志愿服務行政化問題探究

摘 要：以廣州市F街志愿服務為例，研究志愿服務行政化問題發現，志愿組織行政化主導、志愿方式行政化動員、志愿參與同質化構成、志愿發展空心化困境是目前志愿服務行政化通病。去行政化的根本路徑是回歸志愿本義，通過自覺的制度建設、組織建設、機制建設和文化建設，實現行政化向社會化方式轉變。

關鍵詞：志愿服務；行政化；去行政化；社會化；制度建設

中圖分類號：C916 文獻標志碼：A 文章編號：1002-7408（2014）04-0024-04

一、問題的提出

近年來，我國志愿服務事業迅速發展，志愿服務擴及社會生活的各個層面，成為一種社會新風尚，在社會管理和公共服務中發揮著越來越重要的作用。據統計，截止到2012年初，我國注冊青年志愿者人數達3392萬人，建立各類志愿服務站17.5萬個。[1]但是，志愿服務在迅速發展的同時也面臨一些隱憂，其中一個重要問題是志愿服務的行政化問題，這極大地影響了志愿服務的健康和可持續發展。[2]

目前，國內學術界專門針對志愿服務行政化問題的研究不多，雖然一些研究或多或少觸及了這方面的問題。謝澤憲調查了社區志愿服務中存在的志愿者統計數字失真、形式主義盛行、參與者“被志愿”等行政化傾向。[3]祝建兵、向良云探討了志愿組織在產生方式、監督管理、資金籌集、人事編制和內部治理等方面存在的行政化問題及其危害。[4]張萍、郭永芳研究了志愿活動從項目規劃、組織動員、宣傳配合到人員招募、資金支持、操作實施，再到效果評估、評價激勵等各個環節存在的行政化問題，由此導致志愿服務志愿性淡薄而強制性突出。[5]這些研究從志愿者管理、志愿組織運行和志愿活動開展等角度探討了志愿服務行政化問題，但對志愿方式和志愿參與等方面的行政化問題關注不多，對于去行政化路徑選擇語焉不詳。

志愿服務行政化問題有何特點？表現在哪些方面？去行政化的根本路徑何在？本文擬以廣州市F街志愿服務為例，對這些問題進行探討，旨在促進志愿服務從行政化向社會化方式的轉變。

二、F街志愿服務個案概述

F街地處廣州市荔灣區老城中心區，歷史源遠流長，曾是著名的西關地帶。下設14個社區居委會，轄區面積0.78平方公里，常住人口約6.2萬。從上世紀90年代開始，F街開始把社會服務和社區建設相結合，大力發展社區志愿服務。街道先后成立W慈善會、KL社區服務中心、LS展能中心、青少年服務中心和SG綜合服務中心，大力發展社區服務。[6]同時在廣州市率先發展志愿服務，相繼成立廣州市首支長者義工隊、喬心義工隊、家庭義工隊等多支義工隊伍，廣泛發動志愿者參與社區建設和社會服務。2002年11月，F街成立廣州市首支長者義工隊，并在14個居委會設置長者義工小分隊。2005年，F街成立廣州市首支家庭義工隊。據統計，經過多年發展，目前該街道注冊義工超過6000名，這些義工和志愿者長期活躍在街頭巷尾，積極參與扶貧濟困、鄰里互助、安老照顧和精神慰藉等各種社區服務。由于起步早、發展快，F街在志愿服務和社區建設方面走在廣州市、廣東省乃至全國的前列，先后獲得全國志愿服務先進單位、全國十佳學習型社區、全國社區服務示范社區等榮譽稱號，成為全國街道志愿服務和社區建設的“一面旗幟”。

志愿服務要得以維系和發展，“除按照傳統的自上而下的層級結構建立縱向的權力線以外，還必須依靠各種合作伙伴關系建立起橫向的行動線”。[7]“縱向的權力線”是指政府的行政化路線，“橫向的行動線”是指社會化路線。F街志愿服務蓬勃發展的根本動力來自于兩股力量：一是當地政府強有力的行政支持，二是社會各界的廣泛參與。這兩股力量相互鞏固，構成了支撐F街志愿服務發展的“兩條腿”。但是，這“兩條腿”的步伐是不一致的，明顯存在“一條腿長，一條腿短”的問題。一方面，作為“縱向的權力線”的行政化干預根深蒂固，且呈不斷增強之勢；另一方面，作為“橫向的行動線”的社會化參與卻由于“先天不足，后天失調”而出現根基不牢、發展不足的問題。因而近年來F街志愿服務陷入行政化困境，發展減速甚至出現停滯不前的局面。F街志愿服務是近年來各地志愿服務發展的一個縮影，具有一定的典型性，為本文探討志愿服務行政化問題提供了良好的經驗文本。

