論旅游景區市場化經營中的利益平衡

楊國平

(河南財經政法大學 民商經濟法學院，河南 鄭州 450000)

論旅游景區市場化經營中的利益平衡

楊國平

(河南財經政法大學 民商經濟法學院，河南 鄭州 450000)

旅游景區市場化經營中的直接利益相關者有地方政府、景區經營者、景區內自然資源的所有者和經營者、景區內居民、旅游者等。在利益相關者之間合理分配旅游景區經營利益，滿足各利益相關者的利益訴求，避免矛盾沖突，是保持景區持續發展、實現景區資源有效利用和生態保護雙重目標的關鍵。

旅游景區；市場化；利益平衡

市場決定資源配置是市場經濟的一般規律，旅游資源的配置也不例外。目前，我國旅游景區的市場化經營如火如荼，有些景區甚至成功上市。但同時，反對和質疑的聲音也一直伴隨左右，特別是自然資源型旅游景區的市場化經營，容易造成生態環境的破壞。這里論述的旅游景區主要是針對自然資源型旅游景區。在旅游景區的市場化經營中，涉及眾多利益相關者，各利益相關者之間有時會發生利益沖突，合理分配旅游景區經營利益，滿足各利益相關者的利益訴求，避免矛盾沖突，是保持景區持續發展、實現景區資源有效利用和生態保護雙重目標的關鍵。

一、旅游景區市場化經營及其利弊分析

目前，我國旅游景區的管理體制和經營體制正不斷發生重大變革。政府直接經營管理旅游景區，所有權和經營權合一的經營管理模式已經不能適應旅游業的發展要求，引入外部資本，對旅游景區進行市場化運作已成為旅游景區經營的常態。旅游景區的市場化經營有多種模式，其核心是引入或建立獨立的市場主體來開發經營旅游景區。但有些旅游資源具有“唯一性”、“不可再生性”等特點，旅游資源的開發利用往往涉及生態環境保護、社會公共利益等問題，所以，旅游景區的市場化經營有利有弊。

旅游景區的開發需要大量的資金，市場化經營可以解決旅游景區特別是偏遠貧窮地區旅游開發資金不足的問題，通過市場化經營可以有效促進旅游景區周邊經濟的發展。毋容置疑，市場經濟條件下旅游景區的所有權和經營權是可以分離的，出讓經營權可以盤活旅游資源，促進經濟效益，同時協調資源開發與保護的矛盾。“在國家政策和法律允許的前提下,旅游資源的所有者將旅游資源作為一種資本形態,與貨幣資本、實物資本、人力資本等一起投入到旅游開發活動中,進行市場化的開發、經營、運作和管理,從而帶來良好的經濟效益、環境效益和社會效益,使旅游資源實現價值增值,而旅游資源的所有者也從中獲得經營收益。”[1]

市場化經營的最根本追求是市場主體自身利益的最大化，而旅游資源的開發利用要兼顧旅游資源的經濟價值、生態價值及文化價值。有些旅游資源由于其脆弱性和重要性，需要特殊保護，完全市場化勢必造成嚴重的生態破壞或者文化價值的滅失。即使是西方市場經濟發達國家，旅游景區的經營也并非完全市場化。如美國的國家公園大多數由聯邦政府直接掌握產權，國家公園的管理者不能將資源作為生產要素投入而牟利，國家公園的主要資金來源是政府財政支出。在經營機制上，其經營權僅限于副業，如提供后勤服務及旅游紀念品等。在澳大利亞，國家公園運營的中心問題是有關環境目標的實現而不是營利，即使有些經營者有營利，也會把利潤用于改善環境目標。可見，在市場經濟比較發達的國家，旅游景區的經營卻并非完全市場化。我國旅游景區的市場化經營也應該是有條件有限度的，過分強調旅游資源的市場化，勢必會破壞旅游景區的可持續發展。

二、旅游景區市場化經營中的利益相關者及其利益訴求

(一)旅游景區經營者

旅游景區的經營者是對旅游景區進行開發和整體經營的主體，是旅游景區市場化經營的載體，其作為旅游景區市場化經營的直接利益相關者自不待言。旅游景區的旅游收益首先體現為旅游經營者的收益，然后由景區經營者再分配給其他利益相關者。旅游景區經營者作為經濟人，其本質追求是自身利益的最大化，但其在追求自身利益最大化的同時，必須承擔相應的社會責任。

