對鄭州新鄭綜合保稅區管理問題的思考

劉院麗

(鄭州華信學院 商學院，河南 鄭州 451100)

對鄭州新鄭綜合保稅區管理問題的思考

劉院麗

(鄭州華信學院 商學院，河南 鄭州 451100)

中國保稅區作為促進經濟發展的重要經濟形式，在政府管理中存在的一些問題，阻礙了保稅區功能效應的積極發揮。因此，河南省政府應通過健全保稅區法律體系、明確功能定位、與城市功能建設協調發展、發展高新技術產業、向自由貿易區轉型等措施，為鄭州新鄭綜合保稅區更好地發揮經濟發展的橋頭堡作用創造條件。

綜合保稅區；自由貿易區；管理

2011年11月4日，座落于河南省鄭州市的鄭州新鄭綜合保稅區(下文簡稱“綜保區”)正式封關運行，它的設立在我國的中部地區居于首位。它像一座橋梁一樣，從此將河南連接到了世界，意味著河南已經有能力承接世界知名企業和跨國公司，這終將成為河南對外開放史上的標志性事件。如果鄭州新鄭綜保區能夠全部實現理論上的九大功能，那么它將對河南經濟發展產生不可估量的促進作用。

一、關于中國保稅區的性質

我國保稅區是在吸取了世界上各自由區的成功管理經驗，并結合我國的國情又有所創新的基礎上發展而來的。所以，它在性質上既有世界上各自由區的特征，又是我國對外開放、積聚投資、實行投資貿易便利的特殊區域。

首先，它是自由區。國際上的重要規則《京都公約》對自由區的定義是：“自由區系指締約方境內的一部分進入這一部分的任何貨物，就進口稅費而言，通常視為在關境之外。”[1]由此看來，保稅區作為我國境內的一個經濟區，其貨物及貨物的進出仍處于海關的監管之下，僅在進口稅費上視為“境內關外”。

其次，中國保稅區與國外自由貿易區的性質又完全不同。最早的1994年天津會議，定義了它的性質——“保稅”。而有關稅務方面的管理實際上是屬于海關的管理范疇，所以，從這一點上來看，它既不是經濟技術開發區，更不是經濟特區。之后的《保稅區海關監管辦法》也明確規定了它與國外自由貿易區的根本區別。之后，隨著一個個保稅區的設立，區域的地方政府也希望保稅區作為一個吸引投資、聚集企業的開放區，從而在帶動本區域經濟增長上發揮作用，但它實質上和自由貿易區還是有本質區別的。

二、我國保稅區管理中存在的一些問題

近年來，盡管我國保稅區在發展過程中已經形成了一套完整的管理體制體系，還在一些探索性的嘗試上，如機構設置、功能結構以及管理模式等方面取得了積極的效果，但是，由于當初的定位、設想和后來的實踐并非完全一致，部分阻礙了保稅區功能效應的積極發揮，導致在管理中仍然面臨諸多問題。

(一)立法滯后，保稅區發展缺乏制度保障

世界自由貿易區成功運作的通例在制度上體現為“先立法，后設區”[2]。但由于我國歷史背景條件的特殊性，我國保稅區的發展歷程沒有能夠按照世界常規的發展去實現，而只能是一邊實踐一邊根據實踐過程中出現的問題頒布一些規章和法規，還都只是地方性的，根本沒有統一的法律規范。正是在這種缺乏統一指導的情況下，各部門只從本部門的利益出發，根據自己對保稅區的理解，自行制訂相應的專業性單項法規。由此可見，缺乏統一法規的保稅區必然由于各種法規和管理細則的不統一而導致諸多問題和矛盾，從而妨礙了它的健康發展，更阻礙了它促進整個地區經濟發展這一積極作用的發揮。

(二)定位模糊，保稅區功能缺乏獨特性

“倉儲、轉口貿易和簡單的加工裝配”是我國保稅區初建時的功能定位，但是在實踐過程中，各區都不約而同地將其主要功能用來發展出口加工和進出口貿易，導致它在很大程度上與經濟技術開發區和出口加工區等的功能重疊，沒有能夠凸顯出自身的獨特性。所以，我國的保稅區早已名不副實，它雖然名為“保稅”，但在實際上早已大大超出了“保稅”這一功能而發展為全方位的自由貿易。而同時各區又沒有形成一個明確的定位，一直以來，它的發展方向是紊亂的。

