加強黨的建設推進國家治理現代化

○ 李天明

（作者系黑龍江省哈爾濱市委黨校教授）

我們黨是執政黨，與國家權力和國家建設緊密相關，在很大程度上黨的建設能力和水平決定了國家治理現代化水平。完善和發展中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化，是黨確立的全面深化改革的總目標。這就要求黨要加強自身建設，完善黨的領導，充分發揮黨總攬全局、協調各方的領導核心作用，不斷提高黨的執政能力和領導水平，為國家治理現代化提供堅強的政治保證。

一、實現國家治理現代化是黨的歷史使命

建設現代化國家是人類社會發展的歷史潮流，是當代社會每一個執政黨必須承擔的責任和使命。雖然各個國家的國情不同，開展現代化的路徑和過程也各不相同，但現代化國家必須以國家治理現代化作為前提和基礎，國家建設要符合現代化對國家發展的內在規定和要求。建設現代化國家應具備三個方面的條件：一是必須建立一個獨立的主權國家；二是主權獨立國家的政權組織必須實行民主共和；三是國家必須形成一個長久穩定的現代制度體系，其中最重要的是形成穩定的、具有可持續發展的政治體系。主權獨立、民主確立、制度建立構成了現代化國家建設的核心使命。三個使命的實現是相互關聯、循序漸進的。沒有主權的獨立，就不可能有民主的確立；沒有民主的確立，也就不可能實現現代制度的建立。國家建設的最高境界就是現代制度的建立，具體體現在制度獲得有效的權威，成為社會穩定和發展的基礎與保障；制度與經濟、社會、文化、生態高度契合，獲得廣泛的認同，具有穩定性和持續性。中國共產黨領導人民取得了新民主主義革命勝利，實現了民族解放和國家獨立。社會主義國家政權建立之后，黨領導人民通過社會主義革命和改造，建立了根本政治制度和基本經濟制度，對社會主義建設事業發揮了根本性推進和保障作用。但是由于我國還處在社會主義初級階段，國家制度建設水平還不高，在制度體系和各項制度架構中都還存在一些與現代化國家建設不適應的問題。因此，破除制度和體制中的弊端，不斷提升和推進制度現代化水平，已經成為中國特色社會主義建設必須要承擔的重要任務。黨的十八大明確提出了中國特色社會主義事業的總體布局，就是社會主義市場經濟、民主政治、先進文化、和諧社會和生態文明建設“五位一體”。“五位一體”是實現國家制度體系穩固確立和全面健全的根本。同時，制度創新、制度積累和制度完善，形成科學的制度體系則是“五位一體”互動發展和整體推進的基本保障。黨的有效領導和使命，不僅體現在領導國家建設的科學指導思想和戰略規劃，而且體現在不斷推動國家治理現代化的具體過程中。當前擺在我黨面前的歷史使命就是要推動中國特色社會主義制度更加成熟、更加定型，為黨和國家事業發展、為人民幸福安康、為社會和諧穩定、為國家長治久安提供一整套更完備、更穩定、更管用的制度體系。

二、黨的建設必須與國家建設有機統一

國家治理體系是在黨領導下管理國家的制度體系，主要包含經濟、政治、文化、社會、生態治理和黨的建設六大體系。這六個體系不是孤立存在或各自為政的，而是有機統一、相互協調、整體互動的運行系統。黨的建設制度在中國特色社會主義制度體系中居于核心地位。我國的國家制度體系是中國特色社會主義制度，中國特色社會主義制度把根本政治制度、基本政治制度同基本經濟制度以及各方面體制機制等具體制度有機結合起來，核心是黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統一，這是國家治理體系和治理能力現代化的根本制度保障。推進國家治理體系和治理能力現代化，對黨的建設提出了更高更緊迫的要求。如何使黨的制度體系更加完善，使權力運行受到更加有效的制約和監督，使黨內生活更加規范化、程序化，使黨執政的制度基礎更加鞏固，都是深化黨的建設改革的重要課題。黨的建設開展得如何，直接關系和影響國家與社會。黨的路線方針政策關系到黨的事業、國家命運和民族前途。黨和國家之間的制度關系以及運行方式，直接決定著黨的領導制度的健全和完善，不論對黨還是對國家都具有全局性和根本性的意義。對黨而言，關系到黨的領導能力和執政能力；對國家而言，關系到國家政府能否依法有效運行的問題，關系到國家制度的內在完整性和相對獨立性問題。

