環境污染犯罪的全球治理及其策略

馮 軍

（河北大學 政法學院，河北 保定 071002）

環境污染犯罪，是故意或過失排放、傾倒、處置污染物，引起或可能引進環境質量下降，導致生態環境、人的生命健康或財產遭受損失或存在遭受重大損失的危險的行為。自20世紀70年代以來，隨著經濟全球化進程的加速，環境污染犯罪逐步演變成為一種危害國際社會公共利益的國際犯罪。面對環境污染犯罪日益國際化的現實，本文擬從國際視野對環境污染犯罪治理進行考察，分析環境污染犯罪國際化的歷史背景及其演進歷程，討論環境污染犯罪全球治理的理論和現實依據，對環境污染犯罪全球治理的基本策略和主要措施進行深入研究，以期對我國環境污染犯罪治理機制的完善有所裨益。

一、環境污染犯罪的全球治理

環境問題的彌散性、超國界性與孤立國家主權的狹隘以及政府能力的不足，使得環境問題在20世紀中葉以后逐漸成為一種全球性的問題，促使國際社會將環境問題作為一個整體在全球治理的視野中予以考慮。“全球治理”（Global Governance）這個概念是德國政治學家勃蘭特在二戰結束之后提出的，當時主要指建立和發展多邊的規則和管理體系以促進全球相互依存和可持續發展。后來，這個概念被廣泛應用。目前，根據聯合國經濟和社會理事會（UNESC）《確定施政和公共行政基本概念和術語》的定義，“全球治理”是指為確定、理解或處理國家單獨無法解決的世界性問題而集體努力，它可以是指國家、市場、公民、政府間組織和非政府組織彼此之間的正式和非正式機構、機制、關系和進程的綜合體，通過這個體系在全球一級表達集體利益、確定權利和義務及調解分歧。在此意義上，全球治理是沖突性的或多樣性的利益能夠得以協調以及合作性行動能夠得以采取的一種持續性過程。它包括能夠有權實施的正式制度和機制，也包括非正式的安排。不存在單一的全球治理模式或形式，也不存在單一的結構或者單一的一套結構。它是一種廣闊的、動態的、復雜的互動性決策過程[1]。由此可見，全球治理是一個具有“互動性”的過程，它不具有某個國家治理的單獨性，是多個國家、國際組織或個人相互作用、互相合作的過程。

全球環境治理（Global Environmental Governance）是全球治理的一項重要內涵。根據國際著名學者Najam的觀點，所謂“全球環境治理”，主要是指管理全球環境的組織、政策手段、融資機制、規則、程序和規范的總和，其最終目標是實現內容更為豐富的可持續發展目標。20世紀中葉以來，隨著一系列重大環境事件的頻頻發生，環境污染和破壞所帶來溫室效應、土地荒漠化、氣候極端化等一系列國際環境問題愈加嚴重，在這樣的背景下，國際社會加強協作、確定規則，積極參與全球環境治理，以維持人類社會的生存和可持續發展。

通過上述分析，環境污染犯罪的全球治理，是指主權國家之間、主權國家與國家組織、國家與社會聯合實施的以環境污染犯罪懲治、預防、犯罪人矯正以及環境恢復等活動為內容的一系列行為的統稱。在主體上，環境污染犯罪的全球治理不僅限于個人和組織，還包括國家以及多個國家共同治理，不僅包括官方的組織，還包括非官方的組織，尤其是國際間的政府性組織和非政府組織在環境污染犯罪的國際治理中起著舉足輕重的作用。在治理目標上，環境污染犯罪全球治理的目標是預防和懲罰國際環境污染犯罪，減輕環境污染犯罪對地球和人類造成的危害，努力使環境恢復原有狀態，保障地球和人類的可持續發展。在治理機制上，環境污染犯罪的全球治理采取協調性機制，因為參與環境污染犯罪治理的主體是多元的，且可能不屬于同一個國家管轄，因此，各個國家都會基于自身利益的考慮表現出不同的態度、采取不同的措施，為了能使各主體達成統一意見就必須經過各方之間的相互談判、相互協調，最終達成一個能為各方接受的可行性方案，只有采取協調機制環境污染犯罪治理才能從概念走向實踐。在治理效果上，全球環境治理的績效集中體現為國際規則的有效性。在現實層面，有兩類因素影響國際規則的績效，一類是國際環境規則本身的制度安排，一類是實現這些制度安排的社會條件和其他環境條件。環境污染犯罪國際治理的主要依據是國際法，這里的國際法既包括正式的具有約束力的公約、條約，也包括非正式的不具有約束力的宣言、規約，兩種規則在治理國際環境污染犯罪中發揮著不同的作用并相互補充、相互作用，共同為國際治理提供規則依據。