三、志愿服務行政化問題：以F街為例

行政化方式是一把“雙刃劍”，適當的行政介入可為志愿服務“鋪路搭橋”，但過度的行政介入則會破壞志愿服務生長的社會土壤。近年來F街志愿服務陷入行政化困境，表現在志愿組織行政化主導、志愿方式行政化動員、志愿參與同質化構成、志愿發展空心化困境等方面，這嚴重影響了志愿服務的健康和可持續發展。

1.志愿組織：行政化主導。F街大多數志愿組織是在街道黨政部門的鼓勵、發動和支持下建立的，志愿活動開展較多圍繞政府工作需求。W慈善會、長者義工隊、喬心義工隊、家庭義工隊名義上是志愿組織，但實際上具有濃厚的政府背景。一方面，它們大多是由街道辦發動成立的，其合法性是由當地政府賦予的，離開了政府的支持，它們不可能成立，更遑論發展。例如，W慈善會的負責人是街道黨工委書記，常務副會長是街道辦事處主任，其他重要職務也幾乎都是由街道干部擔任。另一方面，這些志愿組織內部管理比較松散，既沒有專門的組織機構和專職工作人員，也沒有穩定的人員與經費來源。嚴格地講，他們并不是自主的志愿組織，而是依附于地方政府的“亦官亦民”組織。這些組織沒有正式的制度規范和明確分工，沒有專門的組織、人事和財務系統，也沒有專職的工作人員隊伍。它們是以街道辦為領導核心，借助社區居委會、社區服務中心和其他社區服務組織的力量，依靠街道黨政系統維系而組成的一個志愿服務網絡，主要根據街道統籌和行政調度來生產并提供志愿服務。

由于政府主導的體制架構，街道黨政系統習慣以行政化思路主導志愿組織運作，自覺或不自覺地將志愿服務納入行政工作序列，讓志愿組織承擔相關行政職能。街道辦及其轄區工作機構經常要求志愿組織承擔大量行政任務，如要求志愿者去社區居委會掛職，調動志愿者配合街道和社區開展治安、環衛、創文、宣傳等各項行政事務。在參與過志愿服務的志愿者中，相當一部分志愿者都曾經因為“街道黨政系統安排”、“社區居委會勸說”、“配合街道工作需要”等導致“被志愿參與”。這些做法干擾了志愿組織的日常運作，使他們不得不花費大量時間、精力來應付各種名目繁多的行政任務，而無法專注于志愿服務。加之相關志愿組織缺乏必要的資金和人力資源，公信力、影響力和號召力比較有限，因而在日常運作的許多方面（如招收學員、舉辦活動等）不得不依賴于街道，借助行政力量開展志愿服務活動。

2.志愿方式：行政化動員。志愿組織開展志愿服務，本應更多地依賴自下而上的志愿參與，而不是自上而下的行政干預。但在F街，許多志愿服務更多地依靠行政動員，而非志愿行動。一個明顯的例子是W慈善會籌款，籌款本是志愿行為，但相當一部分人參與慈善捐助是礙于街道領導的“權威”和“面子”而不得不為之，并非自發志愿。從W慈善會成立到現在，每年慈善募捐需要依靠街道辦領導帶頭發動，以致這種募捐方式逐漸成為一種不成文的規則。新一屆街道辦領導上任后，往往會憑借其正式權威或非正式關系發動街道機關事業單位的黨員干部和工作人員捐款。曾經有一段時間，慈善會發動募捐采取了這樣一種方式：街道黨工委書記帶頭定任務，規定每人負責籌款多少，下指標、定任務成為“不成文”的規則，通過這種層層分攤任務的方式，來確保“保質保量”完成慈善募捐任務。在這種行政動員的體制架構下，出現“被捐款”、“被志愿”的現象就無可避免了。

