檢察委員會制度改革完善的路徑探析

陳玉偉

(臨沂市郯城縣檢察院，山東 臨沂 276100)

檢察委員會是檢察機關的業務決策機構和社會主義檢察制度的重要內容。黨的十八屆三中全會對審判委員會改革作出部署，但對檢察委員會如何改革卻沒有明確。研究和完善檢察委員會制度，對于推進檢查制度的改革，確立檢察權依法行使具有正確的導向意義。

一、檢察委員會制度存在的合理性和必要性

質疑的觀點認為，它違背了直接、言詞等訴訟基本原則，應予取消。折中主義觀點認為，保留檢察委員會并將其轉變為咨詢、建議機構。從目前國情出發，從功能作用考量，檢察委員會制度仍有存在的合理價值和必要。

(一)檢察委員會制度符合民主集中制組織原則的需要，也是司法民主的一種表現形態。檢察委員會制度，起初是一種為了適應國家發展而制定的一種政治制度體系，是黨的委員會制度在檢察工作中的直觀反映。在1941 年4月，山東省臨時參議會上審議通過了對于《改進司法工作綱要》和《山東省檢察委員會組織條例》改革和創設。在建國之后，分屬的行政機關以行政審批、集體負責的工作制度為主要內容的管理模式被運用到了檢察機關辦案程序中。與行政機關的首長負責制相比，檢察長和檢察委員會相互之間促進交流的辦公一體化模式，更是兼顧了集中的要求，注重了民主的屬性。與法院這一純粹司法機關比較，檢察機關具有較強的政策性或者政治性，檢察委員會能夠更好地集中群體智慧，彌補個人知識和能力的不足，并且可以提供群體決策的校驗機制，強化檢察決策的可接受性。現階段，合議制作出的決定比獨任制作出的決定更容易取得當事人和社會各界的認可。故此，檢查委員會的制度體系是一種符合中國國情且符合檢察機關一種工作支付管理模式。

(二)檢察委員會制度符合國家有關的憲法關于檢察權行使主體的規定，堅持了檢察權運行的基本原則。對于現在的法治國家一般采取的是對于內部檢查完善一體的工作模式。對外則是一種檢察獨立的雙重運行的管理制度模式。檢察委員會是業務決策部門，屬于一種決策的體系，多以必須堅持檢察獨立和檢察一體的工作做法，這樣既可最大程度減少工作的失誤，又可將工作效率提升到最大化。在檢察獨立性方面，根據我國憲法和有關法律的規定:“人民檢察機關可以依法行使獨立檢察權，這樣突破了傳統以往的檢察機關的工作模式。可以最大限度的保證依法行使權力的公正性、合理性、以及公平性，而這種檢察制度的確立則是檢察機關的一種進步。也是符合我國憲政體制要求。檢察一體性方面，檢察委員會有權對業務工作行使指揮管理權和監督權，檢察機關所作出的決定則需要有關的承辦部門和相關對應的下級人民檢察院相互配合執行，上級人民檢察院檢察委員會可以在事實證據確鑿的情況下撤銷和改變下級人民檢察院所作出的決定。但目前推行的主訴檢察官責任制改革，賦予主訴檢察官對“法律明確規定應當由檢察長、檢委會行使的職權，以及檢察長、檢委會應當行使其特定職權，除特定案件之外。在尊重檢察長和檢察委員會以及相關法律條文的基礎上可以行使獨立決策權，可以在適當賦予檢察官一定的內部權力的獨立性，這樣的做法也是符合有關司法規定的。

(三)檢察委員會制度符合我國現階段的國情，更有利于保障檢察權依法公正行使。我國目前的檢察體制和社會環境下，檢察官的執法活動會遇到各種各樣的干擾和阻礙，而目前的法律制度當中沒有明確條款表明對于檢察機關以及家屬的行政保護。因此，對一些具有重大社會影響和涉及到一些社會敏感話題的案件，應當由檢察委員會代表檢察機關作出相對應的決定，這樣的工作方法可以有利于排除社會各界以及各方面的干擾，可以最大程度減輕辦案人員的工作和心里壓力，在一定程度上可以起到一種保護檢察機關工作人員的作用，此種做法則更加有利于檢察機關對于監察權的正確行使。由檢委會對社會敏感事件和疑難案件的處理進行把關，能夠有效阻止社會人情對于檢察官的干擾，防止其犯下方向性錯誤。在個體檢察官直接審查案件事實的基礎上，由檢委會集體討論研究重大、疑難案件，可以發揚民主，集思廣益，確保案件的正確處理。

