美國水環境管理經驗及對中國的啟示

韓冬梅，任曉鴻

（河北大學 經濟學院，河北 保定 071002）

美國的《聯邦水污染控制法修正案》（Federal－Water Pollution Control Act，FWPCA）從1972年發布至今已有40多年，美國的水環境保護與污染控制制度內容不斷豐富，結構不斷完善，水環境管理日益成熟，水環境質量明顯改善。與美國相比，中國的環境管理模式是在計劃經濟體制下建立起來的，雖經過多年的調整，在管理目標、管理機構和管理手段上仍存在很多不符合市場經濟要求的地方，難以保證環境保護的效果和效率。面臨工業和人口快速發展導致的環境污染日益嚴重的狀況，需要建立起符合市場經濟體制要求的環境管理模式。中美兩國雖然在政治體制上存在較大差異，但兩國在水環境管理中同樣面臨著水污染跨界外部性特征導致的各種問題。美國在水質保護及污染排放控制方面多年積累的經驗可為我國水環境管理模式的改革提供經驗借鑒。

一、美國水環境管理的目標

（一）保護水體法定功能是美國水環境管理的最終目標

《清潔水法》（Clean Water Act）是美國最全面的水污染控制的聯邦法律，所有水污染控制相關的政策均包含在其中。《清潔水法》中指明，水環境管理的最終目標即“恢復和保持國家水體化學的、物理的和生物方面的完整性”。為了實現上述目標，《清潔水法》中聲明了兩項國家目標和五項國家政策。兩項目標為：至1985年，全面停止向通航水體排放污染物；到1983年7月1日，在所有可能實現的地方實現水質保護的中期目標。五項國家政策為：禁止排放達到毒害數量的有毒污染物；為公共廢物處理工程的建設提供聯邦財政援助；為確保各州對污染源的有效控制，制定并實施區域性的廢物處理管理規劃；大力進行研究和示范，開發必要的技術，消除向通航水域、臨界水體和海洋排放污染物的行為；盡快制定和實施非點源污染控制計劃，通過對點源和非點源的雙重控制實現國家目標。

（二）水質標準是水環境管理的紅線

水質標準（Water quality standard）在界定水體保護目標時，涉及了水體指定用途（Designated uses）、水質基準（Water quality criteria）和水質反退化政策（Anti－degradation policy）三部分。各州和部落首先需要對轄域內的水體指定用途。聯邦EPA頒布科學基準，然后各州根據水體用途和經濟社會因素等，最終由州法律確認后具有法律效應，成為具體的水質準則（目標值）。同時制定反退化政策和一般政策（即對執行方面的要求）。所有內容經聯邦審批通過后，構成該州的水質標準。

水體的“指定用途”規定，州政府必須保證達到“可漁獵、可游泳”的國家水質保護目標，結合州內水體核心用途和下游水體用途，明確轄區內各個水體的具體用途。一旦這些用途被認定，就不允許被排除掉，除非經過“用途可達性分析”（Use Attainability Analysis）證明這些用途的確不可達[1]。

水質基準的設定基于水體的“指定用途”，各州必須制定明確的定量或定性指標，以及設定具體的實施方法來保護這些“指定用途”。

水質反退化政策是水質標準體系中的重要內容，目的是防止水質較好水體的惡化。即水質只能變好，不能變壞。它包括三項規定：（1）1975年11月28日頒布的反退化政策，某一水體在這一日和之后實際達到的用途，就叫做這一水體的實際用途。即水質無論由于什么原因，一旦有所改進，就必須保持，并將其納入到指定用途中，州政府不可以忽視或將實際用途從指定用途中拿掉，而必須建立相應的水質標準來繼續保護這些用途。（2）即使某一水體的現存水質優于為支持水生生物的繁殖和人類水中、水上的休閑所必需的水平，也要維持和保護現存的水質，不可使之變壞。除非證明流域內“極為重要的”經濟或社會發展需要，否則所有水體的現有水質禁止任何理由的退化。（3）國家和州一級的公園和野生動物保護區中的高品質水體被認為是優質的國家資源，具有重要的休閑和生態意義，必須維持和保護，不得使之惡化。這項規定不允許有任何例外。

