國有企業高管薪酬設計和管理若干問題再審視——基于完善收入分配制度的視角

田楊群

（肇慶學院思想政治理論課教學部，廣東肇慶 526061）

近年來，由于種種原因，我國收入分配差距不斷擴大，影響了社會的公平正義，也引發了一系列社會問題。因此，理論界和學術界對收入分配問題都給予了前所未有的關注。在收入分配領域，國有企業高管的薪酬問題一直是人們討論的焦點。據中國經濟體制改革研究會的一份研究報告，我國國有企業高管工資是企業內最低工資的98倍，而世界平均值僅為5倍。[1]近年來，有關國有企業高管“天價”薪酬的報道更是不斷刺激著廣大群眾的敏感神經，雖然這些消息的準確性值得商榷，但是，其在一定程度上確實反映了我國國有企業高管薪酬設計和管理存在不少問題。因此，重新審視國有企業高管的薪酬設計和管理，并對規范國有企業高管薪酬設計和管理提出可行性對策，是實現國有資產保值增值、發揮國有經濟主導作用的題中應有之意，也是完善我國收入分配制度的現實訴求。

一、國有企業高管薪酬設計和管理的邏輯前提

國有企業，是指全部生產資料歸國家所有，并按《中華人民共和國企業法人登記管理條例》規定登記注冊的經濟組織。國際慣例中，國有企業僅指一個國家的中央政府或聯邦政府投資或控股的企業。我國國有企業還包括由地方政府投資或控股的企業。目前，我國學術界對國有企業有不同的劃分和界定，較為主流的觀點是將國有企業劃分為競爭性國企、自然壟斷性國企和行政壟斷性國企。其中，競爭性國企是指由國家出資建立，基本上不存在進入與退出障礙，同一產業部門內存在眾多企業，企業產品基本上具有同質性和可分性，以利潤為經營目標的國有企業，如建筑、商業、服務等行業的國企；自然壟斷性國企是指由于存在著資源稀缺性或規模經濟效益、范圍經濟效益，由一家企業形成壟斷或由極少數企業形成寡頭壟斷市場格局來提供某一商品或服務（如供水、供電、供氣等）的國企；行政性壟斷國企則是指一些不具備自然壟斷條件，應該納入到競爭性行業進行公平競爭，但由于政府的行政規定賦予其壟斷經營權（如石油、煙草、電信等）的國企。也有學者根據企業的性質和市場競爭程度將我國國企劃分為競爭性國企和壟斷性國企。[2]競爭性國企概念與前述相同，壟斷性國企則是指國有獨資或國家控股、市場上只有一家或幾家從而形成自然壟斷或行政性壟斷（如石油、天然氣、電力、煙草等）的國企。

根據我國《企業國有資產法》第22條的規定，國企高管大致包括：國有獨資企業的經理、副經理、財務負責人和其他高級管理人員；國有獨資公司的董事長、副董事長、董事、監事會主席和監事；國有資本控股公司、國有資本參股公司的國有股董事、國有股監事等。也有學者依據選用方式的不同將國有企業高管分為兩類：一類是通過組織任命、上級委派或調任等行政任命方式選拔的“行政高管”；另一類則是通過競爭上崗、公開招聘等非行政任命方式選拔的“市場高管”。[1]

國企高管的薪酬設計源于對國有企業和國企高管的定位，對此，我國學術界有兩種不同的觀點。一種觀點認為：國有企業從屬于國家或地方政府，企業所有權屬于全體人民，企業高管的職能和地位等同于國家公務員，因此，國有企業高管應實行類似于公務員工資標準的薪酬制度；另一種觀點認為，應加快推進國有企業股份制改革和市場化進程，以使國有企業能夠在競爭中求生存，向市場要效率，因此應對國企高管實行市場化薪酬制度，持這種觀點的較為激進的學者認為，“國有企業已成為未來中國進一步成長的最主要的障礙之一”，并稱“未來幾年，中國在經濟領域要做的最重要的三件事情中第一個要做的事情是國有企業的私有化”。[3]

