農民組織形態創新與征地型群體性事件的治理※

○ 黃汝娟 祝天智

新世紀以來，隨著《土地管理法》、《土地承包法》、《物權法》等法律的修改或制定，農民的土地權利狀況明顯改善：在權利性質方面，土地承包權的性質由債權上升為物權；在承包期方面，土地承包權的期限由15年擴展到30年，而且在承包期內，承包人死亡的，繼承人可以在承包期內繼續承包，即所謂的“生不增地，死不減地”；黨的十七屆三中全會又進一步規定土地承包權長久不變。在承包權的權能方面，農民已經取得了在承包期內的使用權、收益權和以轉包、出租、轉讓、互換、股份合作等各種形式的流轉權。不僅如此，國家為保護農民土地權益對作為發包方的集體經濟組織的權力進行了嚴格限制：在承包期內，發包方不得收回承包地，不得調整承包地，不得單方面解除承包合同，不得假借少數服從多數強迫承包方放棄或者變革土地承包經營權，不得以劃分“口糧田”和“責任田”為由收回承包地搞招標承包，不得將承包地收回抵頂欠款，不得干預或者強迫承包人進行土地流轉，不得截留、扣繳承包人土地流轉所得。

與此同時，國家為了保護農民的土地權益免遭地方政府違法違規征地的侵害，加大了對地方政府土地管理行為的規制和監督，收回了省級以下政府的征地審批權，尤其對于基本農田的征地審批權，全部收歸中央政府，實行了號稱最嚴格的耕地保護制度，建立了嚴厲的土地督察制度，加大了對土地違法的查處和懲治力度。

然而，征地沖突及其誘發的群體性事件并未隨上述兩方面改善而減少，反而有增多的趨勢。據于建嶸2005年統計，“征地方面的糾紛是目前農民反映的主要問題，占總數的 60.1%”[1]。另據劉能研究發現，自2005年前后開始，“圍繞著空間— —居住環境和土地房屋產權— —的爭奪和定義而展開”[2]的群體性集體行動成為典型的農民抗爭性行為。

學界關于征地沖突的研究主要從土地產權和征地制度的角度展開，認為由于農地產權不清晰，權能不完整，征地制度缺陷多，導致征地過程中補償過低、安置不到位，再加上農村稅費改革之后國家補貼的增多，農民更加珍惜土地造成的。誠然，土地產權問題是征地沖突的重要誘因之一，但該視角下的研究不容易解釋為什么在集體化時期，農地產權更模糊，農民的土地權能更少，但征地誘發的群體性事件并不突出；也無法解釋為什么對農民而言征地比種地收益更高，甚至許多農民盼望征地，但征地誘發的群體性事件仍然頻繁發生的問題。筆者認為，征地沖突頻繁發生的原因和征地型群體性事件的基本形態特征，都與當前農民的離散化有密切關系，要有效預防和化解征地沖突，必須引導農民走向更加科學的新的組織形態。

一、集體化時期的征地

應當指出，雖然農民的集體化至上世紀80年代初隨人民公社解體就基本結束了，但一直到本世紀初，土地管理仍呈現出較強的集體化特征，即土地是由村集體組織統一發包并定期或不定期調整的，農民在取得承包權的同時必須承擔繳納農業稅、村提留、鄉統籌、義務工和其他雜費的義務，村集體則負責提供修筑堤壩、水渠、道路、機井等公共產品。總之，農民雖不再集體勞動、統一分配，但其與村集體之間的權利義務紐帶仍牢固存在，農民之間圍繞村集體產生的聯系仍較密切。因此，從土地管理的角度看，本文所說的集體化時期不是以80年代初為終點，其徹底結束應以本世紀初土地調整權的終結和農業稅的廢除為標志。