談到全球治理，就不得不談國家主權，而正確理解全球治理與國家主權之間的辯證關系，也是研究環境污染犯罪全球治理基本策略和主要措施的理論基礎。因為，在環境污染犯罪中，污染物會從一個國家擴散到另一個國家并給該國家造成環境污染的后果，因此，環境污染犯罪的全球治理需要或者是要求每個主權國家“讓渡”出一部分權限，服從全球治理的需要，保護人類共同的家園。從另外一個角度看，在國際法層面上，雖然每個國家都是獨立的，都享有國家主權，但是每個國家在國際大家庭中還應履行相應的義務即國際法上的國家義務和國家責任。環境污染犯罪的全球治理就是一個關乎全人類和整個地球的國際性問題，在環境污染犯罪的全球治理問題上，為了保護環境，實現人類社會的可持續發展，每個主權國家都應履行相應的國際法義務。

以“特雷爾冶煉廠”案為例。1941年，位于美國和加拿大邊境的加拿大境內的特雷爾冶煉廠排放出的大量二氧化硫氣體擴散到了美國，給美國華盛頓州造成了嚴重的空氣污染，導致該州的森林、農作物、牲畜和建筑物受到嚴重危害。美國和加拿大經過多輪談判，但一直都無法達成一致意見，最終約定將該爭議提交一個仲裁庭解決。仲裁庭于1941年作出終審裁決，“根據國際法以及美國法律原則，沒有一個國家在使用其領土或允許他人使用其領土時，有權以煙霧對另一國的領土或其中的財產及人員造成損害，如果這種損害具有嚴重后果，而且存在著明顯的和令人信服的證據的話”。仲裁庭進一步指出，一個國家始終有義務防止其他國家遭受來自受其管轄的個人損害行為的侵害，因此加拿大無論現在或將來都應對特雷爾冶煉廠的行為負責。據此，國家有義務保證其領土內的行為不會對其他國家造成損害，否則即應承擔責任[2]。這起案件的裁決，對于環境污染的全球治理具有很強的指導意義，它表明了一個國家在享有主權的同時也應履行治理環境污染的義務，如果違反了該義務就應當承擔相應的國際責任。

二、環境污染犯罪全球治理的基本策略

（一）環境權優先策略

美國學者丹尼斯·米都斯等在他們所著的《增長的極限》一書中對環境污染與人類生存發展的關系進行了論證，指出環境污染將會導致人類文明的消亡，但是，經濟學家們則堅持市場和價格體系可以解決所有問題，由此反映出經濟學家絲毫沒有把科學家的研究結果當回事，這種分歧就鮮明地體現在經濟發展與環境保護的關系上。如何解決這種分歧？1972年的《聯合國人類環境會議宣言》指出：保護和改善人類環境是關系到全世界各國人民的幸福和經濟發展的重要問題，也是全世界各國人民的迫切希望和各國政府的責任。現實中的國際環境污染犯罪也表明了環境被污染就是市場與價格調控體系的一種失敗，經濟學家對科學家的不予理睬只會導致環境的繼續惡化并最終危及人類生存。全球治理政策的任務就是糾正這種觀念，在分歧中做出科學的選擇，構建能夠滿足環境保護要求的經濟發展模式，將環境的可持續發展做為優先考慮的目標。在這個日益全球化的時代，市場的自由性和價格的調控性被發揮的“淋漓盡致”，于是就導致了污染轉嫁、污染源建立的自由化，要解決這些負面問題就需要更高、更全面的環境保護標準，需要法律來調控，需要國際社會來干預和管理。

