美國高等教育的州級模式：核心理念及其啟示

楊桂梅，何振海

（1.河北大學 博物館，河北 保定 071002；2.河北大學 教育學院，河北 保定 071002）

高等教育的州級模式，是美國在地方分權背景下形成的一種獨特的高等教育結構體系。這種模式肇端于19世紀美國各州公立高等教育的初生階段，在20世紀美國高等教育走向大眾化及至普及的進程中得以成型和完善。加利福尼亞州、紐約州、德克薩斯州、伊利諾伊州、密歇根州等是美國高等教育州級治理的典型代表。

美國高等教育的州級模式，主體對象是各州的公立院校。這種模式以州內多元互補公立院校系統的構建為依托，在積極推動普遍入學、明確劃分院校職能、尊重院校自治傳統的同時，通過加強系統內部協調、建立層級銜接機制等方式，實現了高等教育的優質、快速、高效和可持續發展，并由此形成了規模與質量并重、分工與合作并舉、自治與協調并存等核心理念，為大眾化和普及時代美國高等教育的健康發展提供了制度保障，也為其他國家和地區的高等教育改革提供了可資借鑒的范本。

一、規模與質量并重，實現高等教育普及與卓越的共贏

擴大高等教育入學規模、滿足社會日益增長的教育需求是高等教育大眾化的內在動因和外顯特征。公立高等教育因其“公共”屬性而在這一進程中扮演了重要角色，成為推動高等教育大眾化的主力。而且，在美國，公立高等教育還承載著實現教育公平的天然使命。如作為美國最早的公立高等教育機構的州立大學，自產生之初就曾深受法國啟蒙運動的影響[1]，啟蒙運動中的平等主義思想為其打上了追求教育公平的原始烙印。進入20世紀后，高等教育民主化浪潮的興起促使各州公立高等教育類型走向多元，呈現出州立大學、文理學院、初級學院并存的格局，這些公立院校成為當時各州擴大高等教育規模的有效平臺。也正是在這一進程中，美國高等教育的州級模式開始初現雛形。二戰后，高等教育規模的急劇擴張進一步推動了州級治理結構的完善。盡可能讓民眾享有普遍接受高等教育的權利，成為促使這一階段州級模式不斷完善的直接動因。例如伊利諾斯州在1964年公布的高等教育規劃中就明確提出，“在高等教育機構學習的機會應該是面向所有希望從中獲益的年輕人”，而這份旨在為該州構建公立高等教育系統的總體規劃就是要“提供這樣的機會”[2]。比伊利諾斯州更早推動州級模式建構的加州，在1960年制定的《加州高等教育總體規劃》中更是設計了一個面向該州所有高中畢業生的公立高等教育體系，確保了加州每個高中畢業生都可根據其成績選擇進入相應的公立院校學習[3]75。借助這種制度安排，美國高等教育的普及程度迅速提高，到1971年，美國高等教育毛入學率突破50%，率先進入到高等教育普及階段，時至今日，美國仍以80%左右的毛入學率在全球保持著領先地位。這一成就的取得與其公立高等教育的州級模式，特別是與州級模式倡導教育公平、推動普遍入學的理念是分不開的。

那么，實現普遍入學，是否意味著以犧牲教育質量為代價呢？實際上，在任何國家和地區的高等教育大眾化進程中，確保數量與質量的平衡都是一個難以解決的課題。在二戰后美國高等教育的入學浪潮中，就有人曾經提出過這樣的觀點：“高等教育的民主化趨勢不可抗拒，在這種情況下，確保民眾平等的受教育權是第一位的，質量問題則是第二位的。”[4]在實踐中，當時美國的一些州為了盡快滿足民眾的入學需求，也采取了以原屬精英教育機構的公立大學為主體擴大招生規模的措施，從而形成了“把大眾化高教和普及高教的學生都容納在精英框架之內”的發展格局，這不僅嚴重損害了這些精英大學的教育傳統和教育質量，而且也極大壓縮了其他類型公立院校的生存空間。正是從這個意義上，克拉克·克爾才做出了“大眾化高等教育和普及高等教育的到來，在某些情況下能夠并且已經削弱高等教育”的判斷[5]82。