旅游景區的經營者屬于旅游法所規定的旅游經營者之一，主要表現為企業。但我國旅游法規定的旅游經營者不僅包括旅游景區的經營者，還包括旅行社等其他參與旅游經營的主體，這些經營主體不直接參與旅游景區經營收益分配和收益創造，只是旅游景區市場化經營中的間接利益相關者。

在旅游景區的經營企業內部，還存在另一種利益相關者即旅游經營企業的出資人，就是將資金投入到旅游景區經營企業的自然人、法人或合伙企業等，其和旅游經營企業的關系就是出資者(股東)和企業(公司)的關系。從股權出資關系上來說，旅游經營企業的利益訴求本質上就是出資者的利益訴求，旅游經營企業所獲取的利益最終要分配給其出資者。所以，出資者也屬于旅游景區市場化經營中的利益相關者，但出資者只屬于間接利益相關者，不屬于直接利益相關者。

(二)地方政府

我國的絕大多數旅游景區從整體上屬于國家所有，由地方政府代表國家行使旅游景區的所有權和管理權，地方政府理所當然是旅游景區市場化經營中的直接利益相關者。通過景區的市場化經營，增加地方財政收入、促進地方就業和經濟發展是地方政府首先追求的目標。同時，地方政府還肩負著生態保護的責任。所以，在旅游景區的市場化經營中，地方政府不僅有經濟上的利益訴求，還有生態保護上的利益訴求。地方政府代表國家行使旅游景區的所有權和管理權，實質上是代表人民行使權利。地方政府下屬的景區管理機構及資源管理機構，它們在旅游景區的市場化經營中往往有自己的利益訴求，但本質上，它們的利益訴求在整體上歸屬于地方政府的利益訴求。

(三)旅游景區內自然資源的所有者和經營者

在旅游景區內部，分布著權屬不同的自然資源，這些自然資源除了屬于國家所有外，還有些屬于集體所有(如景區內農村集體經濟組織所有的林地等)或個人所有(如景區內個人所有的林木等)。有些自然資源如森林資源，本身就是重要的旅游資源，對旅游景區的形成和發展起著至關重要的作用。這些自然資源有些所有權和經營權相統一，有些所有權和經營權分離，依法或依約由不同的主體經營。這樣，在景區內，除了旅游景區經營主體外，還存在著自然資源的經營主體，如國有或集體林場。這些自然資源的經營主體一般先于旅游景區經營主體存在。自然資源經營主體在于利用自然資源本身的價值，而旅游經營主體在于利用自然資源的旅游價值。

旅游景區的經營一方面要利用這些自然資源創造旅游價值，另一方面，旅游景區的市場化經營也對這些自然資源的再生及利用造成影響，直接影響到資源所有者和經營者的權益，所以，他們也是景區市場化經營中的直接利益相關者。自然資源所有者和經營者的利益訴求本質上是經濟上的。由于自然資源本身的特性，自然資源所有者和經營者經濟上的利益訴求不僅涉及資源的現實利用，還涉及資源的永續利用，其不僅關注資源的現實開發，還關注資源的長久保護。

(四)旅游景區內居民

旅游景區的開發和經營，直接影響了景區內居民的生存方式和生活方式。旅游景區的市場化經營，可以給他們創造更多就業機會。旅游開發改善了景區基礎設施，讓他們與外界的聯系更通暢，他們是旅游景區市場化經營的受益者。但同時，旅游景區的開發，影響了他們寧靜的生活環境，改變了他們傳統的生活方式，甚至造成環境污染和資源的破壞，他們也可能是旅游景區市場化經營的受害者。所以，旅游景區內居民也是旅游景區市場化經營中的直接利益相關者，他們的利益訴求不僅有經濟上的，更有生態上的。

(五)旅游者

我國旅游法并沒有明確界定什么是旅游者。世界旅游組織對旅游者有一個定義:“ 任何因消遣、閑暇、度假、體育、商務、公務、會議、療養、學習和宗教的目的，而在其居住國，不論國籍如何，所進行的24小時以上、一年以內的旅行人均視為國內旅游者。”[2]旅游者是旅游景區經營收益的主要來源，是旅游景區經營收益的主要創造者。在旅游消費中，旅游者和旅游經營者(包括景區經營者)發生消費合同法律關系。旅游者不參與旅游景區經營利益的分配，但其參與旅游景區經營收益的創造，且旅游者作為旅游產品的消費者，其支付景區門票等代價后，需要獲得相應的旅游服務和旅游享受。從這個意義上，旅游者也是旅游景區市場化經營中的直接利益相關者，其利益訴求并非經濟上的，而是生態上及服務上的。