第一，就征地與農民利益的關系看，在集體化時期，征地雖與農民利益不無關系，但其形式是間接的，并不直接損害某一或某些農民的利益，所以不會引起農民的激烈抵抗。在人民公社時期，雖然土地總數的減少會導致產出的減少，最終會影響到每一個社員的分配數量，但這種影響分擔到每一個社員身上是微乎其微的，更重要是這種影響是間接的和隱形的，難以被個體的農民感知。人民公社解體之后至本世紀初之前，雖然被征地的農民會直接受到影響，但由于土地調整經常進行，甚至不少村集體手中還掌握著部分機動田，被征土地一般都會很快得到補充。更重要的，上世紀80年代末至本世紀初，伴隨土地承包權的是沉重的稅費負擔，許多農民將土地拋荒或者無償甚至倒貼轉讓，而征地不但可以甩掉包袱，還可以獲得部分補償，因此征地不會引起農民的強烈反抗，甚至會受到農民歡迎。

第二，就征地過程來看，集體化時期的征地是由基層政府與作為土地所有權人代表的集體組織直接協商完成的，這個過程的特點也決定了不容易引起沖突。作為直接參與交易的村干部而言，一方面，他們與基層政府之間存在上下級的隸屬關系，必須仰賴基層政府的扶持與庇護，因此也一般會聽命于基層政府；另一方面，就土地與其個人的關系而言，他們只是土地所有權的代表，或者說是農民的代理人，征地并不直接損害其自身利益，相反，征地往往能給其帶來各種利益，如支配補償款的權力，拉近與基層政府官員關系的機會等等。因此，作為起主導作用的村干部，不會因征地與基層政府發生沖突。

就普通村民而言，由于在他們的認知之中，土地屬于村集體所有，雖然人人有份，但每個人又都不是所有者。因此，一方面，即便他們有干預征地的動力，也沒有干預征地的充足理由；另一方面，即使少數農民認為補償不夠而想干預征地，也很容易因“集體行動的困境”而難以付諸行動。即使對于后人民公社時代承包地被征收的農民而言，一方面，由于被征土地在不久后的調整中將會得到補充，另一方面，由于土地補充款是在整個集體范圍內平均分配的，他們也不愿為了集體利益而冒極大風險與基層政府或者村干部發生沖突。

第三，由于集體組織的存在，即使農民及其組織與基層政府之間就征地發生矛盾沖突，也不易誘發群體性事件。這是因為，一是集體組織可以在農民與基層政府之間起到緩沖的作用，它既可以向基層政府反映農民的訴求，以村民的名義向政府施壓以爭取更多的補償，又可以替政府對農民進行安撫和控制，防止農民出現暴力或極端行為；二是就農民而言，集體組織是其可以利用的組織資源，可以通過它與基層政府進行集體化的博弈，而在村干部主導和控制下有組織的行為，相對于個體化行為一般具有更高的理性程度，不會輕易演化成群體性事件。

應當指出，雖然集體化時期的組織形態不易誘發征地型群體性事件，但這是以不承認農民的獨立土地權益和犧牲土地利用效率為代價的，從制度發展的角度看屬于低效的制度，其被淘汰是必然的、合理的。

二、離散化小農與征地型群體性事件的誘發

如前所述，人民公社解體是農民離散化的開始，而農村集體組織土地調整權的被取消和農業稅費改革則是離散化形成的主要標志。這是因為：首先，在長達30年的承包期內土地不再被調整，農民擁有土地在農業使用范圍之內的控制權、交易權和獲益權，土地承包權實際已變成“一種作為所有者的集體不再有任何行使所有權手段的永佃制”[3]，隨著土地利益被個人化，農民之間圍繞土地的紐帶基本不復存在；其次，隨著村級組織不再征收村提留，其在生產和生活方面提供公共產品的功能也難以發揮，農民的生產、生活和社會交往都社會化，即以農戶為單位融入市場經濟的大潮之中，不僅農民與村級組織之間的權利義務關系基本不復存在，而且村級組織的功能也所剩不多；再次，隨著城市化進程的加快，大量農民，尤其是其中的中堅力量青壯年農民脫離農村，其原有的基于血緣和地緣的社會網絡被打破，農民之間的聯系越來越少。上述土地利益的個人化和農民的離散化特征決定了農民的行為模式和行動資源，進而對征地型群體性事件的誘發及其形態形成了重要影響。

