我國土地征收存在的問題及農民權益保障措施

○ 彭建軍 任艷坤

目前我國土地征收征用領域的問題仍然較為突出。在一些地方，土地財政居于地方財政的支配地位，一些不符合法律規范、缺乏程序、忽視農民利益的現象大量存在。國土資源部的調查顯示，地方一些市、縣政府主導的違法違規行為屢禁不止，當前土地管理面臨的形勢依然比較嚴峻。2014年國土資源部發布的《國家土地督察公告》（第7號）透露，2013年例行督察共發現地方政府在土地利用和管理方面存在2.38萬個問題，涉及土地面積20.12萬公頃[1]。而由此導致的侵犯農民合法權益、引發社會矛盾的隱患也時有發生。因此需要對這一問題持續關注。

一、土地征收中的違法違規現象分析

2014年4月至6月，國家土地督察機構對全國56個市（州、盟、區、縣）土地利用和管理情況開展了監督檢查，發現一些地方的土地違法違規問題比較突出，主要有以下方面：

1.征地補償安置落實不到位。如山東省濟寧市2013年有3個縣（市）的5個城鎮批次用地1200畝已批準征收土地，但超過批準時間3個月未實施征地補償，拖欠被征地農民征地補償安置費用2081.23萬元。2013年上報134個城鎮批次用地，涉及征收土地2.99萬畝，需繳納被征地農民社會保障資金4.09億元，未落實到被征地農民個人。

2.土地出讓收支管理不規范。以山東為例，截至2014年4月，濟寧市存在3.41億元土地出讓收入未按規定征收到位，涉及24宗地。其中，濟寧北湖恒大名都置業有限公司欠繳土地出讓收入12778萬元，嘉祥縣山東原申投資有限公司欠繳土地出讓收入4600萬元。有關縣、市、區有30宗已供土地未按規定繳納滯納金3493.27萬元。曲阜市違規將5000萬元土地出讓收入用于解決農信社不良貸款。

3.違規返還土地出讓資金。以吉林省四平市土地違法違規問題中涉及的幾種情況為代表：一是土地出讓收支管理不規范，四平市政府以會議紀要形式違規減免四平市公安局、四平市紀律檢查委員會廉政教育中心等5個項目的土地劃撥價款，涉及金額2097.35萬元；二是梨樹縣政府違規批準向天成工貿有限公司項目返還土地出讓收入，涉及金額328萬元；三是四平特驅飼料有限公司等5個項目違反了土地出讓收入“收支兩條線”管理規定，涉及金額3763.68萬元；四是四平市東南新城、四平市經濟開發區、公主嶺嶺西新城在未取得農用地轉用和土地征收批準前，擅自實施土地征收行為，導致大量耕地閑置、荒蕪，涉及土地面積3912.45畝（其中耕地3902.85畝）。

4.違規抵押融資。2011年以來，湖州市及所轄的有關區縣政府在未履行土地出讓等程序，未繳納土地出讓收入的情況下，通過會議紀要和抄告單的形式要求相關部門將494宗、2.4萬畝土地違規登記給湖州市城市建設發展總公司等74家國有公司用于抵押融資。截至2014年4月，湖州市存在8.35億元土地出讓收入、5365.65萬元土地劃撥款未按規定征收到位。其中，長興縣出讓給浙江美合生態旅游發展有限公司的79.65畝商業用地，欠繳土地出讓收入4160萬元。

5.耕地占補平衡落實不到位。據統計，在2013年驗收或用于補充耕地的土地整治項目中，有24個項目新增耕地的部分地塊在立項前為耕地，涉及面積1647.9畝；有97個項目驗收的新增耕地實際為林地、養殖水面等農用地，涉及面積1.08萬畝。此外，有18宗劃撥土地未按規定繳納耕地開墾費等相關費用，涉及金額1119.75萬元[2]。

以上五種情況顯示，由土地出讓而產生的利益（土地資本）與地方政府對土地的選擇性利用，甚至是違反規定的利用，導致很多土地并未地盡其利，地顯其值，資金不僅難以到位，很多土地用途被擅自更改、土地費用被隨意減免。農民不僅得不到基本的補償，更難論其他利益。

