天津市河道水生態環境“河長制”管理新模式淺析

謝帆，于斌，魯剛

（1.天津市水務局海河管理處，天津300400；2.天津市水務局水土保持處，天津300074）

天津市河道水生態環境“河長制”管理新模式淺析

謝帆1，于斌1，魯剛2

（1.天津市水務局海河管理處，天津300400；2.天津市水務局水土保持處，天津300074）

為解決河道水生態管理存在問題、鞏固河道治理成果、提升河道水生態環境質量和建立河道管理長效機制，天津實行了河道水生態環境管理行政領導負責制，即“河長制”管理模式。通過對該管理模式的應用實踐，初步分析推行“河長制”管理的重要意義和主要優勢，總結現狀不足，得出啟示和建議。

水生態環境；河長制；長效管理；天津

1 “河長制”實施背景

1.1 水生態環境基本情況

天津市位于海河流域下游，流經天津市的一級行洪河道19條、1 100 km，骨干排水河道109條、1 890 km，建有大中型水庫16座，另有七里海、大黃堡、團泊洼、北大港等濕地，全市水域面積1 256 km2。天津是資源性缺水地區，多年平均當地水資源總量15.69億m3，人均水資源占有量僅160 m3，是全國人均水資源占有量最少的省市。目前，城市用水主要靠引灤水。境內大多數河流成為季節性河流，非汛期幾乎無來水，來水多為污水。加之本地區直排污水、雨污混流、處理水不達標等造成的污水排放，河流稀釋自凈能力很差，更加重了水環境惡化。

1.2 水生態環境治理情況

按照“建設獨具特色的國際性、現代化宜居城市”的要求，2008—2013年天津連續實施了兩輪水環境專項治理工程。2008—2010年完成投資78億元，治理河道42條，長424.5 km；新建44座、升級改造16座污水處理廠，新增處理能力77.5萬t/d，新增配套管網798 km。2011—2013年實際完成投資91.7億元，綜合治理河道97條（段）、長713 km，修建截污管道720 km，新、擴建污水處理廠22座、配套管網650 km，新增污水處理能力57.65萬t/d，并建成水環境在線監測中心。

1.3 加強水環境管理長效機制的必要性和迫切性

近年來，雖然開展了大規模治理工作，但由于資源性缺水、污染治理滯后、養護管理水平相對較低，目前，天津市部分河道水環境質量仍然較差。全市主要河流水質大部分劣于Ⅴ類標準，僅有于橋水庫等飲用水源地水質能夠達到Ⅱ～Ⅲ類標準，水功能區水質達標率僅為21%左右，濕地和湖泊面積與20世紀五六十年代相比下降了80%。另外，河道、堤岸環境仍存在不同程度的臟亂現象，傾倒垃圾、違章建房、圍墾放養、違法占用等問題時有發生，嚴重影響了河道水生態環境，與建設“美麗天津”、建設生態城市的目標還有較大差距，亟需強化管理。

2 “河長制”實施情況

2.1 “河長制”概念

所謂“河長制”，就是河道所在地區縣人民政府負責人為水生態環境管理第一責任人，對所轄河道水生態環境管理負總責。“河長制”的核心在于管理責任“一竿子捅到底”，每條納管河道按照區（縣）、鎮（鄉）、街（村）的行政區劃，分段將責任直接落實到最基層的行政領導，形成大小“河長”層層負責的管理體系。

按照《中共天津市委天津市人民政府關于貫徹落實〈中共中央國務院關于加快水利改革發展的決定〉的實施意見》中有關“推進水生態環境治理、嚴格落實水環境屬地管理責任制”的要求，從2011年開始，天津市水務局牽頭，著手調研推行“河長制”，廣泛借鑒江蘇等省市“河長制”管理模式，起草實施意見，以推動河道水環境管理工作。

2.2 天津市政府下發意見

2013年1月15日，天津市政府辦公廳印發了《天津市人民政府辦公廳轉發市水務局〈關于實行河道水生態環境管理地方行政領導負責制意見〉的通知》（津政辦發〔2013〕5號，以下簡稱《意見》），標志著天津河道水生態環境管理地方行政領導負責制即“河長制”在全市正式推行。《意見》對建立“河長制”的基本原則、總體目標、主要任務、機構和職責、工作要求等方面作出了全面部署，為“河長制”的實施指明了方向，更奠定了行政基礎。

2.3 建立組織機構，明確“河長”

天津市政府成立了天津市河道水生態環境管理領導小組，由分管副市長任組長，市建設交通委、市容園林委、農委、財政局、國土房管局、環保局、水務局和林業局等部門主要負責同志為成員。市水務局為領導小組辦公室。各區縣也分別成立了以主要負責同志任組長、分管負責同志任副組長、各相關部門負責同志為成員的河道水生態環境管理領導小組，領導小組辦公室設在各區縣水務局，負責“河長制”工作的組織實施及日常管理。2013年，天津市明確了實行“河長制”管理的133條（段）河道和57名“河長”名單，并面向社會公布。至此，全市已基本建立起由“河長”對所轄河道水生態環境管理和保護負總責的責任制。

2.4 建立管養隊伍，落實管護資金

天津市主要河道通過招標定隊、委托管理、自行組建等多種方式，落實了日常養護隊伍，重點對水面堤岸環境、堤岸設施、綠化等進行日常維護，保障河道環境長效維持。為保障基本管護資金，市級財政共安排河長制管理專項資金6 043萬元，其中以“以獎代補”的方式補助各區縣堤岸水面保潔、水質保護工作3 397萬元，“以獎代補”資金補助比例與考核成績掛鉤。各區縣的養護資金基本由市級財政、區縣級財政、街辦事處、鎮政府以及區縣水務部門自籌組成。