第一，從農民與土地的關系上看，農業稅的取消和土地調整的終止，使土地利益個人化，大大增加了誘發征地型群體性事件的概率。其一，“隨著農業稅取消、糧食補貼制度的實施，農村土地價格由負變正”[4]，承包土地意味著獲取各種補貼的資格，農民開始空前重視和珍惜土地。正如學者鄧代才所指出的，社會化小農最缺乏的是現金，雖然單純依靠土地很難滿足其多方面的現金需要，他們必須通過外出務工獲得其所需的主要資金，但如果沒有土地所提供的糧食等生活資料，則會大大增加其現金支出。因此，即使是常年外出務工的農民，也不會輕易拋棄土地，往往是青壯年外出務工獲取現金收入，婦女老人在家務農，不但可以大大減輕其現金支出壓力，而且可以守在土地，一旦其年老或者因各種原因不能外出務工時會有所保障。其二，由于土地調整不再進行，對農民而言意味著土地一旦被征收，將很難通過土地調整獲得補充。另外，他們雖然可以獲得安置補償和地上附屬物的補償，但按照現行法規土地補償金是屬于集體的，大部分土地補償款要么被留在集體組織，要么在村集體范圍內進行分配。一方面，由于土地利益被個人化，許多被征地農民認為所有補償都是對自己承包地的補償，但其中的主要部分，即土地補償款卻被村集體支配，甚至被村干部貪污揮霍，這也極易誘發群體性事件。另一方面，面對安置補償與政府土地出讓價格之間的巨大落差，極易因農民不接受安置補償標準而誘發群體性事件。其三，由于近年來全國各地的地價都在不斷攀升，這雖然使農民的補償大幅度提高而產生盼望征地心理，但這更提高了他們對補償的心理預期，同時不少農民更是看重土地的遠期升值潛力而產生“惜售”心理。心理預期的提高意味著討價還價的博弈更加激烈，而由于各地的區片補償標準并未迅速提高，由補償標準誘發的征地型群體性事件大幅度增加；同時，對土地遠期升值潛力的看重催生出大量拒絕征地的“釘子戶”，同樣會誘發征地型群體性事件。

第二，從征地過程來看，農民的離散化同樣容易誘發征地型群體性事件。首先，一方面，與集體化時期農民對征地的態度截然不同，由于土地利益被個人化，而且征地對其當前和未來生活都可能產生重大影響，因此農民對征地極其重視；但另一方面，征地方案以及補償、安置標準都是由政府單方面確定的，農民并沒有真正參與的權利。雖然法律要求就方案“予以公告”和“聽取被征收土地的農村集體經濟組織和農民的意見”，但這只是事后的公告和聽取意見，而且由于法律規定“征地補償、安置爭議不影響征收土地方案的實施”，因此，很少有政府真正聽取并吸收農民意見，征地行為本身及其補償標準很難得到農民的認可，極易因安置補償標準誘發群體性事件。其次，在土地利益被個人化的背景下，征地變成基層政府與大量農戶之間的利益博弈，極大地提高了征地的談判和交易成本，而且極易引發群體性事件。一方面，由于土地利益個人化，征地很大程度上變成了基層政府與農戶之間的利益博弈，基層政府不得不面對數量眾多的被征地農戶，而且其與農戶之間并不存在組織隸屬關系，甚至不存在權利義務關系，因此談判和交易成本必然大幅度提高；另一方面，由于不同地塊的區位不同，地上附著物的形態和價值不同，征收時間不同，不同農戶的談判能力不同，其補償也會有差異，農戶之間橫向和縱向的攀比，也是不少農戶拒絕征地和誘發沖突的重要根源。再次，雖然農民并不享有真正的實質性的參與安置補償方案制定權，但《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》卻規定，“對擬征土地現狀的調查結果須經被征地農村集體經濟組織和農戶確認”，而且“要將被征地農民知情、確認的有關材料作為征地報批的必備材料”。由于農民簽字是其報批土地的前提條件之一，等于該文件在形式上賦予了農戶否決權。顯然，基層政府對安置補償的實質決定權與農民形式上的否決權存在尖銳矛盾。在上述矛盾作用之下，基層政府要么弄虛作假，未批先征，以租代征，這必然會誘發沖突；要么為獲審批手續而強迫農民簽字，同樣會激起農民的激烈反抗而誘發群體性事件。

