中國科舉制度和文官制度的當代思考

張福仁

摘 要：中國科舉制度是人類社會較早的政府人才選拔的政治制度，為中國古代社會的發展發揮了積極重要的作用，也對西方文官制度的形成產生了重要影響。西方國家在對科舉制度進行本土化改造的基礎上，發育出了現代文官制度。科舉制度與文官制度的淵源關系，是中國傳統政治文化域外影響的重要方面。當前，我國正處在一個變革時期，隨著現代化的深入和經濟體制的改革，相應的政治體制也必將進行適應性的調整和改革，特別是干部制度、人事制度方面更是處于改革的前沿。因此，對中國的科舉制度和西方的文官制度進行研究，觀其利弊得失，總結其經驗教訓，對完善當前我國公務員制度有著重要的借鑒意義。

關鍵詞：科舉制度；文官制度；文官；科舉

中圖分類號：D08 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2014）06-0010-02

中國的科舉制度對西方文官制度的形成和完善產生了重要的影響。孫中山先生曾經在其相關的教育演說會上說：“英國是西方國家中最早建立并實行文官考試制度的國家，美國則是在最近幾十年里借鑒英國的成功經驗后才建立的文官考試制度，其他國家的文官考試制度的都是學習英國的，而英國的文官考試制度的根源在于中國的科舉制度。可以說，中國古代的科舉制度曾經是最好的考試制度。”隨著社會政治制度的不斷變遷，傳統的科舉考試制度已經不適應時代的需要，英國近代文官制度也就是在這種背景下逐步建立和完善的。近代文官考試制度根源在中國，這一論點受到國內外許多專家學者的認同。美國著名學者威爾·杜蘭曾在其著作中闡述到：“中國的古代的科舉制度是充滿奇特和令人贊賞的選擇公仆的好方法，它為近代英國文官考試制度的建立提供了寶貴的經驗，科舉制度對人類的貢獻不亞于中國的四大發明。”中國科舉制度和西方文官制度都是政府取士所采用的方法，二者有著天然的聯系，但也存在著諸多的不同。我們在研究科舉制度和文官制度時，應著眼于二者的基本功能——考試選才，只有這樣我們才不會舍本取末，各表優劣，從中提取有助于建立和完善我國公務員考試錄用制度的重要借鑒經驗。從本質上講，近代西方文官制度受科舉制度的重要影響，可近代文官制度更加完善了相關考試制度，在一定程度上更加適應當今世界各國政府選才的需要。因此，我們在繼承科舉制度有利方面的同時，更應該深入研究西方文官制度，從中提取相關的成功經驗。

一、文官制度的概述

所謂“文官”，是同“武官”、“政務官”相對應的一個概念，嚴格意義上的文官，就是通過公開資格考試進入政府部門的公務人員，這個詞的原義是文職服務員，并無“官”的含義。西方各國對文官的稱謂不盡相同，但實際都是政府文職人員的統稱。

文官制度，是指在西方國家里，國家以憲法和法律為依據對各級文官分門別類進行管理的一系列規章制度的總稱。它包括對文官的錄用、考核、調動、晉升、獎懲、培訓、工資福利、退職退休等一整套管理方法。這一制度既不同于封建社會的恩賜官職制度，也不同于資本主義社會初期的政黨分肥制。文官制度的主要特點是通過公開的考試選拔錄用政府文職官員。當文官被正式錄用后，只要無過錯就會長期任職，不與通過公民選舉產生的政府內閣共進退，因而通常被人們稱為常任文職官員。

現代文官制度是在19世紀中期后逐漸形成和完善的，最早可追溯到1870年6月4日英政府頒布的正式確立公開競爭考試制度的樞密令，這作為文官制度正式建立的標志。在工業革命中成長壯大的資產階級在經濟上占據統治地位以后，迫切想在政治上有所述求，然而舊的官吏任用制度嚴重阻礙了他們入仕的途徑，進而影響他們的利益。因而他們要求政府的各種職位應當向社會開放，通過公開的競爭性考試選拔政府工作人員，從而建立為他們服務的相關行政制度和體制，提高政府部門的工作效率，營造良好的政治環境以促進資本主義經濟更好更快地發展，為其謀取更大的經濟利益。文官制度的形成和建立，部分滿足了新興工業資產階級要求國家機器適應和保護生產力發展的愿望，所以很快為資本主義各國所采用。

由于國情不同，西方各國文官制度各有特點，如英國強調通才，美國強調專才，但作為西方國家的一個完整的官吏制度來看，普遍有以下五個特點：

第一，公開考試，擇優錄用官員。常任文官制是通過公開的競爭考試方式來錄用文官。英國常任文官制度的建立便是在改變官員錄用方式上逐步完善的，通過競爭考試錄用官員，既可以選拔有才之士，又可最大限度體現公民在政治上的“機會均等”。

第二，職務常任，職業保險。為了使文官不成為（至少在表面上不成為）某一政黨營私的工具，或不因觸犯某一政黨的利益而受到報復，以便使政府機器能夠正常運轉，常任文官制度明確規定文官非犯大錯誤不得解雇，無過失不受處分，即他們的職務是常任的。這有利于保持政府工作的連續性和穩定性，有利于提高工作效率。缺點是，由于他們長期任職，就自成一個系統，形成一個獨立王國和官僚集團。