我國的國有企業是社會主義制度的經濟基礎，是社會主義公有制和按勞分配的重要載體。這是其與一般企業定位不同的特殊性所在。相應地，其肩負的使命不僅包括實現國有資產的保值增值，在國民經濟中發揮主導作用，還包括鞏固社會主義經濟制度、保證勞動人民當家作主和實現全體人民的共同富裕。國有企業既有作為經濟組織（企業）的“盈利性”，又有與政府等公共部門相似的“公益性”。與此相應，國有企業高管既是企業的管理者，同時也是企業的勞動者（類似于國家公務員）。明確國有企業和國企高管的這種“二重性”，是國有企業高管薪酬設計的邏輯前提。

二、國有企業高管薪酬設計和管理存在的主要問題

國務院發展研究中心的調查顯示：2001年，國企高管收入形式以“月薪和獎金”為主，89%的國企高管年薪在10萬元以下，其中，2萬元以下的占43%左右，2萬元—4萬元的占27%左右，4萬元—10萬元的占19%。2002年我國開始推行國企高管年薪制，當年國企上市公司高管年薪平均為15.7394萬元，較上年的12.66萬元增長24.32%。2003年，國內上市公司高管年薪排前9位的均超過100萬元，國企高管年薪平均增長26.7%。2006年，國企高管年薪平均為34.4887萬元，2007年，國企高管年薪平均為54.8258萬元，比上年增長57.15%，其中，國有保險公司、銀行高管年薪均在100萬元以上。[4]實事求是地說，國企高管薪酬畸高是最近幾年才出現的現象。但是，透過這一現象，可以看出國有企業高管薪酬設計和管理存在的問題。

1.薪酬確定缺乏可操作性標準。從文件看，我國國有企業管理部門一直對國企高管的薪酬有著嚴格的規范和管理規制。早在2002年開始推行國企高管年薪制的時候，國資委就作出規定，央企高管年薪不得超過職工平均工資的12倍。2009年2月，財政部又出臺了《金融類國有及國有控股企業負責人薪酬管理辦法（征求意見稿）》，規定金融類國有及國有控股企業負責人最高年薪為稅前280萬。2009年9月，人力資源和社會保障部會同中央組織部、監察部、財政部、審計署、國資委等六部門聯合出臺《關于進一步規范中央企業負責人薪酬管理的指導意見》，將中央國有企業高管薪酬分為三塊：基本年薪、績效年薪和中長期激勵收益（股權激勵），并明確規定中央企業高管基本年薪與上年度企業在崗職工平均工資“相聯系”，績效年薪與實際經營業績“密切掛鉤”，中長期激勵收益則可“審慎探索”。但從執行情況看，這些規定，或者由于標準不高如“不得超過職工平均工資的12倍”而輕而易舉地被突破；或者由于標準過高如“稅前280萬”而激起公憤；抑或由于過于彈性的規定如“與職工平均工資相聯系”、“與經營業績密切掛鉤”而未能得到規范的執行。所以，實際情形是，國企高管年薪動輒數十萬、幾百萬，甚至上千萬年薪的國企高管也屢見不鮮，與廣大職工月薪平均兩三千元或三四千元形成極大反差。我國仍然是發展中國家，并且還將長期處于社會主義初級階段，每年都還有數千萬人口尚未解決溫飽，很多人看病難、上學難的問題仍然存在，國企高管“天價”薪酬顯然脫離了我國現階段的基本國情。

2.國企高管薪酬過高且增幅過快。我國自2002年開始推行年薪制以來，國企高管的薪酬水平逐年上升。據國資委披露，2004年至2007年，國資委監管下的央企高管平均年薪分別為35萬元、43萬元、47.8萬元和55萬元，年增長率14%左右。由于薪酬過高且增幅過快，國企高管與普通員工之間的收入差距進一步拉大。2002年，我國在推行國企高管年薪制的同時，規定高管年薪不得超過職工平均工資的12倍，按此標準，2008年我國國有單位城鎮職工的平均工資為30287元，乘以12倍，國企高管的年薪理應不超過36.34萬元，而目前，國企高管與普通員工之間“12倍”的薪酬比例關系早已被突破，特別是金融證券、石油石化、電信、電力、航空、煙草等國有壟斷性行業高管的薪酬甚至為行業平均水平的幾十倍甚至上百倍。[5]