第三，由于農民缺乏組織資源，容易使征地矛盾激化和暴力化，從而引發群體性事件。在征地過程中，村集體組織由于其行政化特征，很難公開站在農民立場上與基層政府作對，因此難以成為農民土地維權的組織依托；同時法律又不允許農民成立其他政治或社會性組織。一旦農民就征地問題與基層政府發生矛盾沖突，只能以家庭為單位進行解決。由于多數農民家庭的社會資源非常有限，信訪、申訴、訴訟是其為數不多的幾種解決機制，而這些機制又都是極其低效的。因此，一方面，不少屢次碰壁的農民會由失望變為絕望，從而走向暴力抵抗或者自殺、自殘等極端行為，從而誘發群體性事件；另一方面，面對強勢的基層政府，尤其在面對政府強拆、強征的時候，單個家庭的農民要么屈從，要么以身甚至以命抗爭，而后者是則引發群體事件的最主要誘因。

第四，農民的離散化特征決定了農村征地型群體性事件燃點低和對抗性強的特點。正如科賽所指出的，“在一個系統中，社會各單位之間的關系在功能上相互依賴越小，則緩解沖突與緊張的制度化手段的有效性越低，因此沖突就更加激烈”[5]。由于離散化的農民既疏離于行政系統，又缺少充足的社會資本，在征地博弈中處于相對孤立無援的地位，效能感低，歸屬感差，抵觸情緒和怨恨情緒比較突出，一旦無法達成其自認為的合法預期，便容易以對抗甚至自殘、自殺、以身阻止施工等極端行為對抗征地，導致征地型群體性事件的燃點極低，且對抗性較強。

三、農民組織化與征地型群體性事件的治理

如上所述，頻繁發生的征地型群體性事件不僅與土地產權制度和征地制度有關，而且與農民分散化和孤立化的組織狀態密切相關，要有效預防和化解征地型群體性事件，必須在改革土地制度的同時，改變“農民家庭現在離群孤立,一個個單獨地站在國家權力機構面前”[6]的組織狀態，提升農民的組織化水平。

（一）農民組織化對預防和化解征地型群體性事件的必要性和意義

第一，培育新型農民組織是保護農民在征地過程中的土地權益，預防征地型群體性事件的需要。征地過程中農民土地權益無法保障是征地型群體性事件的主要根源。據溫鐵軍等研究發現，在土地增值收益分配中，“農民的補償款占5%－10%，地方政府拿走土地增值的20%—30%，開發商拿走了土地增值收益的大頭，占40%—50%”[7]。為預防和化解征地沖突，國家高度重視在征地過程中農民土地權益的保障，2013年通過的《中共中央國務院關于加快發展現代農業，進一步增強農村發展活力的若干意見》明確提出，“要提高農民在土地增值收益中的分配比例，確保被征地農民生活水平有提高、長遠生計有保障”[8]。要實現上述目的，必須首先改變農民在征地過程中的弱勢地位，培育和發展農民組織，賦予農民以組織資源和依托，提高其在土地征收中的博弈地位和能力，通過農民組織影響政府政策，通過切實提高農民在土地增值收益中的分配比例，保障其在征地過程中的土地權益，達到從源頭上預防征地型群體性事件的目的。