面對這種局面，要想保持數量擴張與質量提高的同步、實現普及與卓越的共贏，成為對大眾化主導者、參與者政治智慧的巨大考驗。在這種情況下，州級模式的發展與完善，為解決規模與質量之間的矛盾提供了制度保障。這種模式以肯定大眾化時代人才規格、層次的多樣性為前提，把不同層次、不同類型的公立院校納入到一個有機的系統之中，并根據不同院校的人才培養定位和特點分別賦予相應的教育使命，使之共同服務于大眾化時代的多樣化需求。在這種模式內，精英大學不會再為了緩解入學壓力、擴大招生規模而稀釋教育資源，降低教育質量，其他公立院校也不會因為在招生競爭中處于劣勢、難以獲得充足生源而影響到自身的人才培養。正如加州1960年總體規劃所設想的那樣，在一個完整的州級模式內，所有公立院校都能夠心無旁騖地致力于自身使命的實現，并“在其各自范圍內力求卓越”[3]2。

借助州級模式的制度設計，精英時代高等教育標準單一的質量觀拓展為大眾化時代州級治理模式所倡導的多元質量觀，“卓越”或“精英”的概念被延伸到包括精英大學和一般院校在內的所有公立院校。其意義不僅在于維護了州立大學的精英傳統，更在于為其他公立院校贏得了生存空間。

二、分工與合作并舉，滿足大眾化時代的多樣化需求

現代的人才需求具有明顯的多樣化特點，很顯然，這種培養多樣化人才的職能不是哪一種院校能單獨承擔的，必須分擔給不同類型和不同層次的院校。州級模式通過對系統內院校的明確定位，實現了職能的合理分化。與此同時，借助系統內不同層級院校之間的銜接與合作，為大眾化時代不同類型公立院校的共同、健康發展提供了制度依托。

美國各州的公立高等教育在其發展過程中，逐漸建立起由州立大學、州立學院、初級學院（社區學院）組成的公立院校群，不同院校基于各自的辦學定位形成了最初的職能分工。不過，這只是一種自發而非自覺的分工，至少在二戰以前，這種分工沒有任何制度性約定。公立院校定位的隨意性導致這種自發的分工常常發生變化。二戰之后，隨著入學浪潮的到來，為了在招生大戰中占據優勢，很多公立院校（主要是州立學院和社區學院）開始進行擴大自身職能范圍的嘗試，“有些州立學院想要成為羽毛豐滿的大學，有些社區學院想要成為四年制學院”[5]134。如果這些訴求成為現實，不僅會造成公立院校的惡性競爭和巨大的資源浪費，而且隨之出現的院校同質化格局將會摧垮大眾化時代的公立高等教育體系。要避免這種情況，就必須借助于某種系統機制，對系統內院校進行明確定位，合理分擔教育職能，確保大眾化時代公立高等教育的整體健康發展。公立高等教育的州級模式正是這種系統機制的最佳體現。

州級模式關于職能分工的理念體現于，它“在（高等教育系統）內部按學術工作的層次進行分化，在比較高的智力活動層次，非常強調優秀，但在不那么高級的學術層次有一個大眾化和普及的入學部門——從而做到同樣地既為培養高級人才又為擴大入學機會的現代需求服務”[5]98。借助這種制度安排，公立院校在州系統內形成了定位科學、分工合理的階梯式結構。這種結構是對大眾化時代社會的規模化、優質化、多樣化人才要求的積極回應。在州級模式內，社區學院作為公立院校階梯的基礎，是實現普遍入學的主力，它面向“以前受過教育的或就業達到一定年齡或有工作經歷的所有人員開放”，普通四年制院校主要進行本科和碩士階段的教育，培養具備“高級知識和技能”的職業人才，處于階梯頂端的研究型大學“承擔為那些以高層次高理智訓練為基礎的專業招收和培養人才，進行與這種訓練有關的科研工作”[5]84，各類院校的職能既互不交叉又互為補充，其成就并非各類院校的簡單疊加，“它是共生的公立院校網絡的集體成就，這個網絡提供了大眾與精英的平衡”[6]。

強調院校定位和職能分工，并不意味著州級模式排斥系統內院校間的相互合作，相反，通過對多元合作方式的探索和實施，州級模式形成了密切合作的良性發展格局，為更好地實現大眾化時代高等教育的多元使命提供了支撐。