二、美國的水污染管理模式及聯邦和州的職責

（一）美國水污染管理模式的演變

在1948年之前，州和地方政府是水污染控制的主要責任者。1972《清潔水法》出臺之后，包括水污染控制政策目標制定、政策執行及監督核查的職責被賦予了聯邦政府，即聯邦政府是國家層面法律的直接執行者，州政府則必須首先滿足聯邦政府的一系列要求后才能參與法律的執行。如1972年實施的“美國國家污染物排放消除制度”（NPDES）規定，所有排污單位必須申請并獲得NPDES之排污許可證。許可證制度的實施主要由聯邦環保署（USEPA）負責。州在達到特定條件后可以向聯邦申請，聯邦環保署通過和州簽署授權協議，授權這些州來具體實施[2]。聯邦負責相關法律規范的制定、人才培訓、批準和否決以及核查和監督的權力。對授權的州提供資金、技術和法律方面的支持和培訓，并對州的執行情況進行監督管理。

即使授權給州執行，聯邦EPA仍保有對州內排污單位進行監督檢查的權利，必要時可以越過州政府直接調查，由聯邦強制執行[3－4]，甚至收回對州的授權。

（二）環境保護機構的設置

聯邦環保署（USEPA）擁有美國境內環境保護的最高權限，有權支配部分聯邦財政預算。其主要職責包括：制定相關法規，制定基于技術的排放限值，頒發許可證，環境執法，監督和援助州計劃的實施，批準流域規劃、水質標準和日最大負荷管理計劃（TMDL，Total Maximum Daily Load），每年向國會報告水質狀況，制定環境預算，進行科學研究和技術示范，制定相關導則和技術文件，幫助地方政府培訓管理和技術人員，對州進行財政援助。在機構設置上，聯邦環保署在全國設置了10個分署辦公室，分別位于波士頓、紐約、賓夕法尼亞、亞特蘭大、芝加哥、達拉斯、堪薩斯城、丹佛、舊金山和西雅圖，共有約18 000名工作人員，負責對所轄區域的環境保護工作實施監督。這些分署的負責官員由總署委派，機構運行經費也是由聯邦政府撥調。

在地方上，各州自行設立管理機構，負責日常的環境管理工作。如加利福尼亞州依照州內的地表水域特征設置了9個水質控制理事會，理事會成員的任命不受地方政府的干涉，由聯邦政府和州政府撥付運行經費，理事會只對本地的環境管理事務負責，具體包括被授權的許可證管理、制定水質標準、制定規劃和TMDL計劃、管制非點源和地下水，以及執行其他聯邦法規。

聯邦環保署和州政府屬于合作的關系，州可以申請聯邦的環境項目資助。對于外部性較明顯且投資較大的項目建設，如城市污水處理廠建設，則聯邦會負擔更多的責任，不僅負擔了污水處理廠建設和運營經費的大部分，同時也將污水處理廠的管理職責控制在手中，由聯邦EPA直接發放城鎮污水處理廠的排污許可證，州政府可以接受聯邦委托管理城鎮污水處理廠排污許可證，同時接受聯邦政府的監督。

由上可見，美國的水環境保護職責大部分都賦予了聯邦和州政府，其中州政府處在環境管理實施的前沿。據統計，州負責了90%以上的環境執行行動；收集了94% 的聯邦環境監測數據；開展了97% 的監督工作[5]。而城市政府的主要職責就是守法，執行聯邦和州的各項法律法規。“聯邦－區域辦公室－州政府－地方政府”這種直線型的管理模式不僅便于監督，且可最大程度避免地方政府的干擾。

三、美國水環境管理的主要政策手段

（一）排放限值是保證水質達標的核心政策

《清潔水法》中規定除非遵守所有相關法規，否則任何排放污染物的行為都是非法的。污染源的守法行為即表現為遵守規定的排放限值。《排放限值導則》是美國環境保護署（EPA）發布的基于工業范疇、子范疇以及工業點源使用的特定技術（包括工藝的變化）而制定的可行性排放限值，稱為排放限值導則或者標準。目前，EPA已經頒布了56種工業類別的排放限值導則，適用于大概35 000到45 000種直接排放到美國水體的設施，并且包括其他的12 000種排放到公共污水處理設施（POTWs）的預處理標準。《排放限值導則》中只規定了基于技術的污染物排放限值，并通過州的認可后成為州的法律。各州根據具體水體的水質標準，確定是否需要實施基于水質的排放限值。一般而言，基于水質的排放限值要嚴于基于技術的排放限值。具體到污染源，還需要結合企業的產品特性、生產周期和生產工藝等最終確定適用于該污染源的排放限值，并通過排污許可證制度得到落實和實施。關于此，聯邦環保署也制定了相關的細則以指導許可證編寫者如何計算適用的排放限值[6]。