二、我國法律法規對土地征收的權益保障

權益是指在社會中產生，并以一定的社會承認作為前提的，由其享有者自主享有的權能和利益[3]。被征地農民權益，是指被征地農民在征地過程中應當享有的不被侵犯的權利和利益，包括實體權利和程序權利。實體權利為補償權、安置權、社會保障權，二者主要表現為經濟利益，可以通過貨幣與金錢給付完成；程序權利包括知情權、建議權、監督權，這對經濟權利、社會權利的實現有直接影響。這些權利都需要通過具體的法律和政策來保障，針對這些問題我國已經形成了較為完善的土地征收征用法律體系。

（一）憲法對征收與補償的基本規定

2004年憲法修改時對征收權力與補償權利進行了完善。《憲法》第10條規定：“國家為了公共利益的需要，可以依法對土地實行征收或者征用并給予補償。”該條規定的關鍵詞為“國家”、“公共利益”、“依法”、“征收或征用”、“給予補償”。該條款反映出權力和權利的對立統一關系。國家依法可行使征收權（征用權），而利益相對方則擁有補償權。征收權由行政機關行使，力量相對強大，而相對方則處于明顯弱勢，需要更具體的制度設計來保障和均衡。因此，法律對利益相對方的保障更為重要。因此，以憲法規定來看：一是目的要正當，即需要出于“公共利益”；二是依據要明確，即需要“依法”，無論依哪種“法律”或規范性文件，都需要于法有據；三是行為要規范，即只能是法律規定、正當途徑之內的征收、征用行為；四是程序要健全，需要履行嚴格和完整的程序；五是要體現公平、公正、合理的原則，要能體現“對價”，這種對價必須以國家規定的標準來落實，既不能無限抬高也不能隨意降低；六是要有必要的制度和措施，以嚴格體現憲法的精神和法律的權威，包括動用必要的立法、行政監督、司法、公眾輿論監督等公共資源來保障這些條款中所涉及群體和個體的利益。

（二）物權法、土地管理法規定中的補償方式及標準

《物權法》第42條規定：“征收集體所有的土地，應當依法足額支付土地補償費、安置補助費、地上附著物和青苗的補償費用，安排被征地農民的社會保障等費用。”而《土地管理法》也有多處提到對農民進行補償，明確表達了對被征地農民進行合理公平補償符合社會主義價值理念，體現了國家對弱者的保護。《物權法》是對憲法的細化，也與土地法相互補充。其權利列舉方式使得被征地農民的經濟補償和社會保障有法可依，但沒有明確土地征收補償原則和具體執行機制。“集體所有的土地”在權利主體的界定上沒有問題，但在權利分享和利益實現中則暴露出很多問題。

此外，物權法在征收程序中指出：“被征地的農村集體經濟組織應當將征收土地的補償費用的收支狀況向本集體經濟組織的成員公布，接受監督。”國家立法已經注意到了需要通過保障知情權的方式來體現被征地農民的監督權。但如何公布，公布哪些項目，地方政府執行得還不夠理想。

（三）土地管理法規定中的補償對象及分配方式

我國土地管理的法規規定，土地補償費歸農村集體經濟組織所有，地上附著物及青苗補償費歸地上附著物及青苗的所有者享有。

從權利主體和權益分享對象來說，涉及農村土地承包權人切身利益的主要是土地補償費和青苗補償費。一般來說青苗補償費是指對被征地的地上生長的農作物，如水稻、玉米、小麥等造成的損失所給予的一次性經濟補償費用。如依《土地管理法》第47條第2款的規定，征收耕地的土地補償費，為該耕地被征收前3年平均年產值的6至10倍；安置補助標準，為該耕地被征收前3年平均年產值的4至6倍，最高不得超過被征收前3年平均年產值的15倍；該條第6款規定，土地補償費和安置補助費的總和不得超過被征收前3年平均年產值的30倍。被征地農民群眾普遍認為，按照法律規定的土地補償費和安置補助費最高不超過被征地前3年平均年產值30倍的標準，難以滿足自己及后代的生活需求，忽視了土地潛在的長久保障功能和長期利益。同時這種“產值倍數法”的補償計算方式沒有綜合考慮土地所處的地理位置和商業功能，僅僅是以過往的農業產值來作為評判的標準，不夠科學與合理。

