加快水利基建項(xiàng)目預(yù)算支付進(jìn)度中的問(wèn)題與策略

劉永青

(黃河水利委員會(huì) 審計(jì)局，河南 鄭州 450003)

加快水利基建項(xiàng)目預(yù)算支付進(jìn)度中的問(wèn)題與策略

劉永青

(黃河水利委員會(huì) 審計(jì)局，河南 鄭州 450003)

水利預(yù)算項(xiàng)目支付進(jìn)度問(wèn)題目前是各級(jí)水利單位高度關(guān)注的事項(xiàng)。水利基建項(xiàng)目由于其投資大、周期長(zhǎng)的特點(diǎn)成為完成預(yù)算支付進(jìn)度任務(wù)的難點(diǎn)，并且在加快預(yù)算支付進(jìn)度過(guò)程中出現(xiàn)系列問(wèn)題。通過(guò)分析水利基建項(xiàng)目的特點(diǎn)和加快預(yù)算支付進(jìn)度過(guò)程中存在的問(wèn)題，提出相應(yīng)的策略。

水利預(yù)算；基建項(xiàng)目；支付進(jìn)度

目前，水利基建項(xiàng)目資金絕大部分來(lái)源為財(cái)政預(yù)算資金。為了最大限度發(fā)揮財(cái)政資金的使用效率，促進(jìn)項(xiàng)目批復(fù)落實(shí)后能按期實(shí)施完成，財(cái)政部采取多方面措施推動(dòng)所有已經(jīng)安排的各類預(yù)算項(xiàng)目必須盡快實(shí)施，要求加快預(yù)算執(zhí)行支付進(jìn)度。水利部根據(jù)財(cái)政部的要求，為進(jìn)一步加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行管理，提高預(yù)算執(zhí)行科學(xué)化、精細(xì)化水平，確保預(yù)算執(zhí)行序時(shí)、均衡、安全、有效，制定了相應(yīng)的預(yù)算執(zhí)行考核辦法。但隨著支付進(jìn)度要求的提高，也隨之產(chǎn)生一些新的問(wèn)題。

一、水利基建項(xiàng)目的預(yù)算執(zhí)行特點(diǎn)

(一)水利基建項(xiàng)目的特點(diǎn)

1.單項(xiàng)金額大

水利基建項(xiàng)目是以形成固定資產(chǎn)為目的的，單項(xiàng)工程投資一般都很大，并且其投資來(lái)源多以國(guó)家財(cái)政資金為主。《基本建設(shè)財(cái)務(wù)管理規(guī)定》中明確提出“經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目投資額在5 000萬(wàn)元(含5 000萬(wàn)元)以上、非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目投資額在3 000萬(wàn)元(含3 000萬(wàn)元)以上的為大中型項(xiàng)目。其他項(xiàng)目為小型項(xiàng)目”。水利基建項(xiàng)目很多涉及到江河、水庫(kù)治理等民生項(xiàng)目，單項(xiàng)工程投資巨大，有的大型水利基建項(xiàng)目金額都是億元以上。

2.實(shí)施環(huán)節(jié)多、周期長(zhǎng)

水利基建項(xiàng)目得到批復(fù)后，要等待投資計(jì)劃下達(dá)和預(yù)算資金得到批復(fù)后，才有資金可以利用。在實(shí)施過(guò)程中，要進(jìn)行招標(biāo)、簽訂合同，工程材料的政府采購(gòu)，工程的施工和各個(gè)階段的驗(yàn)收，有的工程還涉及移民、水土保持等專項(xiàng)工程。工程建設(shè)的實(shí)施周期較長(zhǎng)，多為跨年實(shí)施項(xiàng)目，有的甚至要幾年，很少能在一年內(nèi)實(shí)施完成。

3.設(shè)計(jì)變更多

由于水利基建項(xiàng)目的立項(xiàng)時(shí)間和實(shí)施周期較長(zhǎng)，很多因素在實(shí)際實(shí)施過(guò)程中已經(jīng)和立項(xiàng)時(shí)的情況發(fā)生了變化，導(dǎo)致設(shè)計(jì)變更較多。設(shè)計(jì)變更發(fā)生時(shí)，要經(jīng)過(guò)承建單位、監(jiān)理單位、設(shè)計(jì)單位、建設(shè)單位都認(rèn)可，根據(jù)變更的規(guī)模上報(bào)上級(jí)有審批權(quán)限的部門批復(fù)后才能實(shí)施。