選擇并堅持環境權優先策略，一是要注重經濟發展與環境保護的協調性。在經濟發展過程中，不可避免地會出現污染環境的行為，但是我們可以對經濟發展的結構進行調整，對經濟發展的模式進行選擇，以減少和降低污染物的排放，同時，也應當采取積極主動的措施，在經濟發展的過程中制定環境考核目標，將污染物的排放種類、排放量明確和細化，規定一定的標準，從而達到經濟和環境雙贏的效果。二是要采取技術治理和預防的措施。將經濟發展中的技術進行篩選，選擇有利于環境保護的技術投入到環境污染治理中去，從而達到節能減排、防止環境污染的目的。當然，在選擇環境權優先策略中并不否定市場在環境污染治理中的作用，強調市場在國際環境污染犯罪治理中的作用使環境權優先策略更具科學性和實效性，更多地使用以市場為基礎的經濟工具，如稅收、生態標志、排放交易等，實現維護生態、保護環境的目標[3]。所以說，環境權優先策略并不排斥經濟發展而是主張全球經濟發展與國際環境保護的相互協調性與可持續性。

（二）系統治理策略

系統治理策略是指各國國內的個人、組織和國際上的國家和組織，運用法律、經濟、技術、政治、教育和宣傳等手段來對國際環境污染犯罪進行懲罰、教育和預防，從而保證人類的生存安全和地球的可持續發展。

采取系統治理策略的原因在于以下三個方面：第一，國際環境污染犯罪發生的空間不是局限于某一個國家或某一個地區，其危害的范圍關乎整個地球的可持續發展，所以環境污染犯罪的國際化決定了對其治理必須采取系統治理的策略。第二，國際環境污染犯罪的治理所依賴的主體是多元的。因為單靠某個國家、只依賴某個國際組織來治理國際環境污染犯罪，注定事與愿違。因此，必須調動整個國際社會的積極性，讓全球各主體共同參與到國際環境污染犯罪的治理中來，以系統的思維對各主體進行科學分工，發揮各主體的優勢，共同治理國際環境污染犯罪。第三，國際環境污染犯罪原因的復雜性決定了對其治理的手段不能僅僅依賴刑事法律來解決，必須發揮經濟、技術、政治、教育和宣傳等各種手段進行綜合治理。如以經濟手段對國際貿易中涉嫌環境污染犯罪的行為進行市場干預，以技術手段減少污染物的排放和降低污染物對環境的危害，以教育和宣傳手段提高人們的環保意識。

系統治理策略的主要內容首先要求發揮聯合國及其機構和組織的主導作用，讓國際社會共同參與到治理環境污染犯罪活動中來。系統治理策略注重發揮聯合國在統一調配全球治理資源中的主導作用，保障環境污染犯罪治理的有序性及其治理效果。其次，以法律手段為杠桿撬動經濟、技術、政治、宣傳和教育等各種治理手段。在多種主體共存、多種利益交織、多種價值觀并存的國際社會中，必須有統一的規范對各種利益進行協調、對各主體的行為進行規范和制約、對各種價值觀進行調和，才能保持國際社會的公共秩序安全，這就是國際法在國際社會中的重要角色。同樣，在治理國際環境污染犯罪中，也應以國際法為基礎手段，并以此協調各種國際力量和利益，以國際法為手段對國際經濟行為進行調整，以國際法引導技術的適用領域和范圍，以國際法規定各國在環境保護中的義務，以國際法引導和教育全球民眾。最后，現代國際環境法不再以對環境損害的補償為首要任務，而代之以關注環境損害的控制和預防，以及自然資源和生態系統的保護和可持續利用[3]。鑒于此，環境污染犯罪全球治理的重心不再是對某個國際環境污染犯罪的懲罰，而是通過國際法手段來預防國際環境污染犯罪，并為國際環境污染犯罪的處理和環境恢復提供相應的規則和機構支撐。