二、當前檢委會制度存在的主要問題

目前，檢察委員會制度暴露出諸多問題如運作行政化、委員任期終身制、辦事機構虛化等，學者和檢察同仁已經研究頗多，不再贅述，僅就以下問題探討。

(一)議題范圍不明確。對于“重大案件”和“其他重大問題”的內涵及外延一直沒有明確范圍的規定。《人民檢察院檢察委員會議事和工作規則》將一些所謂“重大”案件文字解釋為“對于社會有著重大影響或一些意見分歧較大的案件”，有關文字又規定了“根據法律和其他規定而應當申請提請檢察委員會決定的案件”，檢察委員會的議案范圍不明確。實踐中會出現:一是案件本不需提交檢委會，但承辦人、業務部門甚至分管副檢察長出于規避辦案風險的考慮而將案件交由檢委會討論。不利于議案質量和效率的提高，也不利于維護檢察機關執法公信力。二是直接把與檢察業務有關的重大問題都交由黨組會或檢察長辦公會研究。混淆了檢委會與黨組會、院務會或檢察長辦公會的議事范圍，也與檢委會業務決策機構的地位不匹配。

(二)決策程序缺乏合理性。一是議事缺乏透明度。在長時間的司法實踐中，一般都是由當地的檢察委員整體討論案件發展決議。在此當中，除相關匯報人、會議記錄人員之外，只允許相對應負責有關案件的檢察委員會委員參加，其他人員不得參加，對外也不公開，不允許列席旁聽。列席檢察委員會的人員范圍有限，影響了審議活動的公開程度。二是檢察長在議事中的作用過于突出。檢察長作為主持人，可以掌控會議的進行，引導委員討論。對委員意見分歧較大的，可以暫不作出決定，另行審議。檢察長不同意多數委員意見的，可上報申請上一級檢察院或本級人大常委會商議決定。導致其他委員屈從、附和于檢察長的意見。三是議案程序的行政化。檢察委員會有議案和議事兩大職能，議案體現其司法性，議事體現其行政性。但現行檢察委員會議事程序不加區分地對二元化議題一概適用一元化即行政化議事模式。“因議事程序公開化，議事主體中立化，檢察委員會委員親歷性、案件利益雙方對抗性的喪失等，而遭受質疑”。

(三)委員選任機制還有待改進。依據以往慣例，各級黨組成員是必然的檢委會委員，主要業務部門負責人大多為檢察委員會委員。有的將有限的專職委員名額用于解決干部的職級待遇，使得檢察委員會人員構成體現出明顯的行政化色彩。一方面會致使檢察委員會委員的制度成為一種個人政治待遇，這樣就大大影響了業務骨干分子的工作積極性，造成檢察內部體系中出現不公平的現象;另一方面在議事過程中，由于職級、地位原因，一些委員顧忌頗多，不敢據理力爭，唯“上”是從，難以形成研究、討論問題的氛圍。此外，在一些相關的法律條文中沒有明確文字規定對檢察委員會委員的免職條件的記載，在一些情況下被任命為檢察委員會委員的人員，可能就會出現終身任職現象。既阻礙了一些業務骨干進入檢察委員會，又影響了檢察委員會的精英化程度和權威性，難以調動委員鉆研業務的積極性。

三、強化檢察委員會職能的實現路徑

檢察委員會作為檢察權行使的一種組織形式，具有行政、司法雙重屬性。由于議事范圍、委員選任、決策機制等濃厚的行政化色彩，阻礙了其職能有效發揮。唯有按照司法改革的要求，對其進行行政化改造，才能有效解決現有弊端。