(二)水利基建項(xiàng)目的預(yù)算執(zhí)行特點(diǎn)

預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度是財(cái)政資金運(yùn)行情況的綜合反映，是衡量財(cái)政資金籌集和使用完成情況的重要指標(biāo)[1](P25)。隨著國(guó)家財(cái)政收支規(guī)模的不斷擴(kuò)大，預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度問(wèn)題越來(lái)越受重視。近年來(lái)，財(cái)政部門把加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度管理作為財(cái)政科學(xué)化、精細(xì)化管理的重要內(nèi)容。財(cái)政預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度要求均衡支付，這是財(cái)政預(yù)算項(xiàng)目進(jìn)度控制的特殊要求，以防止前松后緊或年底突擊花錢，并且財(cái)政預(yù)算周期和自然年度周期一致，用財(cái)政資金安排的預(yù)算項(xiàng)目一般應(yīng)在當(dāng)年完成。近年來(lái)，財(cái)政部要求預(yù)算執(zhí)行支付進(jìn)度達(dá)到當(dāng)年投資預(yù)算的99%以上，可由于水利基建項(xiàng)目存在以上特點(diǎn)，導(dǎo)致水利基建項(xiàng)目的預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中存在很大的不確定性因素，很難做到在預(yù)算年度中均衡支付且預(yù)算執(zhí)行支付進(jìn)度達(dá)到當(dāng)年投資預(yù)算的99%以上。

二、加快水利基建項(xiàng)目預(yù)算支付進(jìn)度中存在的問(wèn)題

在財(cái)政預(yù)算執(zhí)行支付進(jìn)度要求越來(lái)越高的情況下，為了完成預(yù)算執(zhí)行考核任務(wù)，一些單位開(kāi)始變相完成支付進(jìn)度任務(wù)，導(dǎo)致出現(xiàn)一些問(wèn)題。

(一)合同簽訂不規(guī)范

財(cái)政部和建設(shè)部聯(lián)合發(fā)布的《建設(shè)工程價(jià)款結(jié)算暫行辦法》中規(guī)定：“包工包料工程的預(yù)付款按合同約定撥付，原則上預(yù)付比例不低于合同金額的10%，不高于合同金額的30%，對(duì)重大工程項(xiàng)目，按年度工程計(jì)劃逐年預(yù)付。”并且明確“凡是沒(méi)有簽訂合同或不具備施工條件的工程，發(fā)包人不得預(yù)付工程款，不得以預(yù)付款為名轉(zhuǎn)移資金”。有的單位由于工程前期的招標(biāo)、移民等工程沒(méi)有準(zhǔn)備充分，導(dǎo)致投資計(jì)劃和預(yù)算資金到位后，不具備按預(yù)期施工計(jì)劃進(jìn)行施工的條件，但為了完成支付進(jìn)度任務(wù)，違反規(guī)定簽訂合同時(shí)提高工程預(yù)付款的比例，將預(yù)算資金以工程預(yù)付款的名義先行支付。過(guò)高的預(yù)算款支付比例，提高了工程資金的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

(二)年底超工程進(jìn)度突擊支付

利用國(guó)家預(yù)算資金的水利基建項(xiàng)目，需要投資計(jì)劃和預(yù)算指標(biāo)都下達(dá)后才有可利用的資金，投資計(jì)劃是由上級(jí)計(jì)劃部門下達(dá)的，預(yù)算指標(biāo)是財(cái)政部門下達(dá)的。目前，水利基建項(xiàng)目的預(yù)算資金一般要到每年5月之后才能到達(dá)，每年的頭幾個(gè)月沒(méi)有預(yù)算資金可用，影響施工進(jìn)度，有的投資計(jì)劃到12月才突然下達(dá)，工程施工進(jìn)度無(wú)法與投資進(jìn)度匹配，但年底為了完成支付進(jìn)度目標(biāo)，有的單位違反合同約定的按施工進(jìn)度支付的條件，超進(jìn)度支付工程款。