2.5 建立監督考核獎懲機制

天津市領導小組辦公室制定并下發了考核辦法和細則，成立了考核辦，對河道水環境實行月度考核并上報市領導，重點考核河道水體水質、環境衛生、堤岸設施、景觀綠化和管理機制等，根據存在的問題，下發整改通知，督促整改，考核成績與“以獎代補”資金核撥掛鉤。同時，建立了公眾參與機制，公布“河長”名單，建立400個“河長”公示牌，接受社會監督；聘請290名社會監督員，每月對河道治理和管理效果進行評價，以群眾滿意度作為社會監督的重要考核指標，以此推動“河長制”的具體落實。

3 “河長制”管理的初步成效

3.1 河道情況進一步摸清

為做好前期準備工作，對全市一、二級河道區界段長度、管護面積、排污口、綠化面積、違章建筑、魚池等相關情況進行了全面調查，分河道匯總統計基本數據，為下一步制訂對策、綜合治理、強化管理提供了依據。

3.2 河道水環境面貌得到改善

2013年，全市納管河道環境衛生達到優秀的河道長度由1 338.5 km增加到1 616.2 km，同比上升20.75%；感官水質黑臭的河道長度由332.68 km減少到275.92 km，同比下降17.06%。2013年全市主要河道水質達到劣V類及以上長度由2012年的18.7%上升到24%。

3.3 長效管理得到落實

實行“河長制”對建立河道水環境長效管理有著重要意義，不僅落實了管理經費、組織機構和管理隊伍，同時強化了行政督查與社會監督，利用政府和社會力量保障了管理機制的常態化、長效化。如，市區海河通過市場競爭，擇優選擇保潔隊伍，每天7艘保潔船、14名保潔人員巡回打撈作業，及時清理水面垃圾，確保了河道環境干凈整潔；東麗區委托街道組建了56人的保潔隊伍，專門負責區內7個街鎮10條河道的堤岸水面垃圾、漂浮物打撈和綠化養護等工作。

3.4 合力共管的效益已初步顯現

河道的綜合整治和管理涉及多個部門，需要多部門的配合與合作，才能真正取得實效。推行“河長制”以后，由行政領導出面協調，可以較好地解決部門之間的合作問題，在加強河道的整治與管理上形成有效的工作合力。如，津南區以水務部門為主體，以環保、市政部門為有力支撐，開展區域內截污治污工程和污水廠網建設，有效改善了河道水體水質。

4 存在問題

2013年是全市推行“河長制”管理的第一年，有些運行機制仍處于摸索階段，所以在水生態環境管理中尚存在一些問題和不足。①水生態環境管理機構雖已設置，但管理運行機制尚不完善，機構中相關成員單位尚未完全參與到“河長制”工作中，職能作用未完全發揮出來；②中心城區“河長”非地方行政領導，綜合協調各部門仍受制約，特別是對管轄河道截污治污工作的推動和協調仍存在難度；③河道保潔隊伍力量不足，專業化、規范化水平有待進一步提升；④部分區縣落實河道水生態環境治理和管理資金存在一定難度，河道養護經費資金缺口較大；⑤部分河道截污治污仍不徹底，生活、生產污水仍有直排入河現象。沿河村莊、道路、企業以及居民集中區域成為河道環境維護的難點部位，垃圾產生量大，傾倒現象頻繁，短期內解決存在一定困難。部分街鎮沒有垃圾處理規劃，河道垃圾收集處置尚未與市容環衛體系進行有效銜接，在垃圾收集、運輸與處置方面存在脫節，由于處置費用問題，部分已收集垃圾沒有得到無害化處置。

5 啟示和建議

（1）“河長制”是新時期加強河道水生態環境管理的一項重要舉措，具有推廣意義。“河長制”能夠充分調動各級政府和各有關部門治理水污染和保護河道水生態環境的積極性，逐級落實責任，形成長效管理機制，從而有效推動河道整治、截污治污和水環境改善，并鞏固水環境治理成果。

（2）地方領導擔任“河長”，能夠充分發揮綜合協調優勢，把河道水生態環境管理相關的各部門力量整合起來，齊抓共管，形成合力，較好地解決了相互推諉、扯皮、掣肘的問題，提高了水環境管理與保護的效率和效益。但是，中心城區“河長”如何更好地協調各部門、理順體制機制，還有待進一步探討和完善。

（3）推行“河長制”應當避免形式主義，著重在內容上、在實效上下功夫[1]。本著建管并重、強化管理的原則，應一手抓治理、一手抓管理，治理一條納管一條，其中截污治污是治理根本、重中之重，加強“河長”履職能力，應以管理促進治理，以治理深化管理，形成良性循環。

（4）建議因地制宜，一河一策。各級“河長”應根據河道基本情況和特點，制定切實可行且獨具特色的治理和管理方案，充分考慮地區發展和人文環境需求，打造河道亮點，彰顯水文化氣息。

（5）建議細化河道養護資金定額，提高資金投入力度。參照市容環衛養護標準及“河長制”考核標準，制定并出臺全市統一的河道養護資金定額標準，以此作為年度預算測算依據。同時，進一步提高日常養護資金的投入，使養護標準與考核標準相匹配。

（6）建議加強業務培訓，樹立精細化、規范化管理理念。加強業務指導和培訓，指導各區縣探索建立適合本區縣的養護管理制度，培育社會化養護隊伍，配備專業設備，提高水生態環境管理水平。

[1]張嘉濤.江蘇“河長制”的實踐和啟示[J].中國水利，2012，（12）.

TV85；X522

C

1004-7328（2014）04-0034-03

10.3969/j.issn.1004-7328.2014.04.012

2014-03-18

謝帆（1982-），女，工程師，主要從事水環境、水資源管理工作。