3.國企高管薪酬的透明度不高。國有企業（包括央企）按其所有制屬性，應該是公眾公司，每個公民對企業的經營狀況包括高管的薪酬應有知情權。定期公開國企高管薪酬的相關信息，有利于消除一些負面的議論和評價。但由于國企高管薪酬制度改革尚處于“摸著石頭過河”的階段，有些甚至還在“試錯”的過程中，現行的很多做法并不成熟，有關部門采取了比較審慎的態度，從而導致國企高管薪酬信息不透明，高管們到底拿多少薪酬，出資人（社會公眾）無從知曉。由于信息不公開、不透明，社會獲取這些信息成本高昂，使得國企高管薪酬失去廣泛監督和制衡，國企高管便可以肆無忌憚地為自己加薪。不僅如此，由于信息披露透明度不高，涉及到上市公司難免存在著造假乃至暗箱操作等一系列問題。比如，本來應該由中國媒體監督完成的財富排行榜，卻由英國一個名為胡潤的小伙子來完成，其財富排行榜（胡潤財富榜）所引發的熱議從另一個側面表明，我國公共媒體對于國有企業高管的薪酬監督還存在著很大的漏洞。[6]

三、規范國有企業高管薪酬設計和管理的對策建議

1.國有企業高管薪酬制度必須與我國現階段收入分配制度相適應。馬克思主義分配理論的基本邏輯是，生產決定分配，生產資料所有制決定收入分配方式。由于國有企業的所有權由代表全國人民利益的國家行使，因此應由國家統一決定國有企業的分配原則和分配水平，行使國有企業高管的薪酬決定權。我國低水平、多層次、不平衡的生產力狀況，決定了現階段的所有制結構必然是公有制為主體、多種所有制經濟共同發展。與這種所有制結構相適應，我國現階段的收入分配制度是按勞分配為主體，多種分配方式并存。毫不動搖地堅持公有制經濟在國民經濟中的“主體”地位和國有經濟的主導作用，才能確保按勞分配在收入分配格局中的“主體”地位，進而才能確保廣大勞動者收入水平的提高，避免兩極分化。國有企業高管既是企業的管理者，同時也是企業的勞動者，其薪酬既有屬于按管理要素分配的部分，自然也有屬于按勞分配的部分。雖然按勞分配和按要素分配之間沒有固定的權重比例，但兩者差距不能太大，更不能有過于懸殊的差別。合理確定國有企業高管的薪酬既是社會主義按勞分配原則的內在要求，也是充分調動國企高管積極性、增強企業活力，從而實現國有資產保值增值的需要。國企高管“天價”薪酬不僅與按勞分配的基本原則相悖，加劇了收入分配不公和社會貧富差距，而且造成了國有資產的流失，阻礙了社會生產力的發展。

2.建立與國有企業高管選任方式相匹配的差異化薪酬制度。由于國有企業的特殊定位和其所肩負的特殊使命，我國的國企高管不能也不應該完全通過競爭上崗、公開招聘等市場渠道選聘，而是主要通過行政任命的方式選拔產生，并且還因任命的層級不同而具有一定的行政級別，必要時甚至可以與相應級別的政府官員交換任職。這就使得國企高管一方面是企業的高級管理人員，另一方面又是一定級別的政府官員。作為企業的高級管理人員，他們需要帶領企業參與市場競爭，一定水平的薪酬激勵是必要的；作為一定級別的政府官員，其薪酬理應比照公務員的相應級別加以確定，過高的薪酬是不合情理的。國企高管具有雙重身份，這是其薪酬設計首先必須考慮的因素。有鑒于此，可以考慮建立與國有企業高管選任方式相匹配的差異化薪酬制度：對于部分通過競爭上崗、公開招聘等非行政任命方式選拔的“市場高管”，規定高管薪酬必須與企業利潤掛鉤，利潤增，薪酬增；利潤減，薪酬減，同時規定高管薪酬增長幅度不得超過企業利潤增長的幅度，徹底改變國企高管薪酬與其經營管理業績脫鉤的痼疾；對于大部分通過組織任命、上級委派或調任等行政任命方式選拔的“行政高管”，其薪酬水平實行限高的政策，如責成有關管理部門嚴格執行國企高管的年薪不高于企業職工平均工資12倍的規定，并確保國企高管年薪的增幅低于企業職工平均工資的增幅。