(三)不留取工程質(zhì)量保證金，對(duì)工程質(zhì)量的保證缺失

按規(guī)定留取的工程質(zhì)量保證金，是對(duì)工程質(zhì)量的一種保證，但由于工程質(zhì)量保證金要在竣工決算一年后才清算，支付年度滯后一年，這樣會(huì)導(dǎo)致工程的預(yù)算資金在完成當(dāng)年不能完全支付，影響支付進(jìn)度。有的單位就不留取工程質(zhì)量保證金，在工程完成時(shí)將全部資金予以支付，造成對(duì)工程質(zhì)量的保證缺失。

三、加快水利基建項(xiàng)目預(yù)算支付進(jìn)度過(guò)程中存在問(wèn)題的原因分析

工程的施工進(jìn)度小于投資預(yù)算的支付進(jìn)度是造成以上問(wèn)題的核心原因，而影響工程施工進(jìn)度的因素主要有三個(gè)方面。

(一)投資計(jì)劃到達(dá)晚

按目前的管理規(guī)定，只有投資計(jì)劃下達(dá)后，才能安排預(yù)算指標(biāo)。目前水利基建項(xiàng)目的投資計(jì)劃一般下達(dá)在5月份左右，追加投資計(jì)劃有些在下半年甚至第四季度。投資計(jì)劃下達(dá)后，還要進(jìn)行項(xiàng)目分解下達(dá)，然后才能進(jìn)行招投標(biāo)及政府采購(gòu)、移民土地遷占賠償?shù)软?xiàng)工作。這些工程前期工作完成一般還要3-5個(gè)月時(shí)間。因此，基本建設(shè)計(jì)劃管理年度比預(yù)算管理年度大體滯后近半年。這種滯后和時(shí)間差，造成當(dāng)年投資項(xiàng)目無(wú)法全部完成，投資預(yù)算無(wú)法全部支出，造成財(cái)政資金支付目標(biāo)任務(wù)完成與項(xiàng)目具體實(shí)施和實(shí)際完成投資之間存在矛盾。

(二)前期工作準(zhǔn)備不足

工程招投標(biāo)、政府采購(gòu)、移民征遷等工程前期工作都做完后，工程主體施工才能開(kāi)始。但這些前期工作中存在較大的不確定性，受其他因素影響較大。尤其是移民征遷工作，會(huì)常常由于事先未預(yù)料到的因素拖延工期，由此造成影響主體工程按期施工。存在移民征遷的水利基建項(xiàng)目，90%以上都難以按預(yù)期計(jì)劃完成。

(三)相關(guān)手續(xù)審批程序時(shí)間長(zhǎng)

目前，水利部所屬預(yù)算單位多達(dá)五級(jí)。使用財(cái)政預(yù)算資金的水利基建項(xiàng)目的上報(bào)、 審核和批復(fù)需要按審批權(quán)限履行逐級(jí)程序，項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中的政府采購(gòu)、設(shè)計(jì)變更也要履行相應(yīng)的上報(bào)、審批程序。這些時(shí)間一般都在項(xiàng)目周期之內(nèi)。實(shí)行國(guó)庫(kù)集中支付、政府采購(gòu)等解決了原先財(cái)政資金需要層層轉(zhuǎn)撥的問(wèn)題，極大方便了預(yù)算單位用款，為加快執(zhí)行進(jìn)度創(chuàng)造了條件，提高了資金安全和使用效益，規(guī)范了單位政府采購(gòu)流程，加強(qiáng)了審核力度。但如果各個(gè)環(huán)節(jié)銜接不好，部門資金支付前相關(guān)準(zhǔn)備工作不充分，也會(huì)影響預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度。另外，使用財(cái)政預(yù)算資金的水利基建項(xiàng)目一般是由行政事業(yè)單位實(shí)施的，這類單位中間環(huán)節(jié)多、審批層次多，容易造成審批事項(xiàng)時(shí)間長(zhǎng)、影響工程施工工期的現(xiàn)象。