(三)政府職能部門對保稅區的多頭管理問題

從世界各國的實踐來看，自由貿易區的管理通過國家中央機構進行專門管理，具有較高的權威性。而反觀我國的保稅區，長期以來并沒有明確統一、自上而下的宏觀管轄機構，在政府管理體制上一直存在著包括中央、地方、保稅區等多級管理系統[3]。在中央管理層面上，保稅區由原國務院特區辦負責，但實際上它對有關保稅區的許多問題都沒有進行明確的規定；在地方管理層面上，由于地方政府只著眼于地方的局部利益，而缺乏對保稅區進行戰略性、整體性的規劃；在保稅區管委會層面上，其僅僅只是母城區政府的“派出機構”。由此，保稅區在管理中一方面缺乏效率，另一方面上級在管理決策時脫離實際，這都制約了保稅區的發展。

三、關于鄭州新鄭綜合保稅區管理問題的思考

(一)健全保稅區法律體系，促進全國統一立法

保稅區法律體系是否健全與外國投資者是否會投資于此有密切相關的聯系。因為每一個投資者考慮的經營條件首先是投資風險和投資環境，如政策是否穩定、經濟因素、基礎設施條件等，而這些都需要有健全而統一的法律法規的保障[4]。對比國外相對成熟的保稅區的立法體系，我國的立法層次偏低且缺乏全國統一的法律體系和規范，各地保稅區出臺的地方性法規又各自為政，在很大程度上阻礙了保稅區的整體發展。我國對保稅區的立法層次僅僅停留在部門規章或地方性法規，而沒有國家層次上的統一立法。因此，為了國家的全局和長遠利益，應該盡快制定規范全國保稅區的法律法規，保證保稅區功能和作用的發揮。在立法原則上，應堅持統一規范與實用相結合，既能突出各區域特色，又能做到統一有序的管理。

(二)明確功能定位，突出特色產業和特色功能

我國幾個綜合優勢比較顯著的保稅區，如上海外高橋、深圳福田和大連等，雖然四大功能比較齊全，但仍然各具特色。所以，鄭州綜保區要想成為拉動河南經濟發展的主要動力，無疑應當根據本地的優勢避免同質化競爭。與其他保稅區相比，鄭州綜保區最大的優勢就是交通便利，使得物流成本能夠大大降低。

第一，鄭州鐵路樞紐。鄭州處于中原腹地，鐵路縱橫交錯，客貨運大小車站相連，是中國十大交通樞紐之一。此外，它是京廣鐵路、隴海鐵路兩大鐵路大動脈和京港高鐵(世界最長的高鐵線路)、徐蘭高鐵兩大時速350公里及以上高鐵交通大動脈的交會點，是溝通南北、連貫東西的交通要沖，居于全國路網中心的重要位置上，素有中國鐵路心臟之稱，具有重要的戰略地位。同時，它地處新亞歐大陸橋干線，能夠進行國際聯合運輸。一般情況下，它比海上運輸運費節省20～25%，而時間縮短一個月左右，綜合物流成本大幅下降。

第二，鄭州新鄭國際機場。就航空物流而言，內陸和沿海成本差距不大。2008年，鄭州機場被國家民航局確定為全國八大區域性樞紐，是國內干線運輸機場和國家一類航空口岸。2012年，全年貨運量突破15萬噸，貨運增長速度達到44.88%，在全國千萬級機場中位居第一。2011年11月，國家發改委批準鄭州新鄭國際機場二期擴建工程。本期工程按滿足2020年旅客吞吐量2 900萬人次、貨郵吞吐量50萬噸的目標設計，擴建完工后有望成為國內一流的大型國際性門戶樞紐機場。

(三)保稅區應與城市功能建設協調發展，實現產城一體化

世界上保稅區建設的發展歷程告訴我們，綜保區的規劃和建設必須和城市的發展高度結合。這一方面是保稅區加工的性質所決定的，另一方面考慮到對地方稅收的影響。內陸地區加工貿易發展的成功經驗告訴我們，變“兩頭在外”為“一頭在內，一頭在外”是內陸地區開展加工貿易的必然出路。由此，鄭州新鄭綜保區如果想達到發展加工貿易模式的目的，就必須在區外劃出一定的面積用來積聚配套產業和服務設施。另外，由于綜保區是海關特殊監管區，其大部分稅收政策，如入區保稅、出口免稅、出區內銷稅收上繳國庫等措施，雖然便利了國家和企業，但地方獲得的利益卻微乎其微。如果忽視這一點的話，綜保區的持續發展就會遇到很大問題。而實現產城一體化能充分發揮綜保區的積聚效應，實現區內區外上下游產業配套、保稅和非保稅工業互補發展、國家和地方利益均享等，從而能夠有效地保證綜保區的可持續發展。