3.建立激勵與約束并舉的國企高管薪酬管理制度。對國有企業高管而言，薪酬不僅具有激勵功能，亦同時具有約束功能。應綜合考慮當期業績和持續發展，建立健全根據經營管理績效、風險和責任確定薪酬的國企高管薪酬制度，建立和推廣薪酬延期支付和追索扣回制度。在其年薪的設計上，基本年薪可以低一些，與職工平均工資水平掛鉤；績效年薪可以高一些，與經營管理業績掛鉤，以激勵高管認真履行經營管理職責，提高企業當期績效；股權激勵年薪應當比績效年薪再高一些，以體現對高管預判和應對、承擔風險的獎賞。同時，為了防止國企高管追逐高額薪酬的短期行為，應建立和完善必要的薪酬約束機制，如試行和推廣薪酬延期支付制度，即對其績效年薪和股權激勵年薪采取第三方托管的形式，待其退休之后，參照企業經營狀況和整體業績情況酌情發放；同時建立薪酬追索扣回制度，一旦國企高管被檢舉揭發行為失當（如失職、瀆職、行賄、受賄、貪污、挪用、生活腐化等）給企業生產經營或企業形象造成明顯損失的，經查證屬實的，股東和董事會有權追索已經支付的績效年薪和股權激勵年薪。

4.從中國國情出發，采取切實可行的措施約束國企高管過高的薪酬。2008年，時任國資委副主任邵寧回應外界關于國有企業高管“天價”年薪的質疑時表示，“央企主要負責人平均薪酬稅前58萬元并不高”。[7]時隔五年，2013年“兩會”期間，邵寧在全國人大會議的發言中又說，央企“一把手”年均薪酬約為稅前80萬元，最高的不超過150萬元，“與國外同類企業相比，央企老總的薪酬水平顯然不能算太高”。[8]由于各國社會制度不同、生產力起點不同、經濟發展水平不同、歷史地理環境不同，不應該簡單地將不同國家企業高管的薪酬絕對值加以比較，科學的薪酬對比應該是相對薪酬的比較，即企業高管薪酬與人均國內生產總值的比值、與法定最低工資的比值、與全國從業人員平均工資的比值。根據聯合國的數據，我國GDP雖已位居世界第二，但人均排名卻位居世界后列，我國國企高管平均薪酬卻是人均GDP的20倍以上，西方主要發達國家企業高管平均薪酬則均未超過人均GDP的4倍，未超過法定最低工資的8倍，未超過全國從業人員平均工資的5倍。因此，我國國企高管薪酬實際上已經高出國外同行10多倍。[2]即便如此，當前一些國企高管仍然抱怨自己的薪酬與國外公司相比太低，應該進一步提高薪酬待遇。在這種盲目攀比意識的影響下，國企高管通過游說主管部門、制造輿論氛圍等手段努力提升自己的薪酬待遇，從而一步步形成“天價”薪酬的局面。眾所周知，我國的國有企業特別是壟斷性國有企業，以國家信用為支撐，其背后有政府在資源、政策等各方面的支持或傾斜，其高管主要由政府任命。他們身兼企業家和高級政府官員的雙重身份，具有進退自如的“兩棲”角色。他們承擔的責任、風險以及創造的價值均不能同西方國家的公司相提并論。如果他們一邊享受國家買單、注資、資金援助等保護性政策的便利，一邊又拿著與國外公司看齊的高額薪酬，這不僅是一種不道德的行為，而且是對納稅人與國有資產的不正當侵吞，必然要激起廣大人民群眾的憤怒情緒。政府或國有資產管理部門必須從中國社會主義初級階段基本國情出發，采取切實可行的措施約束國企高管過高的薪酬。