四、加快水利基建項(xiàng)目預(yù)算支付進(jìn)度的措施

(一)加強(qiáng)項(xiàng)目管理，提高項(xiàng)目預(yù)算編制的準(zhǔn)確性

水利基建項(xiàng)目投資大，實(shí)施環(huán)節(jié)多，實(shí)施周期長(zhǎng)。可以針對(duì)項(xiàng)目特點(diǎn)組建一個(gè)精干有力、授權(quán)充分、職責(zé)明晰的項(xiàng)目建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組[2]，項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中圍繞加快預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度工作的目的，對(duì)項(xiàng)目建設(shè)情況進(jìn)行合理規(guī)劃，科學(xué)編制預(yù)算、提高預(yù)算的準(zhǔn)確性。編制預(yù)算時(shí)，要盡可能細(xì)化支出預(yù)算內(nèi)容，落實(shí)預(yù)算執(zhí)行負(fù)責(zé)部門，夯實(shí)預(yù)算編制的基礎(chǔ)，提高預(yù)算執(zhí)行的可行性，減少預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中的調(diào)整。

(二)項(xiàng)目周期與預(yù)算周期調(diào)整一致

水利基建項(xiàng)目的建設(shè)周期有的是一個(gè)年度，有的在一年以上，還有的需要跨幾個(gè)年度。但是，財(cái)政預(yù)算周期和自然年度完全一致，而且，對(duì)項(xiàng)目執(zhí)行進(jìn)度考核期也是按照自然年度，所以，必須把項(xiàng)目周期調(diào)整到預(yù)算周期，使二者保持一致。如果是跨年實(shí)施項(xiàng)目，申請(qǐng)預(yù)算資金也要根據(jù)項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)度分年度申請(qǐng)，不要把項(xiàng)目全部資金集中在一個(gè)年度申請(qǐng)下來(lái)；編制項(xiàng)目實(shí)施方案時(shí)，既要制定總的實(shí)施方案，又要制定分年度的方案，這樣才能提高年度預(yù)算資金的支付比例； 項(xiàng)目申請(qǐng)立項(xiàng)與批復(fù)金額出現(xiàn)重大差異時(shí)，須對(duì)原立項(xiàng)目標(biāo)與項(xiàng)目實(shí)施所需時(shí)間進(jìn)行調(diào)整，使得資金、目標(biāo)、任務(wù)、時(shí)間相匹配。

(三)加快建設(shè)項(xiàng)目前期工作

項(xiàng)目前期工作準(zhǔn)備充分，工程主體建設(shè)才能及時(shí)開(kāi)工。一是在進(jìn)行項(xiàng)目建設(shè)的可行性研究、初步設(shè)計(jì)階段的勘察設(shè)計(jì)、論證一定要充分，符合工程建設(shè)的實(shí)際情況；二是在進(jìn)行項(xiàng)目前期工作時(shí)一定要抓住重點(diǎn)，提高工作效率。近年來(lái)，在水利工程的建設(shè)過(guò)程中，移民征遷工作一直是難點(diǎn)，凡是牽涉到移民征遷的項(xiàng)目，90%以上的都會(huì)拖延工期，影響主體工程的正常開(kāi)工建設(shè)。《大中型水利水電工程建設(shè)征地補(bǔ)償和移民安置條例》中明確規(guī)定“移民區(qū)和移民安置區(qū)縣級(jí)以上地方人民政府負(fù)責(zé)移民安置規(guī)劃的組織實(shí)施。”“項(xiàng)目法人應(yīng)當(dāng)根據(jù)移民安置年度計(jì)劃，按照移民安置實(shí)施進(jìn)度將征地補(bǔ)償和移民安置資金支付給預(yù)期簽訂移民安置協(xié)議的地方人民政府。”如此才能保證移民工作順利實(shí)施，為水利工程主體建設(shè)奠定基礎(chǔ)。