第二，農民的組織化是重塑征地過程，實現征地過程有序化和均衡化的必要條件。正如米格代爾所指出的，分散的農民可能是“革命者”的社會基礎，而有組織的農民則可能是改良主義者甚至是保守主義者的社會基礎。由于農民的離散化導致征地博弈的無序化和灰色化，從而極易演化成群體性事件。要徹底重塑征地過程，必須改變農民離散化的狀態，通過農民的組織化，將農民的土地權益納入產權清晰的農民組織，將征地過程改造成基層政府與行動能力強、理性程度高的農民組織之間的博弈，可以保證征地博弈的法治化和有序化，保證土地利益分配的均衡化，既充分保證農民的土地權益，又減少政府的談判和交易成本，從而避免征地型群體性事件的發生。

第三，農民組織可以扮演農民與基層政府之間“緩沖器”和“減壓閥”的角色，降低群體性事件發生的幾率及其烈度。在現行征地中，由于政府直接面對法制觀念淡薄、利益訴求渠道缺乏的單戶農民，缺少中間的緩沖地帶和減壓裝置，一旦發生矛盾，無法通過協商、談判和相互妥協的辦法解決，極易激化升級為群體性事件。通過建立農民組織，可以起到中介的作用，扮演協商平臺和談判斡旋者的角色，在政府和農民之間傳遞和溝通信息，消除猜疑和誤解，從而防止矛盾的積累、激化和升級。

第四，農民組織還可以起到培育農民理性水平、法治觀念和政治參與技能的作用。一方面，由于新型農民組織是按照現代法治要求進行運作和管理的，參與組織生活本身就是對農民法治觀念和理性水平的塑造過程；另一方面，新型農民組織可以依托其人才優勢，對農民進行有組織有計劃的培訓教育，達到提升其理性水平、法治觀念和政治參與技能的作用，通過培育理性農民的辦法達到預防和減少征地型群體性事件的目的。

（二）農民組織化的政策建議

筆者認為，出于預防和化解征地型群體性事件的目的而進行的農民重新組織化，既不能走上世紀50年代權力強制下的人民公社化的老路，也不能走西方國家早期階段的自發式道路，而應適應我國當前的現實特點，在政府的幫助和扶持之下，堅持“民辦、民管、民受益”的原則，走自主發展道路，建立以土地合作為基礎，多種形式并存的組織化道路。

第一，就組織形式來看，既要建立以土地承包權為基礎的，產權清晰、權責明確的合作經濟組織，又要積極鼓勵建立各類社會和政治性組織。

首先，將分散、孤立的農民結成產權清晰、權責明確的現代法人治理組織，是成功改革征地制度和預防、化解征地型群體性事件的必要前提。目前學界普遍認為提高補償是預防征地沖突的關鍵，但他們沒有看到許多農民雖然因征地而一夜暴富，但仍然會與政府發生沖突的事實。筆者認為，雖然總體而言提高補償是必要的，但單純提高補償的做法肯定無法有效預防和化解征地型群體性事件，甚至可能會起到適得其反的作用。解決問題的關鍵在于，以農民的土地承包權或經營權為基礎，按照現代法治要求，組建規范化、標準化的專業合作社、股份合作社或其他各類法人組織，從而將征地過程改造成基層政府與依法治理的農民組織之間的理性有序博弈，改變目前征地談判和交易成本畸高，博弈過程無序化甚至灰色化的特點，既可以改變分散孤立的農民力量薄弱，利益難于保障的難題，又可以降低政府的征地談判和交易成本。

其次，發展理性成熟的農民社會和政治性組織是預防和化解征地型群體性事件的必要條件。正如程同順所指出的：“各國農民政治組織的成功經驗顯示了在現代社會中農民的自我組織對于保護農民自身利益、促進農業的穩定發展及維護社會政治安定有不可替代的作用。”[9]在當前社會階層充分分化的背景下，唯有允許和鼓勵農民政治和社會組織的發展，才能切實改變農民的弱勢地位，使其有能力影響政府的征地政策，監督政府的征地行為，保護征地過程中自身的土地利益；也只有允許其政治和社會組織的發展，才能逐步改變單戶的農民面對政府時的無助與過激行為，使其逐步養成通過自身組織理性合法地進行利益表達的習慣，從而實現預防和化解征地型群體性事件的目的。