黨的建設與國家建設的緊密互動、有機統一，是中國特色社會主義制度的優勢之一。黨必須立足于國家發展戰略開展自身建設，黨的建設服務于國家建設的大局。國家建設在執政黨領導下布局謀篇，與黨的建設相輔相成。在社會主義制度下，黨的建設是實現國家治理現代化大框架下的一個重要內容，政黨治理已經成為國家治理的前提。黨的建設不僅是為實現長期執政而開展，更重要的是關系到現代化國家建設目標的實現。黨的建設改革必須要在實踐的基礎上堅持和完善現有制度，從實際出發，推動制度創新，深化制度改革，構建科學、系統和規范的制度體系。因此，黨的建設不僅要從黨的自身發展角度來開展，還必須從推動國家建設和社會發展的空間出發，將黨的建設與國家現代化建設有機統一，形成良性互動，相互支持。

三、加強黨的能力建設，為國家治理現代化提供政治保障

面對全面深化改革的總目標和實現“五位一體”總布局的具體要求，黨的建設改革的核心任務就是提高黨的科學執政、民主執政、依法執政的能力和水平。在中國政治架構下，黨的能力主要包括三個方面：一是領導能力，主要體現為黨把握國家與社會發展的方向，制定正確的路線、方針和政策，以保證國家與社會安全、平穩和有效發展的能力；二是執政能力，主要體現為黨動員社會，控制與駕馭國家權力，實現黨的意志的能力；三是治國理政能力，主要體現為黨以自身為中心整合國家與社會治理力量，實現對國家與社會有效治理的能力。提升領導能力的核心是黨的自身建設，重點是黨的建設制度改革。提升執政能力的核心是國家政治建設，重點是依法治國。提升治理能力的核心是社會治理體系的建設，重點是將政黨、國家和社會整合為一體。這三方面能力的提高是黨鞏固執政基礎，實現長期執政的關鍵。圍繞著這三個能力的建設，黨的建設應重點做好以下幾個方面的工作。

（一）加強領導制度建設，完善領導體制和執政方式

制度更帶有根本性、全局性、穩定性和長期性，加強黨的思想建設、組織建設、作風建設和反腐倡廉建設必須同加強黨的制度建設緊密結合起來，將制度建設貫穿其中。必須根據全面深化改革和推進國家治理現代化對黨的建設的客觀要求，以及黨的自身建設的實際需要，改革和完善領導制度，用制度來保證中國特色社會主義現代化建設的成功。早在1980年鄧小平就提出了黨的領導制度改革問題。他是從三個方面來論證如何解決黨的領導制度問題的：一是黨政分開，主要是消除以黨代政，實現政府依法運行；二是干部制度，主要解決領導職務終身制問題；三是權力制約，主要確立集體領導和個人分工負責相結合的制度。從當前來看，我們黨已經很好地解決了領導干部的終身制問題，在依法治國的原則下黨政分開問題也在逐步解決，但黨內權力的監督問題還沒有從根本上得到解決，依然存在著權力集中的現象，這樣以黨代政的問題也難以從制度層面得到解決。黨的領導制度建設要解決的重點問題就是黨內權力監督問題，這個問題不解決，領導能力的提高和執政方式的改變也就失去了基本的政治和制度前提。在中國的政治體系中，黨內權力監督是實現國家層面權力監督的重要前提。黨內權力不能受到監督，國家層面的權力監督也就無法實現。同樣，黨內權力不受監督，黨內就無法實現制度化運行，執政黨做不到制度化運行，其所領導的國家也就無法走向全面的法治化和制度化。要實現對黨內權力的有效監督，重點是要完善和形成科學有效的權力制約和協調機制。按照把權力關進制度籠子的要求，著力構建決策科學、執行順暢、監督有力的權力運行體系，破解“權力過分集中”等現象。特別是要改進對主要領導者行使權力的制約和監督，防范“一把手”權力過大，過于集中。加強行政監察和審計監督，保證權力不被濫用。大力推行地方各級政府及其工作部門權力清單制度，依法公開權力運行流程。完善黨務、政務和各領域辦事公開制度，推進決策公開、管理公開、服務公開、結果公開。要進一步做好黨政分開的工作，關鍵是要在明確黨的領導主要是政治、思想和組織領導的前提下，科學界定這三者的基本內涵和實現方式，并善于把三者統一起來。要厘清黨委、政府及其部門的職權邊界，規范黨政主要領導干部職責權限，科學配置黨政部門及內設機構權力和職能，明確職責定位和工作任務，完善黨委和政府的運行機制，有效解決一些黨委和政府部門職責不清、職能重復、交叉錯位等問題。

