高效率本身就是利弊兼具，而離開這種初始的制度安排需要花費大量的成本。

（三）我國高校招生考試制度路徑依賴形成原因分析

制度變遷中的規模效應、學習效應、協作效應和適應性預期使得陷入這種路徑依賴中的高校招生考試制度變革變得越來越困難。設計和推廣一項制度之初，需要投入大量的初始資本，而隨著制度的推廣和成熟，其單位成本和追加成本都會下降，與之相對應的則是轉換成本的增加。資本因素是影響制度變遷的重要變量，我國高考制度從試題編制到安全保密再到組織實施和閱卷錄取需要大量的財政支持和資金保障，而高校單獨招考和各省的高考改革也需要長期付出極大的改革成本，廣西兩次高考的嘗試和回歸典型地反映了成本因素在制度變遷中的決定作用，制度變遷的交易成本使得制度持續獲得了支撐；在現有的制度框架中，高考制度也在不斷地進行自我探尋和完善，并建立了適合這一制度的一系列配套制度安排，這些配套制度也在進行自我修正和完善，反過來又強化了高考制度本身；而且，在既定的高考制度框架下組織與組織之間產生的顯著協作效應也使人們習慣于現有的招考制度安排；此外，在正式規則與非正式規則共同作用下，個人調整自己的行為以適應制度安排的適應性預期也會使制度產生自我增強。

此外，我國高考制度集教育制度與政治意義與一身，這就加重了其回報遞增的復雜性。“皮爾森指出政治生活中存在著四個引起報酬遞增的明顯特征：集體行動的中心地位、制度的高密度、利用政治權威擴大權力不對稱性的可能性及政治生活本身的復雜性和模糊性。”[5]這四個特征構成了高考制度變革的政治背景，我國高考政策是典型的公共政策，涉及的利益相關者眾多，高考加分、異地高考等改革的艱難體現了充斥著各方矛盾與利益之爭的高考制度變革的困難；由于制度形成和變遷的復雜性，特別是牽一發而動全身的高考制度，導致人們很難準確估算和預測新制度變革的后果和可能帶來的收益，既得利益者為減少風險和保持社會穩定，更傾向于維持現有的制度，這使得制度變遷的空間減小，很容易被鎖定在原有制度之上；此外，高考制度涉及的政治權威和權力具有非對稱性特征，中央政府依然是政策的主導者，高校、地方政府特別是學生及其家長的權力表達相對較弱，制度變遷的動力和力量過于集結中央政府而缺乏變革活力。

四、漸進式制度變遷——我國高校招生考試制度改革的路徑和方向

“漸進式改革是一種演進式的分步走的改革方式，具有在時間、速度和次序選擇上的漸進特征。”[6]自1977年高考制度恢復以來，我國高校招生考試制度改革所體現出的在部分地區試點推廣、在不改變高考制度框架下多樣化招考方式的增量改革以及政府把控的改革過程都體現了漸進式改革的特征。

（一）我國高校招生考試制度改革漸進式變遷的路徑選擇

我國高校招生考試制度之所以選擇多樣化的漸進式改革路徑，除了無法回避的路徑依賴機制外，還由高考制度強大且根深蒂固的影響和其面臨的合法性危機雙重因素所決定。當合法性危機出現時，在改革過程中選擇漸進式的制度變革一方面可以確保招考制度改革在穩定的政治環境中進行，確保改革在可控的范圍內；另一方面，招考制度改革實質上是社會利益格局的重新調整和社會權力的重新分配過程，在多樣化利益訴求方面，中央政府一方面要確保招考制度的公平取向，另一方面要考量不同利益群體的呼聲。社會領域的權力配置和利益協調本身就是復雜的，只能小步穩進推進。此外，改革過程中存在的信息不對稱、人理性的有限性、結果的不可控性等因素決定了招考制度變革是相對緩慢的、試點型的和漸進的。“制度變遷的方向不是在追求一個終極均衡的狀態，而是從一個均衡遭遇變動后，再趨向于下一個均衡”，[7]作為一種制度設計，高校招生考試制度改革也在堅守公平的價值取向下，在多方矛盾爭論和利益博弈中漸進式前進。