5.建立健全國有資本收益分享機制。從理論上說，國有企業的產權屬于全體人民，國有企業的資本收益應歸全體人民享有。根據國際社會的經驗，國有企業必須把凈利潤的30%到50%上繳國庫，并以公共產品、社會福利、社會保障等形式分配給人民群眾。[9]自1994年開始，我國對中央企業實行只上繳稅收、不繳紅利的優惠政策，時間長達14年，直到2007年9月，國務院發布《關于試行國有資本經營預算的意見》，中央企業稅后紅利名義上上繳給財政部。但是，這一政策在推行過程中受到了眾多國有企業的抵觸，進展并不順利。由于上繳紅利偏低，導致留存利潤偏高，容易滋生國企高管高薪酬、高福利和高職務消費現象。黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》指出：“完善國有資本經營預算制度，提高國有資本收益上繳公共財政比例，2020年提到30%，更多用于保障和改善民生。”因此，應建立覆蓋全部國有企業、分級管理的國有資本經營預算和收益分享制度，逐年擴大國有資本收益上繳比例，提高中央企業特別是壟斷性中央企業資本收益上繳比例，確保到2020年提到30%，并使新增國有資本收益上繳的一定比例用于教育、醫療、社保、就業培訓、“三農”、環保等方面，從而提高全社會的福利水平。

6.建立國企高管薪酬披露機制。規范國企高管的薪酬管理，除了從制度上對高管的薪酬予以量化以外，更重要的是要讓高管薪酬變得更加透明。在境外，對高管薪酬的最大約束之一是公開透明的信息披露，我國香港地區高管薪酬披露信息就包括基本工資、津貼、退休養老計劃、年度獎金、長期激勵或股權收入等，通過公共媒體對高管薪酬進行追蹤、披露和分析，客觀上對高管薪酬形成強大的社會輿論和公眾壓力。積極創造條件向社會公開國企高管的薪酬，充分滿足社會公眾的知情權，顯然是十分必要的。這樣不僅可以接受社會的監督，廣泛聽取各方面的合理化意見和建議，還能有效克服那些主觀臆測、偏聽偏信、似是而非的看法，引導社會輿論，更好地凝聚共識。因此，政府和國有資產管理部門應該本著對公眾負責和對國有資產負責的態度，盡快采取切實可行的措施公布國企高管薪酬情況，為實現國企高管薪酬管理的公開、公正和公平創造條件。

[1]宋晶，孟德芳.國有企業高管薪酬制度改革的幾個問題［J］.財經問題研究，2012，（6）.

[2]曹潤林.制度變遷、秩序規范與國企高管收入分配約束［J］.改革，2013，（5）.

[3]張維迎.國企是未來中國成長的最主要障礙［EB/OL］.新浪財經，http://www.sina.com.cn，2012-03-17.

[4]葉青林，冷崇總.國企高管薪酬失控及其治理［J］.價格月刊，2009，（5）.

[5]郝君富.國有企業高管薪酬問題探究［J］.財會通訊，2011，（1）.

[6]霍焰，邸彥彪，郭靜靜.國有企業高管薪酬存在的問題及對策［J］.遼寧工業大學學報（社會科學版），2010，（8）.

[7]邵寧.央企“一把手”平均年薪58萬并不高［EB/OL］.中國新聞網，2010-04-11.

[8]熊志軍.國企高管薪酬的是與非［J］.中國黨政干部論壇，2013，（4）.

[9]陳文通.我國居民貧富差距過大的原因和對策［J］.科學社會主義，2011，（4）.