（三）區別化策略

聯合國環境與發展會議于1992年通過的《里約環境與發展宣言》中規定：“各國應本著全球伙伴關系的精神進行合作，以維持、保護和恢復地球生態系統的健康和完整。鑒于造成全球環境退化的原因不同，各國負有程度不同的共同責任。發達國家承認，鑒于其社會對全球環境造成的壓力和他們掌握的技術和資金，他們在國際尋求持續發展的進程中承擔著責任。”[4]由此確定了“共同但有區別責任原則”，這里的“共同責任”就是無論國家大小、發展程度都具有保護全球環境的義務；“區別責任”是指由于在發展程度、貧富、綜合實力等方面存在差異，對全球環境造成的影響程度亦不相同，發展中國家和發達國家在治理環境污染犯罪問題上承擔的國際責任應該有所區別。

區別化策略的理論基礎是環境污染犯罪國際治理與國家主權之間具有統一性。享有主權的國家在國際社會中具有國際責任，其主權并非是絕對的而是受限制的，這種限制就是責任，責任的來源就是國際法的規定。由此，國際法在堅持公平原則的基礎上會對不同的國家規定不同的責任，以承擔責任的不同來實現總體公平。再者，從實踐來看，在污染轉嫁的環境犯罪中，多是將發達國家有毒有害物質和工業轉移到發展中國家并損害當地環境，治理這種犯罪行為僅靠發展中國家自身力量查處是遠遠不夠的，也需要發達國家合作甚至應承擔更多的責任[5]。在國際環境問題上，發達國家對環境造成的影響大于發展中國家，所以對發達國家和發展中國家應當規定不同的責任。當然，區別化策略并非只是指發達國家和發展中國家承擔責任的程度不同，它還包括對承擔責任的形式進行差異化規定。如在治理大氣污染中，可以規定有的國家承擔資金責任，有的國家承擔技術責任，有的國家承擔監測責任。

區別化策略的價值首先在于通過實現總體上的公平性，保證各種力量對治理義務的可接受性。因為各個國家對全球環境造成的影響不同，其承擔的責任理應有所差異，而不能搞“一刀切”。其次，充分發揮各種力量的優勢功能。國際環境污染犯罪的治理需要多種手段來共同進行，在整個國際社會中，每個主體、每種力量都有其自身的優勢，所以應當將這些優勢進行挖掘并發揮其最大潛能，來共同治理國際環境污染問題。最后，區別化策略是保證國際治理合理運行的有效途徑。不同國家的實際情況多種多樣，其在治理上的態度也會呈現出多元化態勢，在這種情況下，不能奢求所有國家都步調一致，因此，可以分步進行，分類進行，依據不同國家的態度采取不同的策略，推動環境污染的國際治理有效運行。

（四）合作策略

合作策略是國際法的基本策略，也是國際法制定和實施的重要基礎。鑒于國際環境污染犯罪的復雜性，任何一個國家或國際組織僅僅依靠自己的力量來治理國際環境污染犯罪都將是徒勞和不現實的。因此，各個國家和各國際組織必須意識到自身在國際治理中的地位和作用，充分發揮自身職能，以維護全球生態平衡為出發點，加強在預防和打擊國際環境污染犯罪領域的各項合作。鑒于此，正如《環境犯罪：對我們未來的威脅》（Environmental crime–a Threat to our Future）報告指出的：“目前正是國際社會認識到環境犯罪的威脅以及在對付這些企圖謀求暴利而掠奪我們這個星球的犯罪團伙問題上表達我們充分的政治意愿的時候了。”[6]