州級模式的合作理念突出體現在不同層級院校人才培養活動的銜接方面，尤其是體現在社區學院所承擔的轉學教育功能上。轉學教育的實施，在社區學院和大學之間搭建起一座橋梁，那些希望接受本科教育，但由于種種原因未能進入大學的學生，可以借由這座橋梁達成個人愿望。不過，在二戰以前，社區學院和大學之間轉學橋梁的搭建主要是院校間的自發行為。二戰后，州級模式將這種自發行為轉變為不同層級院校間的制度化行為，提高了社區學院轉學教育的吸引力，強化了院校間的密切聯系，對適齡學生接受高等教育起到了有計劃分流的作用，從而極大緩解了本科院校的招生壓力，也顯著降低了個人和政府的教育成本，體現出強烈的教育公平色彩。正如加州1960年總體規劃在設計該州轉學教育機制時所提到的，因為得到制度保障的轉學教育的存在，“只要所有的高中畢業生可以被初級學院錄取，那么，那些有能力并且希望通過個人努力達到加州大學和州立學院高段錄取標準的學生，他們的機會就不會減少”[3]72。

除轉學教育外，在州級模式內，公立院校還開展了多種形式的合作嘗試，如州內公立院校間的學分認證、教育資源共享、聯合授予學位、教師相互交流等。處于同一州級系統內的公立院校，通過這些靈活多樣的合作方式變得更為有機和緊密。從這個意義上說，“一個設計合理、管理嚴謹的系統遠大于其各組成部分的總和，還可產生其任何單個組成部分所不能產生的收益”[7]229。

三、協調與自治并存，激發和保持高等教育的生長活力

對于州級公立高等教育而言，無論是實現數量與質量并重的總體目標，還是探索分工與合作并舉的發展路徑，都需要在其生態系統內構建起有效的內部治理與協調機制。同時，州級治理與協調機制的確立，還應充分尊重美國高等教育的自治傳統。在協調與自治之間尋求系統治理的有效平衡，成為激發并保持美國州級公立高等教育內在生長活力的外部保障。

從歷史上看，州級模式是在各州公立院校惡性競爭加劇的背景下出現和發展起來的。20世紀前葉，各州公立高等教育呈現多樣化發展格局，為了獲得更多的教育資源，公立院校之間展開了內部競爭，這種競爭在“大蕭條”時期變得更加激烈。為了避免內耗，在院校間合理分配、充分使用有限的教育資源，一部分州開始嘗試加強公立高等教育的州級治理。二戰之后，高等教育入學浪潮對各州公立高等教育造成了沖擊，為滿足入學需求，各州普遍出現了院校競相升格、擴大專業領域、加快校區建設等熱潮，公立院校間的競爭再次加劇。事實上，無論是公立院校本身，還是州政府，都對這種系統內部的惡性競爭充滿了反感，特別是州政府“不希望面對好幾個競爭或是好斗的機構、機構代表或支持者。因為這些很花時間，也令人耗損精神，有些內斗事實上是非常不具效能的”[8]。為了規避這種無序競爭造成的重復建設、資金浪費以及院校同質化傾向，絕大部分州都開始以不同方式加強公立高等教育的州級治理。州級治理的強化，在很大程度上成為州級模式得以完善的重要標志。

由于公立高等教育發展情況的差異，各州在加強州級治理的過程中采取的方式各有不同，其主要手段有集權化管理、院校協調、規劃引導等。集權化管理，是將原本獨立行使管理權的多所院校合并為一個統一的多校區大學系統，由根據法律（或州議會授權）組建的大學系統董事會統一進行管理，董事會成員往往包括政府、社會和高校等多方代表。院校協商是州通過建立包括政府、社會、公立和私立院校等多方人士共同參與的常規化協商機制，圍繞公立高等教育的招生規模、院校數量、地理分布、職能劃分、專業設置、經費分配等議題進行磋商，通過彼此間的博弈、妥協，達成共同接受的建設方案。規劃引導是在美國各州采用最普遍的州級治理方式之一，一般是由州政府（議會）授權組成獨立（或準獨立）的調查委員會，針對公立高等教育發展的目標、途徑等重要議題進行調查、醞釀，調查結果以規劃建議的方式提交州議會審批，議會審議通過的規劃由此具有了法律約束力，各公立院校須按照規劃制定的發展方案執行。前文提及的加州1960年高等教育總體規劃即是其中最典型的代表。