三、旅游景區市場化經營中利益相關者的利益沖突與平衡

在旅游景區的市場化經營中，利益相關者之間的矛盾沖突主要表現為旅游景區經營者與地方政府、自然資源的所有者和經營者、當地居民、旅游者之間的沖突。旅游景區經營者是景區市場化經營中矛盾沖突的焦點。

景區的經營者和地方政府的利益沖突首先表現為利益分配上的沖突，平衡二者收益分配關系主要靠市場的手段即嚴格按照雙方之間的協議分配景區收益，但要防止國有資產的流失。為此，地方政府在出讓景區經營權時必須嚴格評估景區的價值，確定合理的利益分配比例。景區的經營者與地方政府的利益沖突其次表現為生態保護上的沖突。景區經營者為了追求經營利益的最大化，往往會過度開發旅游資源，而地方政府又負有生態保護的職責，二者因此會發生沖突。景區經營者要嚴格遵守自然資源生態環境保護的相關法規，地方政府對其違法行為要嚴格執法，不能因地方政府也從景區收益中獲利而有所偏袒，但也要防止地方政府及相關部門對景區經營者的不當干預。保護景區經營者的利益首先要保護經營者的合法經營主體地位。景區經營者作為市場經營主體，依法享有自主經營的權利，其從旅游經營中獲得的收益是基于合法的投資和契約關系。按照市場經濟的法則辦事，保護合法投資，嚴格履行契約，是保護旅游景區經營者利益的關鍵。

對旅游景區的開發和經營，必然會影響景區內自然資源的所有者和經營者的利益，他們之間會因此而發生利益沖突。為了避免沖突，景區的經營者開發景區需要占用或征用景區內自然資源的，要和自然資源的所有者簽訂協議，按照市場化的手段給予適當的補償，同時不能違反森林法等有關法律法規。景區開發經營造成自然資源破壞的，景區經營者要依法恢復或補償。為了景區自然資源的利用和保護相協調，旅游景區原有的自然資源經營主體可以有條件地成為景區經營主體，但景區經營主體一般不能替代原來的自然資源經營主體。

景區居民與景區經營者之間的沖突主要發生在旅游開發中。在開發經營旅游景區時，不僅要保護景區內居民的生存利益，還要保護其生態利益。要避免旅游景區開發過程中對景區居民所有權的侵害。必須明確，旅游景區的市場化開發和經營本質上是一種市場行為，征收征用居民的土地房屋林木等必須借助市場的力量，不能借公共利益之名采取強制性的手段。旅游景區的開發經營不能破壞景區內的生態環境，對因為開發導致居民居住環境破壞的，必須給予補償。旅游經營企業在雇用勞動者時要優先雇用景區居民。

旅游者和景區經營者之間通過旅游消費合同建立旅游消費與服務法律關系。旅游者與景區經營者之間的利益沖突主要發生在履行旅游消費合同中。協調平衡二者之間的利益沖突，首先要合理確定旅游景區的門票價格及景區內各項服務的價格，其次要保護旅游者依法應當享有的各項權利。

[1] 劉濱誼,張琳.旅游資源資本化的機制和方法 [J].長江流域資源與環境,2009(9).

[2] 曾堅.讓權利不止于風景:論旅游者權利的實現[J].旅游學刊,2013(8).

(責任編輯：王菊芹)

OntheBalanceofInterestsofTourismScenicAreainMarketizedOperations

YANG Guo-ping

(LawSchoolofCivilandEconomy,HenanUniversityofEconomicsandLaw,Zhengzhou450000,China)

In marketized operations, direct stakeholders include local government, operator of scenic area ,owners and operators of the natural resources in scenic areas, residents in scenic area, tourists and other. To fairly distribute the interests of scenic area between stakeholders, to meet the appeal of stakeholders and to avoid conflict is a key to keep sustainable development, realize the double target of resources utilization and ecological protection in scenic areas.

tourism scenic area; marketization; balance of interests

2014-02-10

2013年度河南省哲學社會科學規劃項目《生態文明背景下旅游景區市場化經營的法律規制》(2013BFX018)的階段性成果

楊國平(1971—)，男，河南信陽人，河南財經政法大學民商經濟法學院副教授。

F590.1

： A

： 1008—4444(2014)05—0032—03