污染源排放限值的具體結構體系如圖1所示。

圖1 美國水污染物排放限值

其中，最佳常規污染物控制技術BCT（Best Conventional Pollutant Control Technology），針對現有工業點源的常規污染物（包括BOD、TSS、大腸桿菌、PH以及油脂）排放制定的技術標準。

最佳可行控制技術BPT（Best Practicable Control Technology Currently Available）。針對常規污染物、非常規污染物和有毒污染物實施的當前可達到的最佳實踐控制技術。

最佳可獲得技術BAT（Best Available Technology Economically Achievable）。針對有毒和非常規污染物的經濟可行的最佳可達技術。

新源績效標準NSPS（New Source Performance Standards）。為新設施提供更加有效的污染物排放控制的設計、操作和運行的方案。

（二）NPDES之排污許可證制度是落實排放限值的基礎制度

《清潔水法》的核心是其中301章規定的實施國家統一的點源基于技術的排放限值，并通過402章規定的國家污染物排放消除制度（NPDES）予以落實。NPDES之排污許可證制度由聯邦EPA或由聯邦授權的州或印第安部落管理。所有排入美國天然水體的點源，包括市政點源和工業點源必須獲得由聯邦或州頒發的NPDES之排污許可證。達到基于技術的排放限值是污染源的最低要求，如果基于技術的排放限值不足以保護水質，那么排放需要達到基于水質排放限值要求。點源需要遵守的排放限值經過許可證編寫人員計算后寫入許可證，通過許可證執行和監督。所有點源需遵守的法律法規均通過排污許可證實施。點源依據許可證中的監測方案進行監測和報告，點源的排放管理必須符合許可證的要求，否則便是違法。點源的守法行為主要通過嚴格遵守許可證條款的形式體現，環境監管部門對點源排放進行核查也主要是對其執行許可證情況的核查[7－8]。

（三）注重對非點源的控制

對非點源的排放控制一直是美國水污染控制中的難點，雖然尚缺乏確定性較強的手段，但其采用的一些行動手段也起到了相當重要的作用。如最佳管理措施（BMPs，Best Management Practices）是美國在非點源控制領域實施的主要手段，指一系列旨在預防和減少美國水污染的活動、行為禁令和維持過程等。還包括處理要求、操作過程，也包括控制工廠排放、溢出、泄漏，以及淤泥、廢物處理或是原料儲存排水等。BMPs被用于農業面源、城市面源和畜禽養殖面源污染等。

1972年的清潔水資源法案中制定了日最大負荷管理計劃（TMDL，Total Maximum Daily Load）。TMDL計劃主要針對已經污染、尚未滿足水質標準的水體制定單獨的控制戰略，規定在特定時間內對特定的污染物建立日最大污染負荷量，并分配到具體的污染源，以期達到水質標準。該計劃要求各州首先甄別出這樣一些水體，即主要污染源已經被嚴格控制，并且執行了NPDES項目規定的污染控制技術，但受納水體仍未達到指定的水質標準。對于滿足這樣條件的受污染的河流、溪流和湖泊建立一個目錄，并根據污染程度的嚴重性和指定用途對這些水體進行排序。對排在前面的水體根據時間表制定某項特定污染物的日最大負荷量，并分配到各個污染源。日最大負荷是水體仍然能達到水質標準的條件下能承受的污染物的日最大排放量。它可以看做是一項幫助河流達到規定水質標準的污染物削減計劃，計算結果會寫入范圍內的點源排放許可證。TMDL計劃的最終目的還是達到水質標準，目前主要是為了控制非點源污染。

（四）各州通過州水質管理規劃確保州內水質達標

各州通過制定本地的管理規劃落實聯邦和州的各項法規和政策，通過制定一系列標準、政策、行政計劃和監督規定來具體執行法律法規的要求。如美國加州環保部門制定的《州水質管制規劃》（Water Quality Control Plan）是州水質管理的綱領性文件。《水質管制規劃》包括兩類，一類是適用于州內所有水體的，由州環保署“水資源管理局”制定頒發；另一類是適合某一特定地區水資源保護的《區域規劃》（Basin Plan），由州區域水質管理局負責制定。《區域規劃》是以流域為基礎的、跨行政管理區界的區域水資源保護和管理規劃。《區域規劃》中需要為本區域所有地表水和地下水體指定用途、建立水質標準（Criteria）、制定達到水體指定用途的各項計劃和項目、闡明所需要的監督檢查行動保障、評估《規劃》的實施以及達標的時間表。

