邊疆少數(shù)民族地區(qū)扶貧開(kāi)發(fā)問(wèn)題及對(duì)策研究

馮曼麗　安倩　馬燕

摘 要：新疆地處西部邊遠(yuǎn)地區(qū)，是一個(gè)多民族聚居的區(qū)域自治地方，考慮到新疆特殊的地理位置，解決扶貧問(wèn)題，大力發(fā)展邊疆少數(shù)民族的扶貧開(kāi)發(fā)，不僅是解決和鞏固貧困人口溫飽問(wèn)題，更承擔(dān)著政治穩(wěn)定、民族團(tuán)結(jié)、邊疆鞏固，以及促進(jìn)社會(huì)和諧的使命。以新疆南疆三地州的喀什地區(qū)作為扶貧開(kāi)發(fā)的研究對(duì)象，全面分析實(shí)際存在的問(wèn)題，提出相應(yīng)的對(duì)策建議，希望能為邊疆少數(shù)民族地區(qū)的扶貧開(kāi)發(fā)事業(yè)提供一些有益借鑒。

關(guān)鍵詞：邊疆少數(shù)民族地區(qū)；扶貧開(kāi)發(fā)；新疆喀什

中圖分類號(hào)：D60 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1002-2589（2014）06-0006-02

新疆是國(guó)家扶貧開(kāi)發(fā)工作的重點(diǎn)地區(qū)，尤其是新疆南疆三地州（喀什、和田、克孜勒蘇柯?tīng)柨俗巫灾沃荩┖瓦吔鼐€等困難地區(qū)給予重點(diǎn)扶持。2013年中央將南疆三地州作為連片特困地區(qū)納入《中國(guó)農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)綱要（2011-

2020年）》，同時(shí)新疆維吾爾自治區(qū)也出臺(tái)并實(shí)施了《南疆三地州片區(qū)區(qū)域發(fā)展與扶貧攻堅(jiān)規(guī)劃（2011-2020年）》，標(biāo)志著南疆三地州片區(qū)區(qū)域發(fā)展與扶貧工作已經(jīng)上升為國(guó)家戰(zhàn)略。

一、新疆喀什地區(qū)貧困現(xiàn)狀及其成因

（一）新疆喀什地區(qū)貧困現(xiàn)狀

第一，貧困人口基數(shù)較大，分布較為集中。根據(jù)2012年國(guó)家最新頒布的扶貧開(kāi)發(fā)重點(diǎn)縣名單中，新疆共有30個(gè)貧困縣，包括自治區(qū)扶貧開(kāi)發(fā)重點(diǎn)縣3個(gè)，國(guó)家級(jí)貧困縣27個(gè)，重點(diǎn)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）276個(gè)，重點(diǎn)村3 607個(gè)，其中南疆三地州轄區(qū)占75%，扶貧對(duì)象高達(dá)266萬(wàn)人，占新疆農(nóng)村扶貧對(duì)象的81%，是典型的連片區(qū)深度貧困區(qū)。僅喀什地區(qū)12個(gè)縣市中國(guó)家扶貧開(kāi)發(fā)重點(diǎn)縣就8個(gè)，占67%，是全國(guó)最貧困的少數(shù)民族地區(qū)之一。第二，貧困分布區(qū)生態(tài)條件惡劣。喀什地區(qū)位于歐亞大陸中部，地處帕米爾高原、昆侖山區(qū)、塔克拉瑪干沙漠區(qū)，其間的貧困縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）自然生態(tài)條件惡劣。

（二）新疆喀什地區(qū)貧困成因

貧困是自然、地域、社會(huì)、歷史、經(jīng)濟(jì)、文化等諸多因素長(zhǎng)期影響綜合作用的結(jié)果。喀什地區(qū)貧困的原因復(fù)雜多樣，總體歸納為以下幾點(diǎn)：

1.自然環(huán)境較差，生態(tài)條件惡劣

喀什地區(qū)集中連片的貧困區(qū)部分位于塔克拉瑪干沙漠區(qū)和帕米爾高原，氣候嚴(yán)酷、干旱、風(fēng)沙、土地貧瘠、水資源短缺、年降水量小，同時(shí)災(zāi)害頻繁，貧困人口“豐年越溫，災(zāi)年返貧”的現(xiàn)象普遍存在。

2.地域文化差異，導(dǎo)致文化貧困顯著

喀什地區(qū)現(xiàn)居住地人口4 102 044萬(wàn)人（2012年末），①其中維吾爾族占90%以上，屬土生土長(zhǎng)的民族，信仰伊斯蘭教，由于宗教信仰中固有思想、行為和傳統(tǒng)的生活方式，以及安于現(xiàn)狀的態(tài)度，經(jīng)長(zhǎng)期內(nèi)化，形成一種特有的文化貧困。在少數(shù)民族聚集的貧困區(qū)漢語(yǔ)的普及程度不足，給扶貧開(kāi)發(fā)帶來(lái)了很大的難題。