（四）《行政復議法》及《土地管理法實施條例》規定中的爭議解決機制

《行政復議法》第6條及第30條第2款規定：“土地所有人或使用人對國務院、省、自治區、直轄市人民政府作出的征地決定不服的，可以申請行政復議，但行政復議的決定為最終裁決。”

《土地管理法實施條例》第25條規定：“對補償標準有爭議的，由縣級以上地方人民政府協調；協調不成的，由批準征收土地的人民政府裁決。征地補償、安置爭議不影響征用土地方案的實施。”在本條法規中僅僅規定了被征地農民可以質疑征地補償標準，但卻沒有對具體的裁決作出規定，這就出現了法律空白點，在利益的驅動下，很多執法者將會作出違法行為，使被征地農民無法實現自己的權利。再者，沒有正當的征地程序，被征地農民就不能保證自己在征地過程中因知情權、參與權的缺乏而受到的侵害，而這應是造成大量土地糾紛的主要原因。

三、土地征收制度的權益保障對策

部分地方政府征地補償安置政策落實不到位，侵害被征地農民合法權益的問題在最近的督察中被曝光。如《國家土地督察公告》（第7號）公告表示，14個城市存在征地補償不到位、安置不落實、被征地農民社保落實不到位等問題，拖欠征地補償安置費用19.82億元，未落實社保資金2.41億元，涉及19517人[4]。這一數據反映出當前土地征收制度的執行存在很大問題，需要完善制度，加強保障措施。

（一）根據不同情況合理確定補償原則

土地補償原則有三種：完全、不完全和公正補償原則。完全補償原則是指國家對因土地征收過程受到的損失進行全額補償。這種原則遵從了所有權神圣不可侵犯原則和平等原則，也保障了被征地農民的生存權。不完全補償原則是國家對被征地農民給予一定的補償，即補償數額小于權益損失。這種原則更強調國家的利益，公民有忍受相當犧牲義務。公正補償原則，則是分情況而采取前兩種補償方式。

不同學者給出了不同意見：江平教授主張“完全補償”說，認為“征收私人財產必須給予完全補償”[5]。梁慧星教授則贊同公正補償原則：“憲法要規定給予公正補償”[6]。筆者以為，我國還屬于發展中國家，經濟還不夠發達，采取完全補償原則不現實。我國應當采取第三種公正補償原則，對于一些商業用地的征收可以采取完全補償原則，對于純粹的公共利益的土地征收如學校用地，可以采取公正補償原則。

（二）合理分配土地征收補償收益

首先要保證征收補償及安置政策落實到位。實踐中這一類問題仍然較為突出。如關于“征地補償安置落實不到位”的案例：邢臺至衡水高速公路邢臺段等36個項目，拖欠被征地農民征地補償安置費用2.21億元。其中，河北省政府批準的邢臺至衡水高速公路邢臺段項目，涉及征地面積1.47萬畝，拖欠被征地農民征地補償安置費用0.73億元[7]。

鑒于農村土地所有權主體虛位的弊端（名義為集體所有，實際為一些鄉村干部控制），應使補償收益更多偏向失地農民，強化對土地承包經營權的補償，使土地補償費能真正分配給農民，使農民能再就業并改善和提高生活水平。現行土地征收過程中給村集體數目較大的補償安置費，大多不僅沒能壯大集體經濟，反而為少數鄉村干部腐化提供了便利條件，成為惡化干群關系的焦點；而農民失去土地后所獲得的有限補償難以維持長期的生計。由于被征地農民將永遠失去土地的經營權、可靠的生活來源和社會保障，在土地補償中尤其應考慮這一特殊性，使補償收益更多地偏向被征地農民。如果讓被征地農民獲得收益的中頭，不僅可以大幅減少中間交易成本，有效遏制“尋租”，而且會增強被征地農民的經濟實力，從而化解被征地農民問題。