（二）加快服務型黨組織建設，實現組織功能轉型

黨的組織建設直接關系到黨執政的組織基礎、社會基礎和組織社會、服務社會、動員社會的能力。黨的十八大提出了建設學習型、服務型、創新型的馬克思主義執政黨的要求，將服務型、創新型政黨與學習型政黨并列起來，使新時期黨的建設方向更加清晰。學習型是黨的建設的重要基礎，創新型是黨的建設的發展動力，服務型是黨的建設的根本所在。只有強化學習，才能為創新和服務提供新思維新方法，不斷提升創新和服務的能力。只有不斷創新，才能更好地檢驗學習的效果，不斷提高服務的質量，推動黨的建設發展。學習和創新的目的都是為了更好地為社會服務、為群眾服務、為黨員服務。只有做好服務，才能將學習和創新目的落在實處。建設服務型黨組織，就是要堅持全心全意為人民服務的宗旨，把以人為本、執政為民作為檢驗黨一切執政活動的最高標準，把實現好、維護好、發展好最廣大人民的根本利益作為使命和責任，將服務貫穿于執政活動之中，不斷提高服務群眾、服務社會的能力和水平。通過改進服務作風、提高服務質量、完善服務措施，讓人民群眾生活得更加有質量、更加有尊嚴。要創新基層黨建工作，構建科學嚴密、全面覆蓋的基層組織體系，構建民需導向、運轉高效的基層黨組織服務體系，發揮好基層黨組織的戰斗堡壘作用和黨員先鋒模范作用。要進一步完善黨員干部直接聯系群眾制度，以民情收集、辦理、服務、反饋機制為重點，推動干部下基層常態化。要加強基層黨組織基礎服務平臺建設，強化基層黨組織開展服務的物質支撐，形成協調互動、上下銜接的服務保障體系。要以完善群眾評議機制為重點，創造條件讓群眾積極參與對基層黨組織的服務業績的評價，構建民主開放、獎優罰劣的基層服務考核評價體系。

（三）深化干部人事制度改革，建立聚才體制機制

我們黨已有8600多萬黨員。在黨員干部管理方面，首先，要堅持黨管干部原則，深化干部人事制度改革，開發、利用和保護好黨內的人才資源。開發的關鍵是選拔與培養，保護的關鍵是組織與制度健全。一是要構建有效管用、簡便易行的選人用人機制。在干部的選用上，不應將精力放在選用的形式與過程上，不應將競爭性選拔作為主要方式甚至唯一方式，不應唯票取人、唯分取人，而是要注重內容與實效，做到既堅持標準、嚴格程序，又提高效率、降低成本。二是要因人施用，用好各年齡段干部。既要重視年輕干部的培養選拔，又要合理使用其他年齡段干部，避免以年齡段劃線和任職年齡層層遞減等有違干部人事工作規律的現象出現。三是要加快干部跨領域交流，推進干部能上能下、能進能出。四是要實行選人用人的專項檢查制度，加大對違規用人問題的查處力度，堅決遏制選人用人上的不正之風。五是要改革政績考核機制。完善考核評價體系，糾正唯GDP的政績導向，逐步將資源消耗、生態效益、勞動就業、居民收入、科技創新、民生改善等納入考核干部政績的內容。健全民主考評機制，將群眾滿意度作為考評干部的重要標準。切實用好問責制度，對不作為、瞎作為、亂作為進行責任追究。其次，要聚集、開發和利用好執政所需要的各類社會人力資源。拓寬選人用人的視野和渠道，不斷完善黨政機關、企事業單位和社會人才順暢流動的制度體系，通過多種方式來暢通優秀人才進入黨政領導崗位和公務員隊伍的渠道。實現干部在不同體制之間的流轉，優化干部隊伍結構，增強干部隊伍活力，促進人才資源的開發和利用。健全人才向基層、向艱苦地區和崗位流動的激勵機制。要增強人才政策開放度，廣納和招攬四方之才，加快形成具有國際競爭力的人才制度優勢。