3.地理位置偏遠(yuǎn)，交通設(shè)施落后

喀什地區(qū)總面積137 578.51平方千米，①轄1個(gè)市，11個(gè)縣，各縣市間相鄰較遠(yuǎn)，交通落后，地理位置存在明顯的劣勢(shì)，大部分貧困地區(qū)沒(méi)有高速公路，交通工具匱乏。同時(shí)，人口居住分散，不利于相互交流和日常往來(lái)。

4.生產(chǎn)方式單一，生產(chǎn)技術(shù)低下

在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的背景下，喀什貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平低，市場(chǎng)容量狹小。農(nóng)村以農(nóng)業(yè)為主，農(nóng)業(yè)以種植業(yè)為主，種植業(yè)以糧食為主，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)過(guò)于單一，非農(nóng)業(yè)發(fā)展滯后。農(nóng)牧民收入渠道狹窄，再加上自然環(huán)境等因素的影響，使得喀什地區(qū)貧困人口不斷增加。

5.人口增長(zhǎng)過(guò)快，文化教育水平滯后

喀什地區(qū)人口增長(zhǎng)過(guò)快，主要集中在農(nóng)村，文化素質(zhì)低、超生現(xiàn)象普遍。此外，教學(xué)條件差，教師資源有限，教師水平普遍不高，再加上很多家庭人口數(shù)量多，平均收入少，物質(zhì)條件得不到滿足，不但沒(méi)有多余的錢讓子女接受教育，而且對(duì)教育的重視程度也不高，這是導(dǎo)致貧困的一大原因。長(zhǎng)此以往，將形成“低水平教育—貧困—低水平教育”這一貧困的惡性循環(huán)。

二、新疆喀什地區(qū)扶貧開(kāi)發(fā)存在的問(wèn)題

隨著新一輪扶貧開(kāi)發(fā)政策的實(shí)施，在國(guó)家大力扶持下，經(jīng)過(guò)各方面的不懈努力，新疆喀什地區(qū)扶貧開(kāi)發(fā)工作已經(jīng)取得初步成效，但同時(shí)也存在諸多挑戰(zhàn)和問(wèn)題。

（一）生態(tài)環(huán)境脆弱，資源開(kāi)發(fā)難度大

自然資源需要開(kāi)發(fā)，但生態(tài)資源同樣受到保護(hù)。生態(tài)環(huán)境恢復(fù)區(qū)包括高原、平原、荒漠區(qū)、土地流失、干旱風(fēng)沙區(qū)，喀什地區(qū)就是生態(tài)保護(hù)環(huán)境恢復(fù)區(qū)所包含的范圍，所以在一定程度上喀什地區(qū)自然資源的開(kāi)發(fā)難度較大。

（二）扶貧資金投入力度不夠，地方財(cái)政薄弱

根據(jù)新的扶貧標(biāo)準(zhǔn)2 300元計(jì)算，貧困人口數(shù)量呈不斷上升趨勢(shì)。喀什地區(qū)貧困縣財(cái)政收支矛盾突出，縣級(jí)財(cái)政收支85%以上靠財(cái)政補(bǔ)助，對(duì)上級(jí)財(cái)政有極強(qiáng)的依賴性。地方財(cái)政收支缺口大，基本無(wú)法提供配套投入支持扶貧開(kāi)發(fā)，在相對(duì)貧困人口大量增加的條件下，扶貧投入偏低成為貧困縣基本生產(chǎn)、生活條件改善慢、已脫貧人口返貧率繼續(xù)增加的重要因素。

（三）基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不足，公共服務(wù)能力偏弱

喀什地區(qū)地理位置偏遠(yuǎn)，靠近山區(qū)、沙漠地帶，環(huán)境閉塞，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不足，瓶頸制約嚴(yán)重。很多貧困地區(qū)生活用水、農(nóng)業(yè)用水缺乏，鄉(xiāng)村級(jí)衛(wèi)生基礎(chǔ)設(shè)施非常薄弱，缺醫(yī)少醫(yī)情況十分嚴(yán)重。

（四）扶貧開(kāi)發(fā)政策的落實(shí)效果不明顯

新疆扶貧開(kāi)發(fā)政策涉及的點(diǎn)多面廣，僅喀什地區(qū)8個(gè)重點(diǎn)貧困縣，地理位置分散，居住人口中少數(shù)民族比重大，存在著多種，人口素質(zhì)參差不齊。在政策落實(shí)的過(guò)程中，容易存在理解偏離和行為偏差，在一定程度上影響著扶貧政策的實(shí)際效用，給扶貧開(kāi)發(fā)工作增加難度。