（二）我國高校招生考試制度改革漸進式變遷的方式

在漸進式變遷方式的選擇上，按照主流高考制度和其他替代制度的強弱關系，可以分為制度微調（高考制度的自我調適）、制度轉移（高考制度之外的替代制度的生長）、制度衰竭（高考制度內部某項制度安排不適應外界環境的自我消耗）三種類型。在制度微調上，自1977年統一高考制度恢復以來，“高考”在命題方式、考試科目、考試次數、考試日期、閱卷方式、錄取方式等多方面都在進行全方位、多樣化的探索和調適。這種高頻多樣分步走的制度微調使得我國高校招生考試制度在不斷修訂中緩慢演進。但囿于行動者的有限理性以及制度非預期性結果的出現，制度微調很難使制度臻至完美，例如高考考試科目的反復改革，分省命題與全國統一命題利弊之爭，是否取消春季高考的爭論等都說明制度調適的復雜性，也說明制度微調是一個反復多次的循環過程。在制度轉移機制上，為緩解高考所承擔的高中畢業考試和高校入學考試雙重身份帶來的矛盾而實行的高中畢業會考制度，現已發展成為綜合評價制度被納入高校招生選拔體系；為克服單一高考制度的弊端而試行高校自主招考模式，現已成為高校招生考試制度改革的重要內容；備受關注的異地高考制度自2010年進入政策議題以來，到2013年我國已有30個省（自治區、直轄市）公布了異地高考方案。這些多樣化的制度探索雖然沒能從根源上化解高考制度自身的弊端，但也推動了我國高校招生考試制度改革的前行。而二十世紀八九十年代實行的高考預選制度的終結、高校招生體制的并軌制改革則體現了制度衰竭的結果，備受爭議的高考加分制度和保送生制度的在改革進程中的不斷弱化則體現了高考改革的力度和決心。

（三）重視關鍵節點，把握高等教育大眾化背景下制度創新的契機

鎖定在單一路徑上的制度最終會走向衰退，要打破制度“鎖定”狀態，其條件取決于形成自我增強機制中各種因素的性質，也就是“從次優的狀態中退出取決于造成鎖定的自增強機制的類型和可逆的程度。”[8]由于制度變遷呈現出“斷裂平衡”的狀態，被鎖定在“路徑依賴”中的制度常常借助于“關鍵節點”打破原有的制度平衡，重要制度變革的機會常常存在于較短的歷史時刻。1999年以來高校擴招帶來的高等教育大眾化進程對我國高等教育帶來了結構性的影響，高校擴招給高等教育入學和選拔帶來的重大影響主要表現在錄取率的劇增和就學人數的增加，高等教育大眾化帶來的外部環境變化的壓力促使高考制度改革迫在眉睫；此外伴隨著高等教育大眾化進程的推進，高等教育的管理體制和高校的自主辦學權都在不斷改進和擴大，“作為計劃經濟體制最后一個堡壘”的高校也在不斷引入競爭機制，分省命題的省份不斷增加，自主招生的高校數量不斷擴大，“20世紀末期的中國高等教育大眾化直接沖擊了其統一性，使之向多樣化方向發展”，[9]由統一性向多樣性變革的高校招生考試制度改革的契機已經到來。

高考制度改革走上漸進式的制度變遷路徑，從根源上說，是由高考制度所蘊含的獨特的社會使命與高考制度所處的復雜的社會制度環境交織雜陳所決定的，這也導致了高考制度改革“牽一發而動全身”的制度變遷特點。那種試圖通過構建縝密的合乎理想的制度模式來快速實現高考制度的激進式改革是不現實的。有計劃可控地分步驟、分地區的漸進式制度變遷已成為我國高考制度改革的現實選擇。

[1]劉圣中.歷史制度主義—制度變遷的比較歷史研究[M].上海:上海人民出版社，2010,151.

[2][美]彼得·豪爾,羅斯瑪麗·泰勒.何俊智譯.政治科學與三個新制度主義[J].經濟社會體制比較，2003，（5）.

[3]轉引自劉圣中.歷史制度主義-制度變遷的比較歷史研究[M].上海:上海人民出版社，2010,131.

[4]何俊志.結構、歷史與行為-歷史制度主義的分析范式[J].國外社會科學，2002，（5）.

[5]莊德水.論歷史制度主義對政策研究的三重意義[J].2008，（5）.

[6][日]青木昌顏.周黎安譯.比較制度分析[M].上海：上海遠東出版社，2001,247.

[7]開文明.激進式和漸進式改革的評價[J].世界經濟情況，2007，（2）.

[8]胡婉玲.論歷史制度主義的制度變遷理論[DB/OL].http://www. doc88.com/p-971351208215.html.

[9]轉引自趙曉男,劉霄.制度路徑依賴理論的發展、邏輯基礎和分析框架[J].當代財經，2007，（7）.

（責任編輯：馮永剛）

齊明明/華中科技大學博士研究生，研究方向為高等教育管理