受傳統習慣或利益驅使，街道黨政部門甚至志愿服務組織本身，習慣用運動性、號召性的方法開展志愿活動。如社區志愿組織開展活動需招募志愿者時，經常是通過街道辦或社區居委會張貼通知或做動員，號召當地居民參與活動。時間一久，社區居民也慢慢習慣于響應政府號召而參加志愿活動，反而對志愿組織的志愿招聘無動于衷。依賴行政化動員來推動志愿服務，無疑偏離了志愿參與的初衷。長此以往，許多居民對志愿組織產生誤解，以為志愿組織就是政府辦事機構；或者不信任志愿者或志愿組織，認為他們不可能單純熱心做好事，一定是“別有所圖”。一些志愿者反映，他們參加探訪孤寡和特困人士等志愿服務活動時，部分孤寡和特困人士不了解不信任他們，甚至懷疑他們“別有用心”，以致有志愿者曾經被探訪對象趕出家門。對此，有志愿組織感到很無奈，他們內心希望通過志愿方式動員居民參加社區活動，但很多時候由于缺乏公信力和民眾信任，不得不打著政府的旗號開展活動。

3.志愿參與：同質化構成。志愿參與在很大程度上依賴于社會各界的參與規模和范圍，參與的人數越多，范圍越廣，志愿服務資源也就越豐富。但是，受行政化干預和社會化不足多重因素影響，F街志愿參與在規模和范圍上都是有限的，在慈善捐贈、鄰里援助、義工探訪和非血緣關系認養等活動中，參與對象主要是與街道、社區有緊密關系的基層干部、轄區內企事業單位負責人和其他積極分子（如黨員和離退休干部），普通居民參與較少。這種狀況無疑極大地限制了志愿服務隊伍的進一步發展，導致志愿參與同質化構成，即志愿參與主要限于少數幾類具有相同或相似特征的人，如與街道黨政系統或社區居委會具有緊密關系的黨員干部、離退休老人和積極分子。從調查的情況來看，F街各類義工服務隊的成員主要是以黨員、干部和老人為主，其他的居民熱情并不高。這是因為，這些積極分子與街道黨政系統具有比較緊密的關系，發動起來也比較容易。對此，街道和社區相關工作人員認為，志愿者以黨員、干部和離退休老人居多，而其他居民比較少，主要是因為黨員干部和退休老人比較熱心公益、“有思想覺悟”，一般居民“缺乏素質”，“思想覺悟不高”。

總體來看，F街的志愿者來源比較單一，志愿參與具有同質化構成的特點，以轄區內黨員干部、離退休老人和在校學生為主，家庭志愿者和其他社會志愿者比較少。志愿者隊伍的單一化、同質化導致的一個后果是，W慈善會、KL社區服務中心、LS展能中心、青少年服務中心和SG綜合服務中心等社會服務機構開展活動時，經常出現人手不足和缺乏志愿者的問題。以青少年服務中心為例，它的志愿者主要是低年級大學生，輔導青少年往往需要志愿者具備豐富的社會閱歷和一定的人生經驗，這些要求是一些低年級大學生所不具備的。因此，中心一直很希望有工作經歷的社會志愿者參與青少年輔導，為此他們在社區內外舉辦了不少志愿者招聘活動，但社會反響比較冷淡，并未取得明顯成效。在這種情況下，一般是讓街道、社區居委會和社區服務中心的工作人員充當臨時“志愿者”。

4.志愿發展：空心化困境。適當的行政干預是必要且有效的，它能發揮政府強大的資源動員能力，有助于在短期開拓志愿參與的渠道、發動更多基層民眾參與。但過分強調行政化方式則會導致政社不分、以政代社，損害民眾參與的積極性，導致志愿參與后繼乏力甚至陷入“空心化”困境。所謂“空心化”困境是指社區志愿參與實際上只有少數人參加，表面上參與的人很多、規模很大，其實有一點“虛張聲勢”、“外強中干”和“宣傳水分”，真正參與的人并不多。“空心化”這個詞用來形容F街志愿服務發展十分貼切，它反映了過度行政化導致的志愿參與缺失。從表面上看，慈善會、社區服務機構、義工等開展互助活動“熱鬧非凡”，但實際上只有黨員干部等少數積極分子參與，多數民眾參與的積極性并不高。