（四）推動國家政治體制改革，完善社會主義民主政治

國家政治建設是任何國家現代化發展的必然任務，其使命就是發展和建設與現代化社會相適應的現代政治、法律和意識形態體系，建設和發展與執政黨執政相適應的現代民主政治。我們國家政治建設最根本的是要堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統一，深化政治體制改革，發展社會主義民主政治。一是加強社會主義民主政治制度建設，以保證人民當家作主為根本，更加注重健全民主制度，推動人民代表大會制度與時俱進。不斷發展基層民主，從各層次各領域擴大公民有序政治參與。二是推進法治中國建設，規范和保障黨的執政。必須堅持依法治國、依法執政、依法行政共同推進，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設。重點是要維護憲法法律權威，推動行政執法體制改革，確保依法獨立公正行使審判權檢察權。健全司法權力運行機制，完善人權司法保障制度。三是完善現代國家制度體系，將黨的領導與規范的國家制度運作有機地結合起來，建立制度化的黨政關系，從制度上提升黨的執政能力，包括國家制度建設能力及黨運用國家制度的能力。四是完善和發展政黨制度。共產黨領導的多黨合作和政治協商制度是中國共產黨執政的制度基礎，參政黨建設的關鍵是健全參政黨的組織體系、利益表達功能和提高參政能力，從法律和制度上規范參政的規則、程序和過程，使參政議政制度化和法律化。參政黨建設必須與政治協商制度的建設有機結合。要健全和完善社會主義協商民主制度和工作機制，推進協商民主廣泛、多層、制度化發展。通過國家政權機關、政協組織、黨派團體等渠道，就經濟社會發展重大問題和涉及群眾切身利益的實際問題廣泛協商、廣納群言、廣集民智，增進共識、增強合力。

（五）推動社會體制改革，完善社會治理體系和提高治理能力

社會的多樣化是現代化發展的必然，這對執政黨提出了多方面的挑戰。我黨直面社會多樣化挑戰的唯一選擇，就是確立能夠適應多樣化社會整合和治理的新的治理體系，將黨的領導與國家治理、社會自治以及群眾參與有機地結合起來，形成“一個中心、多元治理”的治理格局。由于這種治理體系將國家、社會以及群眾之中的各種治理力量都納入到一個有機體系之中，因而這種治理體系一旦形成，不但有治理社會的功能，而且有整合社會的功能。要形成這樣的治理體系，最為關鍵的就是離不開黨的有效領導和參與。要正確處理好黨政機構和社會組織的關系、社會組織和大眾參與的關系，承擔起組織社會、協調好黨與社會的內在關系責任，從而有效地幫助和主導社會自我管理能力的發展。黨要著眼于維護最廣大人民根本利益，最大限度增加和諧因素，增強社會發展活力，提高社會治理水平。一是要推動社會治理體制的創新，不斷改進社會治理方式。堅持系統治理、依法治理、綜合治理和源頭治理，切實發揮黨委、政府、社會組織和公民在社會治理中的多元化作用。二是要激發社會組織活力。加快實施政社分開，大力培育發展各類社會組織，大力推進社會組織明確權責、依法自治，充分發揮社會組織在密切黨委政府同人民群眾關系中的橋梁紐帶作用，在推進大眾有序政治參與中的凝心聚力作用。三是要創新化解社會矛盾體制。建立暢通有序的訴求表達、心理干預、矛盾調處、權益保障機制，使人民群眾的問題能得到及時反映，矛盾能得到及時化解，權益能得到有效保障。四是要健全公共安全體系。健全依法治理網絡，提升依法治理水平，努力建設法治社會。