（五）喀什地區(qū)教育水平低

新疆喀什地區(qū)共有普通高等學(xué)校1所、中等職業(yè)學(xué)校27所（其中，中等師范學(xué)校1個(gè)）、普通中學(xué)211所（其中，高中44所）、小學(xué)982所、特殊教育院校1所。①學(xué)校數(shù)量少，學(xué)校類別單一，學(xué)校資源匱乏，“雙語(yǔ)”教學(xué)有限，教師文化水平普遍不高。

三、新疆喀什地區(qū)扶貧開(kāi)發(fā)的對(duì)策建議

（一）不斷完善邊疆少數(shù)民族地區(qū)扶貧開(kāi)發(fā)機(jī)制

首先，建立健全扶貧開(kāi)發(fā)工作機(jī)構(gòu)，在原有的基礎(chǔ)上根據(jù)實(shí)際情況進(jìn)行調(diào)整，嚴(yán)格執(zhí)行并且落實(shí)扶貧開(kāi)發(fā)的各項(xiàng)工作；其次，邊疆少數(shù)民族地區(qū)，應(yīng)該多提拔運(yùn)用地方語(yǔ)言的少數(shù)民族干部，以便加強(qiáng)與群眾的聯(lián)系與溝通，使扶貧開(kāi)發(fā)工作有序進(jìn)行；最后，強(qiáng)化監(jiān)察管理機(jī)制，對(duì)于政策的傳達(dá)、實(shí)施以及扶貧資金的使用進(jìn)行有效的監(jiān)督。

（二）繼續(xù)加大邊疆少數(shù)民族地區(qū)扶貧投資力度

國(guó)家不斷加強(qiáng)對(duì)邊疆少數(shù)民族地區(qū)的資金扶持，采用“國(guó)家財(cái)政撥款+地方財(cái)政支持+社會(huì)資金補(bǔ)助+可行的投資策略”相結(jié)合的模式。在使用扶貧資金上做到：第一，設(shè)立專項(xiàng)資金制度，明確項(xiàng)目資金去向；第二，扶貧資金公開(kāi)透明化；第三，增加教育、醫(yī)療和保險(xiǎn)資金投入。

（三）大力發(fā)展邊疆少數(shù)民族地區(qū)教育事業(yè)

發(fā)展邊疆少數(shù)民族地區(qū)根本是人才，關(guān)鍵在教育，國(guó)家在原有教育的基礎(chǔ)上，加大教育事業(yè)的投入資金，改變學(xué)習(xí)環(huán)境，增加教師資源，重視“雙語(yǔ)”教學(xué)，加強(qiáng)職業(yè)技術(shù)教育、大力培養(yǎng)民族地區(qū)急需的人才。從而，改變?nèi)说呢毨б庾R(shí)，樹(shù)立自信自強(qiáng)、艱苦奮斗的精神，提高邊疆少數(shù)民族地區(qū)人口的綜合素質(zhì)。

（四）加快改善邊疆少數(shù)民族地區(qū)生態(tài)環(huán)境建設(shè)

“我們一定要更加自覺(jué)地珍愛(ài)自然，更加積極地保護(hù)生態(tài)，努力走向社會(huì)主義生態(tài)文明新時(shí)代。”十八大報(bào)告中將“生態(tài)文明建設(shè)”放在突出地位。在扶貧開(kāi)發(fā)工作中，我們應(yīng)該積極貫徹落實(shí)十八大的相關(guān)精神，將生態(tài)建設(shè)放在首位，以此來(lái)實(shí)現(xiàn)人口、經(jīng)濟(jì)、生態(tài)的良性循環(huán)，最終實(shí)現(xiàn)脫貧致富。

（五）高度重視邊疆少數(shù)民族地區(qū)社會(huì)事業(yè)發(fā)展

制約邊疆少數(shù)民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“瓶頸”，導(dǎo)致民族地區(qū)貧困的原因主要有地方政策落實(shí)不到位，人口素質(zhì)不高，公共服務(wù)能力薄弱等因素。國(guó)家應(yīng)加大對(duì)邊疆少數(shù)民族地區(qū)的基礎(chǔ)建設(shè)，因地制宜、實(shí)事求是地推進(jìn)扶貧建設(shè)，加快對(duì)交通、醫(yī)療、能源、水利、電力、教育等方面的建設(shè)。

（六）努力創(chuàng)新邊疆少數(shù)民族地區(qū)扶貧開(kāi)發(fā)新模式

在扶貧開(kāi)發(fā)工作中，探索出專項(xiàng)計(jì)劃扶貧，行業(yè)政策扶貧以及鼓勵(lì)非政府組織（NGO）參與扶貧開(kāi)發(fā)等模式，再將惠農(nóng)政策、專項(xiàng)扶貧和非政府組織參與扶貧相結(jié)合，形成“政府主導(dǎo)、群眾主體、部門幫扶、社會(huì)參與”的“大扶貧”格局，共同推進(jìn)邊疆少數(shù)民族地區(qū)扶貧事業(yè)可持續(xù)發(fā)展。

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