邊疆少數民族地區扶貧開發問題及對策研究

馮曼麗　安倩　馬燕

摘 要：新疆地處西部邊遠地區，是一個多民族聚居的區域自治地方，考慮到新疆特殊的地理位置，解決扶貧問題，大力發展邊疆少數民族的扶貧開發，不僅是解決和鞏固貧困人口溫飽問題，更承擔著政治穩定、民族團結、邊疆鞏固，以及促進社會和諧的使命。以新疆南疆三地州的喀什地區作為扶貧開發的研究對象，全面分析實際存在的問題，提出相應的對策建議，希望能為邊疆少數民族地區的扶貧開發事業提供一些有益借鑒。

關鍵詞：邊疆少數民族地區；扶貧開發；新疆喀什

中圖分類號：D60 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2014）06-0006-02

新疆是國家扶貧開發工作的重點地區，尤其是新疆南疆三地州（喀什、和田、克孜勒蘇柯爾克孜自治州）和邊疆沿線等困難地區給予重點扶持。2013年中央將南疆三地州作為連片特困地區納入《中國農村扶貧開發綱要（2011-

2020年）》，同時新疆維吾爾自治區也出臺并實施了《南疆三地州片區區域發展與扶貧攻堅規劃（2011-2020年）》，標志著南疆三地州片區區域發展與扶貧工作已經上升為國家戰略。

一、新疆喀什地區貧困現狀及其成因

（一）新疆喀什地區貧困現狀

第一，貧困人口基數較大，分布較為集中。根據2012年國家最新頒布的扶貧開發重點縣名單中，新疆共有30個貧困縣，包括自治區扶貧開發重點縣3個，國家級貧困縣27個，重點鄉（鎮）276個，重點村3 607個，其中南疆三地州轄區占75%，扶貧對象高達266萬人，占新疆農村扶貧對象的81%，是典型的連片區深度貧困區。僅喀什地區12個縣市中國家扶貧開發重點縣就8個，占67%，是全國最貧困的少數民族地區之一。第二，貧困分布區生態條件惡劣。喀什地區位于歐亞大陸中部，地處帕米爾高原、昆侖山區、塔克拉瑪干沙漠區，其間的貧困縣、鄉（鎮）自然生態條件惡劣。

（二）新疆喀什地區貧困成因

貧困是自然、地域、社會、歷史、經濟、文化等諸多因素長期影響綜合作用的結果。喀什地區貧困的原因復雜多樣，總體歸納為以下幾點：

1.自然環境較差，生態條件惡劣

喀什地區集中連片的貧困區部分位于塔克拉瑪干沙漠區和帕米爾高原，氣候嚴酷、干旱、風沙、土地貧瘠、水資源短缺、年降水量小，同時災害頻繁，貧困人口“豐年越溫，災年返貧”的現象普遍存在。

2.地域文化差異，導致文化貧困顯著

喀什地區現居住地人口4 102 044萬人（2012年末），①其中維吾爾族占90%以上，屬土生土長的民族，信仰伊斯蘭教，由于宗教信仰中固有思想、行為和傳統的生活方式，以及安于現狀的態度，經長期內化，形成一種特有的文化貧困。在少數民族聚集的貧困區漢語的普及程度不足，給扶貧開發帶來了很大的難題。

3.地理位置偏遠，交通設施落后

喀什地區總面積137 578.51平方千米，①轄1個市，11個縣，各縣市間相鄰較遠，交通落后，地理位置存在明顯的劣勢，大部分貧困地區沒有高速公路，交通工具匱乏。同時，人口居住分散，不利于相互交流和日常往來。

4.生產方式單一，生產技術低下

在市場經濟快速發展的背景下，喀什貧困地區經濟發展水平低，市場容量狹小。農村以農業為主，農業以種植業為主，種植業以糧食為主，產業結構過于單一，非農業發展滯后。農牧民收入渠道狹窄，再加上自然環境等因素的影響，使得喀什地區貧困人口不斷增加。

5.人口增長過快，文化教育水平滯后

喀什地區人口增長過快，主要集中在農村，文化素質低、超生現象普遍。此外，教學條件差，教師資源有限，教師水平普遍不高，再加上很多家庭人口數量多，平均收入少，物質條件得不到滿足，不但沒有多余的錢讓子女接受教育，而且對教育的重視程度也不高，這是導致貧困的一大原因。長此以往，將形成“低水平教育—貧困—低水平教育”這一貧困的惡性循環。