(四)進一步加快國際、國內產業轉移，發展高新技術產業

在保稅區內發展高新技術產業，就要營造適宜它發展的環境，制定有利于它發展的政策，有選擇性地引進盡可能多的高新技術產業，最終的目標是區內引進并留住高新技術及其企業，并使其得以成長和發展。鄭州在設立綜保區的過程中，采用的是“引鳳筑巢”的做法，即先吸引國際電子信息產業代工巨頭富士康進駐，然后再利用這一點積極爭取國家的政策支持，即設立中部首個綜保區服務于進駐的產業巨頭。同時，保稅功能破除了關稅壁壘，使河南的人力成本優勢得以充分發揮。如富士康集團在綜保區投資建設富士康鄭州科技園，開展包括IT產品及LED光電產品的生產及研發等業務。2011年，手機整機產量約2 100萬部，出口額70億美元；2012年，手機整機產量超過9 200萬部，出口額達200億美元。借助富士康科技園項目的龍頭帶動作用，綜保區延伸和強化電子信息產業鏈，加快形成電子信息產業集群，打造中西部地區重要的消費電子生產基地。隨著綜保區的進一步發展，相關配套產業和上下游廠商的進駐，還可招進各類企業800～1 000家，以富士康項目及其配套產業為重點，打造中西部電子信息產業基地。2009到2012年的3年內，保稅區引進重大項目220個，總投資786億元。這樣，在全面提升河南對外開放的質量和水平的同時，也吸引了國際上一些知名的物流企業如UPS、中外運、空橋貨運等。鄭州新鄭綜保區通過加快產業升級和技術創新，大幅度擴大了我省對外貿易規模，提升了鄭州對中部地區的輻射帶動力。

(五)政府部門應當積極推動保稅區向自由貿易區轉型

我國保稅區經歷了將近20年的摸索，已經形成了一定的規模，明確了目標，走出了以天津會議為導向的全國統一模式，轉而向因地制宜的功能開發模式發展[5]。國家設立保稅區的目的，是為了進一步擴大對外開放，促進貨物流通，服務對外貿易，加強國際經濟合作，使之成為開放型經濟新的增長點。然而，我國加入世貿組織后，保稅區原有的政策優勢日益弱化，主要表現在：隨著外貿經營權的放開，保稅區政策優勢弱化；隨著關稅的逐步下調，保稅區保稅的優勢弱化；出口加工區最近幾年得到迅速發展，使保稅區出口加工優勢弱化。隨著世界經濟一體化的繼續深入，我國保稅區進一步擴大開放，自由貿易區也成為世界經濟發展的主流，保稅區向自由貿易轉型成為各保稅區走出困惑、解決問題、發揮聚集擴散功能、帶動區域經濟發展的唯一途徑。因此，鄭州新鄭綜合保稅區雖然設立時間不長，但應該注意到各地保稅區的轉型動向，應以規范和完善保稅功能為基礎，追求差異化發展為目標，探索出一條具有鄭州特色的保稅區域發展道路，占據全國保稅區域體制創新和擴大開放的制高點。

[1] 厲力．保稅區政策研究發展綜述[J]．市場周刊，2013(3)．

[2] 趙韜．我國保稅區轉型管理體制與績效評價分析[J]．中國證券期貨，2011(8)．

[3] 詹其檉．充分發揮我國保稅區優勢若干問題探索[J]．港澳經濟，1996(10)．

[4] 李友華．我國保稅區管理體制改革目標模式分析[J]．煙臺大學學報(哲學社會科學版)，2006(1)．

[5] 羅丙志．對我國保稅區政府管理的一些思考[J]．經貿論壇，2001(2)．

(責任編輯：王菊芹)

ReflectionsonXinzhengComprehensiveTax-ExemptTradeZoneManagementIssues

LIU Yuan-li

(DepartmentofBusiness,ZhengzhouHuaxinCollege,Zhengzhou451100,China)

As an important economic form,China's Bonded Zone does play an important role in promoting economic development, but some of the problems existing in government management have hindered it to exert its full functional effects.Therefore,in order to make Zhengzhou Xinzheng Comprehensive Bonded Zone better play the role of economic development bridgehead,Henan provincial government should take a series of measures including to adopt a sound legal system, define functional positioning, coordinate with urban functions development, develop high-tech industries, the transition to a free trade zone and others, to create favorable conditions for Zhengzhou Xinzheng Comprehensive Bonded Zone development.

comprehensive tax-exempt trade zone; free trade zone; management issues

2014-03-21

2013年度河南省政府決策研究招標課題《鄭州新鄭綜合保稅區管理模式研究》(2013B343)階段性研究成果

劉院麗(1980—)，女，河南新鄉人，鄭州華信學院商學院講師，經濟師，碩士，研究方向為經濟管理。

F124

： A

： 1008—4444(2014)05—0029—03