在經歷短暫的發展“黃金期”后，近年來F街志愿服務陷入發展低谷，志愿參與的人數出現了停滯不前甚至有減無增的跡象。街道對外宣稱，包括在校學生、退休職工和社區群眾在內的街道志愿者人數共有6600多人，但調查發現，真正參與志愿活動尤其是經常參加志愿活動的人數并不多，遠遠沒有這個數字。很多人只是象征性地在街道注冊社區志愿者，但很少甚至從來不參加活動；也有不少根本沒有注冊，只是偶爾參加了社區志愿活動。據街道有關負責人估計，堅持參加活動的義工也就兩三百人。以最為活躍的長者義工隊為例，街道對外宣稱注冊長者義工有300多人，但實際上能堅持參加活動的人數遠遠沒有300人，據觀察，比較積極和活躍的大概只有幾十人。以HG社區為例，據居委會負責人介紹，雖然社區對外宣稱共有各種社會義工300多人，但實際上大部分義工只是報個名或注個冊，從不參加或者很少參加活動，固定參加活動比較活躍的也就是幾十人。由于長期的行政化主導，志愿參與后繼乏力，陷入“空心化”困境。

四、志愿服務去行政化的路徑

志愿服務去行政化的根本路徑是回歸志愿本義，推動行政化向社會化方式轉變，真正讓志愿服務落地生根，植根于社會。通過系統而自覺的制度建設、組織建設、機制建設和文化建設，推動志愿服務在社會各個層面落地生根，實現志愿服務社會化發展。

1.制度建設：建立現代志愿服務制度。志愿服務制度的缺失是導致行政化泛濫進而衍生諸多弊端的重要原因，制度的不規范、不完善（如政社不分、以政代社）為行政化提供了通道。因而，建立現代志愿服務制度是促進志愿服務健康發展的根本。通過立法形式保障志愿服務健康發展是世界各國通行的做法。[8]美國、加拿大、法國、德國、意大利、日本、韓國等數十個國家都制定了志愿服務專門立法，如美國的《志愿者保護法》、加拿大的《志愿工作法》、澳大利亞的《志愿服務原則》等。目前北京、上海和廣東等地已制定了促進志愿服務發展的地方性法規，但全國層面的專門法律尚付諸闕如。因此，應當借鑒發達國家的經驗，推動志愿服務立法，完善志愿服務法律法規，建立符合中國實際、保障志愿服務良性運行和健康發展的現代志愿服務制度。現代志愿服務制度建設的重點是：規范政社關系，保證志愿組織的非營利性、公益性、組織性和獨立性，促進志愿組織良性運行和健康發展；保障志愿服務的自主性；激發志愿服務潛在資源；規范志愿服務行為；明確志愿者的權利和義務；提升志愿服務效能感；激勵志愿者的持續參與；促進政府的資源服務支持。[9]要通過國家立法構建現代志愿服務制度，明確政府、志愿組織、志愿者以及服務對象等相關利益方的權利義務關系，推動志愿服務制度化、規范化和長效化，從制度上杜絕隨意行政化干預的通道。

2.組織建設：促進志愿組織自主發展。志愿組織普遍在政策、資金、人才等方面存在外援不夠和能力不足的問題，因而不得不依賴于政府，這為行政化滋生提供了土壤。促進志愿組織自主發展是克服行政化的一劑良藥。為此，政府應在資金、人才、登記、法律等方面為志愿組織自主發展創造制度條件，為志愿組織自主參與社會管理和公共服務讓渡空間、創造條件。一方面，積極培育志愿組織的發展，簡化登記注冊辦法，降低準入門檻，加速孵化扶持，提高志愿組織進行機構自治、參與社會管理、提供公共服務的能力。另一方面，通過服務購買、租賃、承包、特許經營、專項補貼等各種方式把不該管、管不好的職能轉為由志愿組織承接，為志愿組織承接服務讓渡更多空間。此外，還要加大對志愿組織資金支持、人才支持和政策支持的力度。制定稅收優惠政策，推廣政府購買服務，擴大政府財政轉移支付，緩解志愿組織資源不足、資金匱乏的問題。完善政策法規、降低準入門檻、加強能力建設，緩解志愿組織能力不夠、影響不大的問題。加強政府監管、完善組織管理、推進依法自治等，解決志愿組織管理失范、運作失調的問題。總之，政社分開、權責明確、依法自治應當成為調節政府與志愿組織關系的基本原則。政府的首要任務不是“劃槳”，不是介入志愿組織微觀事務領域，而是“掌舵”，承擔好政策規劃、資金支持和服務監管的角色，為志愿組織自主發展讓渡空間、授權賦能。