(一)明確檢察委員會的審議范圍。一要不同級別的檢察委員會審議內容有所區分。最高人民檢察院工作特點是對于其下屬職能部門有著指導性質，以及相關權威性，而各省級人民檢察院主要職責是領導本省各級人民檢察院的工作，而地市級、基層人民檢察院，主要工作任務以及工作性質是辦案。因此，不同層級檢察委員會審議議題的范圍應有所區別。二要明確“重大案件”和“其他重大問題”這兩個基本概念。用法律語言對這兩個基本概念作出清晰界定，或者列舉出具體案件類型，列舉出應該審議的具體事項，便于各級檢察機關工作中具體執行。省級以下審議的“重大問題”范圍應盡量縮小，可限定為向本級人大及其常委會提交的報告、議案;向上級院或其他上級機關送交的有關檢察業務工作的報告、請示;本地區檢察業務、管理等方面的規范性文件。“重大案件”的范圍應該集中在重大、疑難、復雜案件，將“重大社會影響”、“重大意見分歧”標準定量細化，可將不批捕、不起訴、職務犯罪撤案等情形納入審議范圍。三要嚴格劃分檢查委員會與黨組會、檢察長辦公會、院務會這三個部門的職責范圍。檢察委員會議首先“業務”方面的重大問題;黨組議決“黨務”方面的相關重大問題，如貫徹黨的各項工作部署、組織人事及紀檢監察等;而檢察長辦公會議決“事務”方面的重大問題如行政管理、裝備設施及基層建設等問題;院務會決議院內各部門間的協調問題。

(二)構建科學的檢察委員會決策機制。一是對于個別案例的公開聽證程序的做法。檢察委員會在討論決定不起訴、以及錯案責任追究案件的前提下，可以采用決議通過的方式采取公開聽證的做法，聽取有關犯罪嫌疑人、以及利害關系人、責任人的辯解陳詞。作為檢察委員會運行訴訟化、決策民主化的改革舉措，則體現了直接原則、言辭原則和親歷性原則，有利于當事人維護自己的合法權益。二是引入辯論機制。當檢察委員會委員在討論案件時以及對于案件進展工作討論時，其工作的重心應當是對于相關案件中有關法律的適用等疑難問題展開辯論和進行適當的辯駁的過程，讓各種觀點相互之間進行交流碰撞，從而使檢察委員會可以在充分考慮各方意見的基礎上做出公正、依法且合理的決定。三是賦予檢察長對異議問題的獨立決定權。檢察委員會討論“重大案件”時，可適當賦予檢察長在不同意多數委員意見或者委員辯論后仍形不成統一意見時自行決策的權力，也可以直接提請上級院決定，但檢察長要對決策承擔全部責任。可以有效調和民主集中制與檢察長負責制的沖突，及時解決異議，提高司法效率。

(三)規范檢察委員會委員選任制度。明確檢察委員會委員的選任條件，除檢察長、副檢察長外，其余院領導及內設機構負責人并不當然成為委員。相對應的應該采取公開競選的方式，擇優選聘的方法，在委員會委員名額已滿情況下，才可選拔部分經驗豐富的老檢察員列席聽證檢委會，為檢委會提供相關有效的意見參考。應當明確委員的任期、以及換選的相關規定，部分的委員任期應當同檢察長一致。委員任期屆滿仍需擔任的，應當由檢察長首次提名，其次再次申請相關人大常委會任命。同時規定委員在任職期間有違反法律及相關規定的情形時，應當引咎辭職或由檢察長提請人大常委會罷免。建立對委員參會情況、發言質量等指標進行細化考核的機制，要求委員在審議時提交書面意見，明確闡述本人意見及理由和法律依據，防止人云亦云、隨波逐流。

［1］萬毅，毛建平. 一體與獨立:現代檢察權運行的雙重機制［J］.河北大學學報(哲學社會科學版)，2004，2(29).

［2］鄧思清. 論我國檢察委員制度改革［J］. 法學，2010，(1).