二、新疆喀什地區扶貧開發存在的問題

隨著新一輪扶貧開發政策的實施，在國家大力扶持下，經過各方面的不懈努力，新疆喀什地區扶貧開發工作已經取得初步成效，但同時也存在諸多挑戰和問題。

（一）生態環境脆弱，資源開發難度大

自然資源需要開發，但生態資源同樣受到保護。生態環境恢復區包括高原、平原、荒漠區、土地流失、干旱風沙區，喀什地區就是生態保護環境恢復區所包含的范圍，所以在一定程度上喀什地區自然資源的開發難度較大。

（二）扶貧資金投入力度不夠，地方財政薄弱

根據新的扶貧標準2 300元計算，貧困人口數量呈不斷上升趨勢。喀什地區貧困縣財政收支矛盾突出，縣級財政收支85%以上靠財政補助，對上級財政有極強的依賴性。地方財政收支缺口大，基本無法提供配套投入支持扶貧開發，在相對貧困人口大量增加的條件下，扶貧投入偏低成為貧困縣基本生產、生活條件改善慢、已脫貧人口返貧率繼續增加的重要因素。

（三）基礎設施建設不足，公共服務能力偏弱

喀什地區地理位置偏遠，靠近山區、沙漠地帶，環境閉塞，基礎設施建設不足，瓶頸制約嚴重。很多貧困地區生活用水、農業用水缺乏，鄉村級衛生基礎設施非常薄弱，缺醫少醫情況十分嚴重。

（四）扶貧開發政策的落實效果不明顯

新疆扶貧開發政策涉及的點多面廣，僅喀什地區8個重點貧困縣，地理位置分散，居住人口中少數民族比重大，存在著多種，人口素質參差不齊。在政策落實的過程中，容易存在理解偏離和行為偏差，在一定程度上影響著扶貧政策的實際效用，給扶貧開發工作增加難度。

（五）喀什地區教育水平低

新疆喀什地區共有普通高等學校1所、中等職業學校27所（其中，中等師范學校1個）、普通中學211所（其中，高中44所）、小學982所、特殊教育院校1所。①學校數量少，學校類別單一，學校資源匱乏，“雙語”教學有限，教師文化水平普遍不高。

三、新疆喀什地區扶貧開發的對策建議

（一）不斷完善邊疆少數民族地區扶貧開發機制

首先，建立健全扶貧開發工作機構，在原有的基礎上根據實際情況進行調整，嚴格執行并且落實扶貧開發的各項工作；其次，邊疆少數民族地區，應該多提拔運用地方語言的少數民族干部，以便加強與群眾的聯系與溝通，使扶貧開發工作有序進行；最后，強化監察管理機制，對于政策的傳達、實施以及扶貧資金的使用進行有效的監督。

（二）繼續加大邊疆少數民族地區扶貧投資力度

國家不斷加強對邊疆少數民族地區的資金扶持，采用“國家財政撥款+地方財政支持+社會資金補助+可行的投資策略”相結合的模式。在使用扶貧資金上做到：第一，設立專項資金制度，明確項目資金去向；第二，扶貧資金公開透明化；第三，增加教育、醫療和保險資金投入。

（三）大力發展邊疆少數民族地區教育事業

發展邊疆少數民族地區根本是人才，關鍵在教育，國家在原有教育的基礎上，加大教育事業的投入資金，改變學習環境，增加教師資源，重視“雙語”教學，加強職業技術教育、大力培養民族地區急需的人才。從而，改變人的貧困意識，樹立自信自強、艱苦奮斗的精神，提高邊疆少數民族地區人口的綜合素質。

（四）加快改善邊疆少數民族地區生態環境建設

“我們一定要更加自覺地珍愛自然，更加積極地保護生態，努力走向社會主義生態文明新時代。”十八大報告中將“生態文明建設”放在突出地位。在扶貧開發工作中，我們應該積極貫徹落實十八大的相關精神，將生態建設放在首位，以此來實現人口、經濟、生態的良性循環，最終實現脫貧致富。

（五）高度重視邊疆少數民族地區社會事業發展

制約邊疆少數民族地區經濟發展的“瓶頸”，導致民族地區貧困的原因主要有地方政策落實不到位，人口素質不高，公共服務能力薄弱等因素。國家應加大對邊疆少數民族地區的基礎建設，因地制宜、實事求是地推進扶貧建設，加快對交通、醫療、能源、水利、電力、教育等方面的建設。

（六）努力創新邊疆少數民族地區扶貧開發新模式

在扶貧開發工作中，探索出專項計劃扶貧，行業政策扶貧以及鼓勵非政府組織（NGO）參與扶貧開發等模式，再將惠農政策、專項扶貧和非政府組織參與扶貧相結合，形成“政府主導、群眾主體、部門幫扶、社會參與”的“大扶貧”格局，共同推進邊疆少數民族地區扶貧事業可持續發展。

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