(四)做好各項(xiàng)工作的銜接

水利基建項(xiàng)目大部分利用的是財(cái)政預(yù)算資金，項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中，除了要遵守工程建設(shè)的相關(guān)規(guī)定外，還要遵守對(duì)預(yù)算資金使用的管理規(guī)定。目前，我國(guó)已經(jīng)實(shí)行了國(guó)庫(kù)集中支付，利用預(yù)算資金購(gòu)買物資還要進(jìn)行政府采購(gòu)等，這些制度雖然加強(qiáng)了對(duì)預(yù)算資金使用的監(jiān)管，但國(guó)庫(kù)直接支付需要財(cái)政部門的審查審批，政府采購(gòu)需要進(jìn)行采購(gòu)申請(qǐng)、招標(biāo)、談判等程序，也增加了相應(yīng)監(jiān)督管理部門的審批程序，增加了項(xiàng)目實(shí)施的時(shí)間。這就需要在建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中，做好每個(gè)環(huán)節(jié)的銜接工作，避免由于工作銜接不好拖延工期，影響預(yù)算資金的支付進(jìn)度。

(五)提高設(shè)計(jì)變更的審批效率

水利基建項(xiàng)目中的設(shè)計(jì)變更是常見(jiàn)現(xiàn)象，尤其是跨年實(shí)施的大中型項(xiàng)目，進(jìn)行設(shè)計(jì)變更時(shí)動(dòng)用招標(biāo)節(jié)余和預(yù)備費(fèi)的投資很大。進(jìn)行設(shè)計(jì)變更，需要經(jīng)過(guò)設(shè)計(jì)單位、監(jiān)理單位、項(xiàng)目法人和項(xiàng)目法人的主管單位等的論證審批，設(shè)計(jì)變更需得到有審批權(quán)限的部門的批復(fù)后才能實(shí)施。由于水利預(yù)算單位層級(jí)多，設(shè)計(jì)變更需要時(shí)間往往要好幾個(gè)月，由此造成工期的拖延和預(yù)算資金支付的延期。壓縮設(shè)計(jì)變更審批時(shí)間，提高設(shè)計(jì)變更審批效率是提高水利基建項(xiàng)目預(yù)算支付比例的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

(六)建立適合水利基建項(xiàng)目特點(diǎn)的預(yù)算執(zhí)行考核制度

按照財(cái)政部支付進(jìn)度分類考核要求，水利預(yù)算項(xiàng)目主要分為行政事業(yè)類項(xiàng)目、科研類項(xiàng)目、基金類項(xiàng)目、基建類項(xiàng)目四類。由于基建項(xiàng)目有其獨(dú)特的特點(diǎn)，建議分類建立專門的考核辦法，增加考核辦法的靈活性，提高考核辦法的適用性。在建立基建項(xiàng)目的預(yù)算執(zhí)行考核辦法時(shí)應(yīng)充分考慮到支出預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度的最終決定性因素是項(xiàng)目的實(shí)施進(jìn)度，在加快支付進(jìn)度的同時(shí)也要加強(qiáng)審核，嚴(yán)格按制度、按預(yù)算、按項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)度支付，防止“庫(kù)款搬家”，保障資金安全。

[1] 范黎波.項(xiàng)目管理[M].北京:對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)出版社，2005.

[2] 李家祥.水利預(yù)算項(xiàng)目支付進(jìn)度的管理學(xué)分析[J].中國(guó)水利,2010(12).

(責(zé)任編輯：王蘭鋒)

ProblemsandCountermeasuresintheProcesstoSpeeduptheWaterConservancyConstructionProjectBudgetPayment

LIU Yong-qing

(TheYellowRiverConservancyCommission,Zhengzhou450003,China)

Payment Schedule of water conservancy project budget is highly concerned about the water conservancy institutions at all levels.Water conservancy construction project becomes a difficult budget payment schedule task because of its characteristics of large investment, long cycle,and some problems appeared in the process of speeding up the budget payment schedule.This article analyzes the characteristics of water conservancy construction project, the problems existing in the process of speeding up the budget payment schedule to find out the reasons for problems and put forward the corresponding measures.

water conservancy budget;construction projects; payment schedule

2014-06-05

劉永青(1976—)，女，河南安陽(yáng)人，黃河水利委員會(huì)審計(jì)局會(huì)計(jì)師。

F810.6

： A

： 1008—4444(2014)05—0081—03