（三）借鑒其他國家和地區經驗，適當增加補償范圍

由于各國(地區)立法的不同，補償范圍也存在一定的差異。如日本法律對補償范圍作了如下規定：（1）征用損失補償，按被征用財產的經濟價值計價補償；（2）通損補償，即因征地而通常可能受到的附帶性損失補償。包括地上建筑物、設備、樹木補償；遷移費補償；歇業、停業補償；營業規模縮小補償以及農業補償和林業補償；（3）少數殘存地補償；（4）離職者補償；（5）事業損失補償[8]。德國法律對土地征收補償范圍作了如下規定：（1）土地或其他標的物權利損失補償；（2）營業損失補償；（3）征收標的物上的一切附帶損失補償[9]。我國臺灣地區土地法所確定的補償范圍則是：（1）地價補償；（2）改良物的補償；（3）接連地的損害補償[10]。

與其他國家設身處地、細致周密地考慮補償對象的直接損失、生計和各種利益相比，我國土地征收的補償范圍明顯偏窄。農民失去土地之后，首先面臨就業的壓力，勞動力的轉移問題應運而生，如果勞動力轉移問題得不到妥善的解決，進一步會產生醫療保險、社會保障、子女上學等一系列的問題。但是在現有的征地補償標準當中，這些問題并未得到相應的解決。因此在制度設計時需要重點考慮土地的生計功能、保障功能，以充分實現土地的市場價值和社會功能。

（四）重視政府信息公開條例，實行土地征收信息公開透明

案例：四平市東南新城、四平市經濟開發區、公主嶺嶺西新城在未取得農用地轉用和土地征收批準前，擅自實施土地征收行為，導致大量耕地閑置、荒蕪，涉及土地面積3912.45畝（其中耕地3902.85畝）。

該案例顯示，是否得到征地權，往往由行政機關主導，其前置性行政行為既屬于自由裁量權的性質，無須相對人知曉，但也正如此，才使得行政機關將本應公開的其他行政行為和程序也一并省略。行政程序最重要的特征是行政相對人的知曉和參與，相對人通過參與實現公民權利對政府權力的制約，實現“以權利制約權力”。我國農民作為集體成員在涉及自己權益的財產被征收時，理應享有參與到征收程序之中的權利。只有依靠程序公正也就是切實保證農民的知情權、參與權及異議權，才能最終防止政府強大的公權力侵犯私權。

為貫徹落實黨中央、國務院部署要求和《中華人民共和國政府信息公開條例》，2013年1月，國土資源部印發《關于做好征地信息公開工作的通知》（國土資廳發〔2013〕3號），明確了各級國土資源主管部門職責，規范了公開渠道和辦理要求。并明確指出當前存在的信息公開問題：如普遍存在征地信息公開不到位問題，主要體現在基層征地信息公開內容不全面、公開行為不規范、公開程序不健全、群眾獲知公開信息不便捷不及時等方面，與農民群眾的期望還有較大差距，影響了征地實施工作。當前應要求市、縣依據《中華人民共和國政府信息公開條例》規定，切實將征地信息公開列為政府信息公開工作重點。