四、我國現有水環境管理中存在的問題

（一）現有水環境管理政策難以遏制水質的退化

無論從美國《清潔水法》提出的水環境管理目標，還是從各項制度的具體內容來看，保護水體的法定功能都是一個不能動搖的目標，并且改善的水質不允許任何理由的倒退。正是這種在法律上不可置疑的表達方式遏制了任何可能引起水質退化的行動。縱觀我國的水環境保護相關法規和各級規劃，都未把水質達標作為一個明確的目標。如《水污染防治法》（2008）將“保護和改善環境，保障飲用水安全”作為總體目標，但并未指出如何衡量改善的程度；《國家環境保護“十二五”規劃》提出的目標是“城鄉飲用水水源地環境安全得到有效保障，水質大幅提高”，但既未表明衡量水質提高的基準，也未明確水質改善的程度。我國目前的水環境保護法律中尚缺少關于禁止水質退化的相關表述，排放標準也沒有和水質標準掛鉤[9]，單純強調污染物總量的控制事實上導致水環境管理戰略在方向上的偏差。

（二）現有水環境管理體制易導致地方政府失靈，管理效率低下

我國目前的環境管理體制可以概括為“中央統一管理和地方分級管理、部門分工管理相結合的管理體制”。水污染跨行政區、跨代際外部性特征的存在，在“中央政府—地方政府—污染源”的管理模式下易導致部分政府失靈。地方政府在市場經濟體制下的“經濟人”屬性使其有向中央政府隱瞞污染源違規排放信息的利益驅動，從而形成“中央政府與‘地方政府和污染源’”的博弈局面[10]。加之中央對地方政府的監管缺乏有效手段，地方政府沒有來自上級部門足夠的壓力，必然難以保證環境監管的效果和效率。

在城市層面，目前我國城市環保局一般為政府行政單位，下屬監測站、監察隊等多個事業單位，屬于財政撥款，獨立核算的部門，在管理上也具有一定的獨立性。因此城市環境管理事實上被多個條塊分割，管理效率低下。如部門權限的分割導致部門間利益沖突，信息分散且難以協調，決策成本較高等。加之地方政府和企業職責劃分不清，環保部門對污染企業缺乏有效的監管手段，也缺乏嚴格監管的積極性，環保機構的監管效率難以保證，環境監管效果和效率難以核查。現行環境管理體制已成為制約環境管理效果和效率的重要因素，已不能適應市場經濟體制的要求以及我國環境保護實踐的需要。

（三）污染源排放管理缺乏核心手段，現有政策缺乏整合

污染物的毒性機理決定了水質目標是所有污染物排放控制的最終目標。保障水質目標的實現，污染源“連續達標”排放是基本和核心的要求。但目前我國排放標準的實施沒有明確的載體，即沒有一個可執行的文件根據不同點源的排放特征，結合適用的行業排放標準以及排放水體功能等，綜合考慮和計算出最終適用的排放標準，并明確到具體的點源。我國現有的點源排放控制政策雖然有很多，如環評、三同時、總量控制、排污收費、限期治理等。但由于缺少基礎和核心的制度，各項政策間缺乏協調和整合，沒有形成一個完整的體系，沒有聚焦到點源的“連續達標”排放，不僅使得點源排放控制諸多政策難以有效實施，水質保護的最終目標也難以實現[11]。

五、經驗借鑒及政策建議

（一）建立以水環境質量為目標的水環境管理制度體系

必須將水質持續改善作為水環境管理不可辯駁的最終目標，進而在此目標下，建立和完善配套的政策和標準規范。如在我國的水環境保護相關法規中增加水質反退化的定性表述，并在水質標準體系中增加相關的規定，避免地方將高于原水質標準的水體視為仍有環境容量，嚴格控制任何理由導致的水質持續下降的情況發生。更進一步，水質標準作為紅線，所有污染源的排放必須保證總體水質目標的實現，因此對污染源的控制需要考慮將基于技術和基于水質的排放標準結合起來。在水質不達標的區域，污染源必須達到更為嚴格的基于水質的排放標準。