強化州立治理的理念及其實踐，為各州公立高等教育的發展提供了系統框架，公立院校能夠依托系統共同應對大眾化時代的挑戰，并按照由各方協商確定的發展路徑循序發展，由此避免了院校相互間可能出現的惡性競爭、重復建設及由此造成的資源浪費等現象，確保了公立高等教育的可持續和高效率發展。

值得注意的是，美國公立高等教育州級治理模式的形成及其發展，特別是州級治理的強化，在一定程度上使政府在公立高等教育領域擁有了較以往更大的話語權，那么，這是否意味著對美國高等教育自治傳統的削弱呢？答案顯然是否定的。從公共管理學的角度來看，州級治理的加強，并非簡單地意味著州政府單方面提高對公立高等教育的介入或干預程度，而是基于公共利益的考慮，對公立高等教育這一具有公共性的領域，以賦權的形式加以監督和引導，確保該領域能夠充分而合理地履行其公共職能，從而達到維護公共利益的目的[9]。很顯然，加強州級治理與尊重州立院校的自治地位在本質上并不是對立的，因為自治地位的獲得是公立高等教育機構健康發展的重要保障，而公立高等教育只有在自身充分發展的前提下才能夠更好地完成公共使命。

州級模式對公立高等教育自治地位的尊重與維護有著多樣化的實現途徑。以州憲法或相關法律的形式來明確公立院校的自治地位是常見方式之一，如密歇根州在其憲法中明確規定，該州的密歇根大學、密歇根州立大學、韋恩州立大學分別由各自依法組建的管理機構獨立行使全部管理權[10]。此外，在二戰后州級治理趨勢日益強化的時期，各州普遍出現了多校園大學系統的組織結構，這種組織結構將原本分散的公立院校整合為一體，改變了院校個體在單獨面對政府時的弱勢地位，提高了公立高等教育的整體話語權，從而維護了自身的自治地位。另一方面，多校園系統組織結構的出現也有效避免了作為個體的公立院校與州政府的沖突，因為系統在院校個體和州政府之間扮演了“解釋者、合伙者、經紀人和緩沖器”的角色，借助系統，院校個體與州政府能夠圍繞共同關心的問題進行“經常性對話”，而“不需要訴諸武力”[7]24。可以說，由于州級模式的形成和發展，公立高等教育在各州高等教育決策過程中的參與程度顯著提高，而這顯然意味著對公立高等教育自治權的維護。

因此，公立高等教育州級模式的建構，不但沒有削弱，相反還保持和進一步強化了公立高等教育的自治傳統。換言之，正是由于州級模式對自治傳統的尊重與弘揚，美國州級公立高等教育才形成了充滿活力的發展格局。

四、美國州級公立高等教育核心理念的現實啟示

美國公立高等教育州級模式最重要的歷史價值，在于其開創了一種符合大眾化背景下社會多元需求的高等教育發展路徑。在國家的視野內，州級模式并不刻意強調區域間高等教育的同步性和劃一性，但又借助區域內高等教育系統的構建，有效應對了大眾化的一系列挑戰，實現了高等教育的整體發展。

在我國，以省（含自治區、直轄市）為主體的高等教育行政管理體制的存在，和高等教育發展區域差異的顯著，使得我國高等教育具備了區域化發展的現實基礎。以美國州級模式及其核心理念為參照，我國在構建本土化區域高等教育系統過程中，尤其應注意正確把握并處理好以下關系：