3.機制建設：構建志愿者成長機制。目前公民志愿參與不足的一個重要原因是缺乏志愿者成長的機制。發達國家普遍形成了比較成熟的志愿者成長機制，為志愿者提供了一種激勵和成長的環境。志愿者在助人的同時也能夠實現自身的成長，志愿組織與志愿者之間保持較為充分的互動。相比之下，中國缺乏志愿者的成長機制。一些政府部門習慣于借助行政力量開展志愿服務，損害了民眾參與志愿服務的熱情和動力。一些組織尤其是政府組織隨意調動志愿者，把他們當作免費勞動力，安排瑣屑行政事務，志愿者在這些活動中很難實現志愿價值，難以得到成長，反而容易產生倦怠情緒。因此，構建志愿者成長機制，對于發展公民志愿參與至關重要。按照發達國家的經驗，志愿者成長機制主要包括志愿者激勵、志愿者認可、志愿者發展等配套機制。這方面，參考國外做法，應加快完善志愿者激勵、認可與發展機制，讓志愿者在“助人”同時能夠實現“自助”和成長。如完善志愿者表彰獎勵制度，頒發志愿者服務證書；鼓勵志愿者組織依托志愿服務記錄，建立志愿服務時間儲蓄制度，使志愿者可在自己積累的志愿服務時數內得到他人的無償服務；提供學習培訓的機會，包括國內同行交流和出國學習培訓；推行服務積分兌換，根據志愿服務時間的長短提供相應積分兌換，換取小區活動的優惠、附近商業購物的優惠；營造志愿者光榮的人文氛圍，讓志愿者在服務過程中得到應有的尊重和認可。

4.文化建設：培育志愿服務文化。受傳統文化等多重因素的影響，我國民眾素有依賴政府的習慣，加之政府在公共服務中慣于大包大攬，因而整體而言公民對志愿服務的認識水平較低，志愿服務文化不接地氣，志愿服務行政化色彩濃厚。培育志愿服務文化，離不開國家自上而下的推動與社會自下而上的參與。一方面，國家應當承擔有關責任，將志愿文化納入國家文化建設和公民精神培育工程，在全社會廣泛深入推廣助人自助、關心他人、樂于奉獻的志愿文化理念，推動現代志愿服務文化落地生根。另一方面，公民組織及個人也要學會志愿參與的藝術，通過關懷他人、關心社會，積極投身志愿服務，培養對家庭、社區和社會的責任感，推動志愿服務成為社會新風尚。顧名思義，志愿服務是志愿從事社會服務，因而，志愿組織的經營，不是靠“利潤”動機的驅使，而是靠“使命”的凝聚和引導，[10]志愿文化的培育，不能單靠政府宣傳乃至思想灌輸，而應發揮國家引導、社會參與和文化熏陶的協同效應。要改變政府大包大攬、慣于思想灌輸的路線，改變民眾被動灌輸甚至“被志愿”的弊病，讓公民大眾成為志愿文化的學習者、傳播者、實踐者和受益者，讓志愿服務成為公民自主選擇的生活方式。

誠如“全球志愿者宣言”所言：志愿服務不應是心血來潮的沖動，不應是趨利從眾的跟風，而應成為一種全民習慣、一種生活方式、一種文化，深植于這個社會的骨髓。志愿服務的生命力在于志愿性和社會性，因而應當回歸志愿本義，從行政化方式向社會化方式轉變，讓志愿服務成為植根于公民精神和現代社會的核心價值。反之，若繼續以行政化思路主導志愿服務，簡單地將志愿服務當作政府治理的輔助力量，或把志愿組織當作政府派生機構，這樣雖可在短期內營造志愿服務的繁華景象，但從長遠看會從根本上掏空志愿服務發展的基礎。

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[責任編輯：張亞茹]