（五）完善司法救濟，確保土地征收符合社會正義

司法作為公民救濟的最后一道防線，其公正性和權威性成了公民救濟的強有力保障，也是黨的十八大以來我國法治精神的具體化。具體措施包括：一是要強化執法監督和審查制度。對征地過程中被征地農民的權益保障狀況進行監督和審查，一旦行政行為違法可以予以撤銷，在程序上保證被征地農民免受侵犯的可能。二是對被征地農民權益的侵犯可鼓勵提起行政訴訟和民事訴訟實現救濟。如認為征地補償爭議是政府與相對人關于行政補償的爭議，屬于行政爭議，應當通過行政訴訟解決[11]。如認為補償糾紛與具體行政行為糾紛性質不同，類似于民事糾紛，應采用民事訴訟救濟的方式[12]。可以根據糾紛的內容進行相應處理。三是國家應當為被征地農民盡可能的提供法律援助。由于被征地農民大多數文化程度不高，經濟能力有限，很容易出現農民要么放棄司法救濟，要么采取過激或者非理性的思維方式進行解決，不利于社會的和諧和穩定。我國的法律援助機構應專門對土地征收過程中的糾紛進行法律援助，這樣不但保證了被征地農民的司法權，也有利于社會的穩定。當前土地確權糾紛、經濟利益糾紛事實上正是各地法律援助機構的主要事項之一，只是政府的財政支持和組織支持還應加強。

（六）注重土地權益的保障功能，進一步完善社會保障

土地征收征用制度已經明確了農民依法應享有的社會保障權，這也是農民生活和生存的一道屏障。2014年7月30日，武漢督察局在《例行督察意見書》中向湖北省人民政府指出被征地農民社會保障制度和社會保障費用落實不到位的問題，并提出相關整改意見。經湖北省人民政府同意，定于2014年9月20日至2015年6月30日在全省開展被征地農民社會保障問題集中自查整改工作。以自查整改社會保障資金不到位問題、制定完善被征地農民養老保險實施辦法作為主要任務，分自查清理、整改糾正、完善制度三個階段開展。通知要求各地要以此次集中自查整改工作為契機，在整改落實的基礎上，建立其被征地農民養老保險補償機制，實行預存款制度，確保“先保后征”，規范被征地農民參加養老保險辦法，維護好被征地農民的合法權益[13]。

目前我國并沒有一部社會保障法對被征地農民的社會保障作出規定，只是一些零散的社會保障條例，也甚少提及被征地農民的社會保障[14]。因此，首先應由國家出臺一部社會保障法，對社會保障法的目的、基本原則、社會保障種類、資金管理、法律責任、適用范圍等做出概括性規定，以此作為被征地農民社會保障的立法依據。其次，國家要出臺對被征地農民再就業政策，比如對被征地農民免費的技術培訓、資金貸款等，支持被征地農民再就業。再者，國家要關心被征地農民的社會保障問題。設立被征地農民失業保障金、再就業扶助金、養老補助金、醫療保險等，制定切實可行的計劃，切實做好被征地農民的社會保障工作。并盡快將被征地農民納入社會保障體系，確保被征地農民原有生活水平不降低、長遠生計有保障，并建立配套的實施機制。

[1][4]郄建榮：《省級政府1738個項目存在非法批地》，2014-03-22 http://www.mlr.gov.cn/xwdt/mtsy/qtmt/201403/t20140322_1308617.htm

[2]國家土地總督察辦公室：《2014年土地督察約談9個地市的情況》，《國家土地督察公告第9號》2014-09-26。

[3]鐘云華：《刑事社會抗拒風險化解研究》，《湖北行政學院學報》2013年第2期。

[5]江平：《完善保護私人財產法律制度應遵循的原則》，《人民日報》2003年1月29日。

[6]梁慧星：《談憲法修正案對征收和征用的規定》，《新華文摘》2005年第1期。

[7]國家土地總督察辦公室：《2014年土地督察約談9個地市的情況》，《國家土地督察公告第9號》，2014年9月26日。

[8][10]柴強：《各國（地區）土地制度與政策》，北京經濟學院出版社1993年版，第171、178頁。

[9]李珍貴：《美國土地征用制度》，《中國土地》2001年第4期。

[11]程潔：《土地征用糾紛的司法審查權》，《法學研究》2004年第2期。

[12]郭潔：《土地征用補償法律問題探析》，《當代法學》2002年第8期。

[13]國家土地督察武漢局：《湖北省積極落實例行督察關于全省集中自查的普遍性問題整改要求》，國土資源部網站，2014-09-29。

[14]吳傳毅：《法治中國的時間維度解構》，《湖北行政學院學報》2013年第6期。