第二，在農民組織化的路徑方面，應堅持自主發展與政府幫助相結合的方式。

首先，正如學者們在《廣州共識》中所提出的，“和世界上其他任何國家一樣,中國農民天然地有著尋求合作的意愿和能力”[10]，農民組織的發展應避免走上世紀50年代人民公社化的老路。尤其在當前各地農村的經濟發展水平、自然條件、社會構成、風俗習慣等都差別巨大的條件下，“在農民的組織化模式選擇上，必須考慮到各地的差異性，賦予農民充分的自主選擇權”[11]，即應由農民在遵守國家法律和政策的前提下，根據當地社會現實的需要，選擇適合自身特點的組織形式和發展道路。

其次，政府應正確定位自身在農民組織化過程中的角色，應該堅持“推動而不強迫，扶持而不干預，參與而不包辦”[12]的原則。為此，政府一方面應克服長久以來的“恐合癥”，積極支持農民經濟合作組織和社會政治組織的發展，為其提供適宜的社會環境、法律和政策保障、資金和人才支撐、技術和設施服務等等；但另一方面，政府又應充分尊重農民的自主權，切忌犯越位包辦或者強迫命令的錯誤。在發展速度上，要充分考慮各地的現實條件，不宜以行政命令的形式進行“一刀切”；在組織形式選擇上，要充分尊重農民自身的意愿和選擇，不能按照政府自身意志進行一律化要求；在農民組織與政府的關系上，避免按照行政隸屬關系的模式管理和命令農民組織。

第三，在征地過程中，農民組織與村級組織之間應該是各司其職和相互補充的關系。農民新型組織的發展并非要取代現有的村級組織。在土地所有權、承包權和經營權三權分離的背景下，村級組織由于被取消在承包期內調整土地和重新發包的權利，再加上其與基層政府之間的隸屬關系，已難以起到保護農民承包權和經營權的作用，相反，許多征地型群體性事件恰恰是農民與村級組織之間的矛盾誘發的。因此，村級組織在這方面應扮演的是土地所有權人的角色，即代表全體村民接受并合理使用土地和分配土地補償款；而農民合作組織不僅要保證農民的承包權和經營權在征地過程中得到來自政府的合理補償，而且要監督村級組織，防止其侵吞、濫用或者不合理分配土地補償款，以及侵害農民的安置補償費用。在面對基層政府的征地行為時，雙方則需要合作以共同保護農民的土地權益。

[1]于建嶸：《農民土地維權抗爭的調查》，《中國經濟時報》2005年6月21日。

[2]劉能：《當代中國群體性集體行動的幾點理論思考——建立在經驗案例之上的觀察》，《開放時代》2008年第3期。

[3]賀雪峰：《地權的邏輯：中國農村土地制度向何處去》，中國政法大學出版社2010年版，第321頁。

[4]徐勇、鄧大才：《社會化小農：解釋當今農戶的一種視角》，《學術月刊》2006年第7期。

[5][美]喬納森.H.特納：《社會學理論的結構》，田曲輝等譯，浙江人民出版社1987年版，第202頁。

[6][美]黃宗智：《長江三角洲小農家庭與農村發展》，中華書局1992年版，第322頁。

[7]楊帥：《經濟波動、財稅體制變遷與土地資源資本化》，《湖北行政學院學報》2013年第4期。

[8]中共中央、國務院：《中共中央國務院關于加快發展現代農業，進一步增強農村發展活力的若干意見》，《人民日報》2013年2月1日。

[9]蔣永甫、甘鳳：《公共性成長：農村公共型人才開發現狀及其路徑構建》，《湖北行政學院學報》2013年第4期。

[10]中國農村發展論壇組委會：《廣州共識：讓農民組織起來》，華中師范大學學報（人文社會科學版）2007年第1期。

[11]張紅宇：《提高農民組織化程度的模式選擇》，《湖北行政學院學報》2012年第5期。

[12]黃祖輝、徐旭初、馮冠勝：《農民專業合作組織發展的影響因素分析——對浙江省專業合作組織發展現狀的探討》，《中國農村經濟》2002年第3期。