（二）建立適合外部性內部化的水環境管理體制

可以借鑒發達國家工業水污染管理體制發展中的經驗，基于外部性理論設計科學的水污染防治管理層級和架構，理論上外部性越大的問題應由更高級別的管理部門負責。需要重新設計和界定環保部、省環保廳、流域污染防治局和市環保局在水污染防治制度體系中的定位和職責分工。環保部負責統管全國水環境保護事務，制定全國性的政策和相關技術標準和導則；流域分局作為環保部的派出機構，代表環保部管理地方省際、國際、代際外部性的水污染問題；省環保廳在環保部的授權和監管下統管全省的水環境保護事務；城市政府作為中央環境政策的最終執行者，是排污企業的直接監管者，同時也是重要的守法者，其主要職責即是嚴格執行中央政策。城市環保局在內部機構設置和管理模式的設計上應以效率優先，兼顧公平。可以考慮按環境介質重新設計或調整環保局內部各部門，設置專門的水辦公室，負責水環境管理相關的所有職責。按照大部制改革思路，取消城市環保局原下屬事業單位，將其原有職能合并入城市環保局內的相關處室，可以通過建立環保監測、咨詢市場，將部分職能委托專業機構，以提高管理效率。取消縣級環保機構，可以市環境保護分局的形式在縣設置環境管理機構，其權責屬于市環保局，對縣環境質量、污染源等進行管理。建立中央對地方管理績效的監督和問責機制，確保地方政府環境管理績效。

（三）以排污許可證制度作為點源排放控制的基礎手段

從包括美國在內的發達國家經驗來看，排污許可證制度都是點源排放控制的最主要的手段。美國的NPDES制度正是以排污許可證制度為核心，結合其他相關制度，形成對包括工業點源和市政點源和面源在內的國家水污染防治政策體系。排污許可證制度應該是一個綜合的污染源排放控制制度，它將一切污染源排放相關的規定和要求都集成在發給污染源的許可證中。不僅作為污染源守法的憑證，也可作為環境監管部門執法的依據。我國的水排污許可證制度雖然實施多年，但效果不明顯，原因就在于其定位尚不明確，內容過于簡單，缺乏設計，需要從政策框架到技術規范的全面設計。重新設計的排污許可證制度通過與現有相關政策的協調和整合，可以大大降低政策執行成本，提高政策效果。

（四）推進污染控制技術的持續進步才是解決污染問題的根本力量

美國聯邦EPA制定了幾乎所有污染源和污染類別的基于技術的排放限值導則，具體細化且可實施的排放限值為污染源的控制和管理提供了有力的依據。排放限值的更新機制，更是始終保持著對行業內后進技術的定期淘汰，使污染者對行業技術進步有著明確的預期，從而不斷推進著行業污染控制技術的持續進步。因此排放標準的實施不僅需要以排污許可證作為載體，保證點源的連續達標排放，同時需要建立排放標準的評估更新機制，定期對各行業技術水平進步情況進行分析和評估，通過定期提高排放標準，保證一定比例的落后技術淘汰率，激勵企業不斷更新和改進污染控制技術，從根本上解決污染問題。

[1]Office of Federal Register National Archives and Records Administration.Code of federal registration[M].Washington DC：US Government Printing Office，2003：285－288.

[2]USEPA Office of Wastewater Management.NPDES permit writer’s manual[M].Washington DC：DIANE Publishing，2010：24－27.

[3]USEPA Office of Enforcement and Compliance Assurance.NPDES compliance inspection manual[M].Washington DC：U.S.Environmental Protection A－gency，2004：7－13.

[4]HUBERT H，Paddock L C.The Federal And State Roles In Environmental Enforcement：A Proposal For A More Effective And More Efficient Relationship[J].Harvard Environmental Law Review，1990，14（7）：7－44.

[5]GADE M A，FAUR C A.美國環境管理體系中聯邦與地方政府角色透視[J].環境科學研究，2006，19（增刊）：126－132.

[6]U.S.EPA，Office of Water.Development document for effluent limitations guidelines and standards for the organic chemicals，plastics and synthetic fibers point source category[R].Washington，D.C.：U.S.EPA，1987.

[7]倫納德·奧拓蘭諾.環境管理與影響評價[M].郭懷成，梅鳳喬，譯.北京：化學工業出版社，2004：217－221.

[8]COPELAND C.Clean Water Act：a summary of the law[R／OL].Congressional Research Service，2010：5－6.[2010－04－23][2013－12－23].http：／／www.oakparkusd.org／cms／lib5／CA01000794／Centricity／Domain／338／clean%20water%20act%20summary.pdf.

[9]宋國君，張震.美國工業點源水污染物排放標準體系及啟示[J].環境污染與防治.2013，36（1）：97－101.

[10]李勝，陳曉春.跨行政區流域水污染治理的政策博弈及啟示[J].湖南大學學報：社會科學版，2010，24（1）：45－49.

[11]宋國君，韓冬梅.王軍霞.中國水排污許可證制度的定位及改革建議[J].環境科學研究，2012（9）：1071－1076.