合作策略是指各國家、各國際組織、各區域組織在國際環境污染犯罪的立法、執法和其他方面的相互配合和協調，從而有效預防和打擊環境污染犯罪，維護全球環境的一種行動方案。合作策略的主要內容包括：一是多元主體之間的合作。治理國際環境污染犯罪的主體既包括國際各組織，也包括各主權國家。在合作方式上，有國際組織之間的合作，如聯合國環境署與國際刑法學會之間合作；有國際組織與國家之間的合作，如國際海事組織與沿海各國的合作；有國家與國家之間的合作，如發達國家與發展中國家的合作；有國內各部門之間的合作，如一國國內司法部門與環境執法部門之間的合作。每一種合作對國際環境污染犯罪的治理都是必不可少的，但在國際治理中主要的合作方式應是國際組織之間的合作、國家之間的合作和國際組織與國家之間的合作這三種方式，其他的合作方式是該三種方式的必要補充。二是多種手段和方法之間的合作。國際刑法是治理國際環境污染犯罪最直接的法律手段，但在國際層面上僅僅依靠國際刑法是行不通的，必須要有國際公法、國際私法等其他法律共同作用。同時，國際犯罪具有深刻經濟根源，還必須將法律手段與經濟規則相結合，在經濟上對環境污染犯罪進行預防和控制，防止和減少污染物的排放。不僅如此，合作策略還包括將技術手段、政治手段、教育和宣傳手段同法律和經濟手段一同結合起來，發揮各自的功能，共同應對國際環境污染問題。三是合作的有效性。“環境犯罪的增長給環境保護政策帶來了嚴重影響。與其他國際犯罪不同，國際環境犯罪傷害的不僅僅是某個人而是整個地球。我們可以采取政策來控制環境犯罪，但最為缺乏的卻是將治理環境犯罪的政策執行下去”[7]。在環境污染犯罪全球治理的實踐中，地區差異、觀念差異、國家發展程度的差異都會影響合作的效果，因此如何在治理需求和目標一致的前提下尋求和建立有效合作的機制，以保障治理的效果，就成為合作策略的重要內容。

三、結 語

環境污染犯罪全球治理是在環境污染犯罪日益國際化背景下的必然選擇。當然，隨著犯罪治理理念從以懲罰為中心向以治理為中心的轉變，環境污染犯罪的全球治理不再是以建立全球化的懲治網絡機制為目的，而是謀求通過國際協作來建立一種預防犯罪、懲治犯罪和環境恢復“三位一體”的環境污染犯罪治理新格局，彌補在環境污染犯罪日益國際化背景下主權國家對環境污染犯罪治理能力的不足，提高環境污染犯罪治理的效果，維護人類社會共同的環境權益，實現人類社會的可持續發展。

[1]Commission on Global Governance[R].Our Global Neighborhood，Oxford，1995：2－4.

[2]梁淑英國際法學案例教程[M].北京：知識產權出版社，2003：102－104.

[3]那力.國際環境法的新理念與國際法的新發展[D].長春：吉林大學法學院，2007.

[4]Rio Declaration on Environment and Development（1992）[EB／OL].United Nations General Assembly，see：www.Wikipedia－ en.wikipedia.org／wiki／Rio＿Declaration＿o－2012－01－17.

[5]馮華，李穎紅.國際環境犯罪與國際法的發展[J].銅陵學院學報，2008（3）.

[6]PROVIDE MORE RESOURCES TO FIGHT GLOBAL ENVIRONMENTAL CRIME，EIA TELLS GOVERNMENTS[EB／OL].http：／／www.eia－international.org／cgi／news／news.cgi？t＝template＆a＝497＆source.

[7]Duncan Brack.The Growth and Control of International Environmental Crime [J].Environmental Health Perspectives，February 2004：81.