第三，嚴格考核，論功行賞。西方文官制度非常重視對公職人員的工作考核，在嚴格考核的基礎上論功行賞，把工作成績同報酬（包括工資、獎金、福利等）聯系起來，這就叫“功績制”。英國1966年的富爾頓改革法，美國1978年的卡特改革法，其核心都是績效付酬的功績制，以提高政府工作的質量和效率。

第四，政治上保持中立，掩蓋階級實質。為了使文官“中立”于黨派斗爭之外，同時為了使政府工作不因內閣更迭而中斷，常任文官制度規定文官不得參加某些政治活動。例如，文官不得同時兼任議員，要任議員須先辭去文官職務；不得參加政黨或工會，不準參加罷工；不準參加營利性的經濟活動，不能接受政治捐款等。

第五，等級森嚴，職責分明。西方國家都有職位分類，文官被劃分為許多等級類別。如英國，按地位分高級文官和普通文官兩類，按職業又分為行政級、辦事級、助理辦事級、專業和科學技術級，以及勤雜人員級等六種，級中有層，層中有類，等級森嚴，名目繁多，形成一個寶塔形結構。

二、中國科舉制度概述

所謂科舉，就是中國和其他東亞國家帝制時代設科考試、選才任官的制度。自從隋煬帝大業元年（605年）建立進士科，特別是唐代以后，科舉制逐漸發展壯大。科舉制度的起源和發展，有廣義、狹義之分。狹義的科舉，是指自隋代開設進士科，歷經唐、宋修正，到了明、清就成熟為完備的考試制度。廣義的科舉，則在東漢（章帝、獻帝）時，科舉已經開始萌芽，其后經歷了魏、晉九品中正制的“插曲”，因積弊太深，于是在隋、唐時以詩、文進行考試，方形成科舉制度。由于采用分科取士的辦法，所以叫作科舉。科舉制度按種類劃分，主要有貢舉、制舉、武舉、童子舉等。在所有種類中，貢舉是定期開展考試的，它所錄取的人數最多，持續的時間長，對社會影響也很大。

科舉考試是中國封建時代為國家選拔和錄用人才所采用的一種取士的制度，也是所有士子“學成文武藝，貨賣帝王家”的集中體現，對整個社會都產生了深遠的影響。在我國古代，統治階級為了維護和鞏固本階級的統治地位，先后采用了多種選才的制度。在先秦時期，分別實行了分封制和世卿世祿制；漢代實行察舉制和征辟制，從而取代世襲制；魏晉南北朝實行九品中正制，這些取士方式或多或少地制約中央政府的集權。科舉考試制度就是統治階級為了加強中央集權，削弱門閥世族對中央政權的影響而實行的取士制度。科舉考試制度所采用的原則是“國家各級官府主持，學子自由報名，公開統一考試，擇優錄取，張榜公布”，這樣就可以從一定程度上打破門閥世族對國家政治的控制，是封建時代選才用人制度的有效改革。他給寒門子弟創造了一個進入仕途的平臺，擴大了國家選才的范圍，進而鞏固封建統治的群眾基礎。

三、科舉制度及文官制度的時代價值

清末科舉考試制度被廢除后，很多國人便全盤否定科舉制度，認為它是封建社會的糟粕，甚至把明清以來的八股取士制度等同于科舉考試制度。在我們丟掉科舉制度后，卻被西方各國家把它給拾起來并結合國實際國情，建立了近代文官考試制度。近代文官考試制度不僅給各國政府提供了有效的文官選拔途徑，也在一定程度上遏制住了官場腐敗和任人唯親等不正之風，極大地推進了西方國家國家政治制度的改革。面對當前我國干部人事制度中存在的某些問題，在認真分析和研究中國古代科舉制及西方文官制度后，我們不難發現中國古代科舉制度確實存在許多糟粕，但也有很多方面在當今依然有重要意義值得我們去挖掘和研究，同樣西方文官考試制度中有利于完善我國公務員制度的方面也值得我們去學習和借鑒。

首先，對現存的國家公職人員管理體制進行改革，明確政務類公務員和業務類公務員的權責，分類管理。雖然，我國在借鑒西方文官制度的基礎上，建立了公務員錄用考試制度，但我國公務員的管理上依然很混亂，很多時候人們很難區分政務類公務員和業務類公務員，不像西方國家那樣政務官和事務官權責明確。我國這種干部管理體制很容易將干部的外延擴大，對公職人員的管理帶來諸多不便。而中國古代行政體制中，我們很容易看出“官”與“吏”的區別，西方文官制中也很容易看出政務官與業務官的區別。因此，進一步深化我國干部管理體制改革迫在眉睫。

其次，建立健全用人機制，完善國家公職人員錄用的監督機制。雖然我國公務員采取公開競爭性考試的方式，但進入面試環節后便暴露出很多不足，其主要原因是面試官權限過大過于集中，且缺乏完善的監督機制。反觀西方國家則在充分保證用人單位領導足夠權限的基礎上，將決策、執行和監督分開協調，從而有效地控制權限過于集中所帶來的負面影響。因此，建立健全用人機制，完善國家公職人員錄用的監督機制意義深遠。

最后，培養公務員的鄉土觀念，建設地方人文景觀。在古代，國人對鄉土觀念很看重，特別是讀書人表現尤為突出，他們積極培育本地文風，努力培養本地俊杰，從而形成了各具特色地方人文景觀。同樣現代公職人員外放任官，讓鄉人受到極大的鼓舞，進而促使更多的鄉人沿著前輩的道路成長成才。

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