首先，正確處理擴大規模與提高質量的關系。

高等教育大眾化，首先意味著高等教育規模的擴大，但是，規模的擴大不能以犧牲質量為代價，單純追求量的擴張而忽視了質的鞏固與提高，不僅無助于高等教育職能的實現，還將造成教育資源的極大浪費，這與高等教育大眾化的本質要求是相背離的。在美國，二戰后的入學浪潮一度沖擊著精英時代的高等教育傳統，高等教育質量受到嚴峻挑戰。但州級模式借助合理的制度設計，有效避免了規模與質量的對抗，在實現普及的同時也保持了卓越。過去十余年間，我國高等教育事實上經歷了一個“先擴大規模、再提升質量”的過程，這種發展模式帶來的諸多“后遺癥”至今仍嚴重影響著高等教育的健康發展。基于此，各省在構建自身的區域高等教育系統、深入推進大眾化的進程中，尤其需要注意正確把握規模與質量的關系，不能再重復以稀釋優質教育資源為代價的“虛假的大眾化”。應該認識到，大眾化時代高等教育的規模與質量并非是“排他性”的，兩者能夠而且必須實現“共贏”。

其次，正確處理職能劃分與層級合作的關系。

追求規模與質量的共贏，核心是實現系統內高等教育職能的合理分擔。正如克爾所言：“現代高等教育系統的一個必不可少的原則是功能的分化。”[5]86沒有職能分擔的大眾化，其后果只能是高等教育的同質化。且不說同質化的高等教育難以保證或者根本無法實現質量的共同卓越，即便是達到這一目標，那么大批量單一規格的“精英”人才產出與高等教育大眾化內在要求的多樣化目標也顯然是背道而馳的。換言之，社會不需要這種方式的大眾化。當前我國高等教育面臨的巨大的就業壓力在一定程度上就是這種危害的集中反映。

在大眾化時代，任何一個或一種院校都無法單獨承擔高等教育的所有職能，也無法獨自滿足社會的多樣化需求。因此從系統的角度來看，必須分別賦予不同類型院校與之相應的職能，并促使其在各自專屬的領域追求和保持卓越，同時共同構成大眾化時代高等教育職能互不交叉又互為補充的完整譜系。恰如西諺所云：“凱撒的歸凱撒，上帝的歸上帝。”這種以職能分工為基礎的發展模式充分體現出了大眾化時代高等教育的效率原則。

區域高等教育系統在實現明確合理的職能分工的同時，還必須注意加強層級間的院校合作，這是大眾化兼顧效率與公平原則的內在要求。如果說實行職能分擔的目的是提高效率，那么層級合作則充分體現出了教育公平的理念。借助不同層級院校間的合作，高等教育系統能為人們搭建起順暢的教育階梯，借此人們可以根據自己的興趣與實際能力參與流動。這是一種既認可個體差異又尊重個體發展的教育機制，它不再是個體教育命運的裁判官，而是個體充分自由發展氛圍的營造者和保護人。借助該機制，個體獲得公平教育機會的權利可得到有效保障，并由此扭轉我國至今仍很牢固的高考“一考定終身”格局。

再次，正確處理政府引導與自主辦學的關系。

在我國現行行政管理體制下，政府對高等教育發展的影響力是不容忽視的。在區域高等教育系統的構建與完善過程中，特別是在明確院校定位、劃分院校職能、強化院校合作、規避不當競爭、減少重復建設等方面，政府可以起到僅靠高等教育自身無法實現的作用。但是，根據現代大學制度的要求，政府對高等教育的介入必須有明確的權力邊界，在這個邊界內，政府既不能“錯位”，也不能“越位”，就是說，需要政府干預的，政府應積極干預，留給高等教育自主決策的，政府則不能越俎代庖。實際上，當前我國高等教育出現的很多問題歸根結底都是由于政府權力運用失當造成的，比如在一度出現的高校“升格熱”“合并熱”中，政府未能起到足夠的監督引導與嚴格審批作用，導致部分高校形成了一味追求所謂高水平、綜合性、研究型的格局，求大求全，造成了高等教育結構的嚴重失調。

明確政府的權力邊界，同時也意味著對高校自主地位的尊重。這一方面需要高校能夠相對獨立地開展與之定位相符的人才培養和科學研究，另一方面，從區域系統構建的角度來看，更主要的是高校能夠積極參與到與系統發展相關的決策、規劃及相關治理活動中來。離開高校的參與，任何形式的系統治理都無法取得應有的成效。在美國的州級模式中，政府與高校共同參與高等教育發展規劃的制定，其系統協調機制也為相關各方搭建了平等對話的平臺。實際上，對高校而言，能夠參與到攸關自身命運的治理活動中來，是激發其活力最有效的手段之一。這對我國高校而言也是有其現實意義的。

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