關于衡陽市農業行政處罰規范化的思考

林金橋

（衡陽市農業行政執法支隊，湖南 衡陽 421001）

行政處罰，是指行政機關在管理社會事務活動中，為維護公共利益和社會秩序，對違反行政管理秩序的公民、法人或其他組織依法實施的懲戒和制裁[1]。農業行政處罰是行政處罰在農業領域的具體體現，是農業行政主管部門或者特定的農業管理機構依照法定權限和程序，對違反農業行政管理秩序但尚不構成犯罪的公民、法人或其他組織所給予的法律制裁[2]。農業行政處罰主要有警告、罰款、沒收違法所得、沒收非法財物、責令停產停業、暫扣或吊銷許可證等類型。農業行政處罰是農業行政執法的重要組成部分，是具有強大震懾力的行政執法手段，更是一項嚴肅、嚴格的法律工作。公平公正地執行農業行政處罰，對于維護法律尊嚴和農業生產經營正常秩序，確保農業生產經營安全以及經營者的合法權益，甚至社會穩定，均具有重要意義。在查閱了衡陽市各縣市部分農業行政處罰執法文書（以下簡稱“執法文書”）的基礎上，分析了該市農業行政處罰存在的問題以及造成這些問題的主要原因，提出了進一步規范農業行政處罰工作的四項措施。

1 衡陽市農業行政處罰目前存在的問題

1.1 證據收集不全

如A縣農業行政執法大隊在查處一起經營未通過審定水稻品種的案件時，僅是對銷售該品種種子的種子零售門店進行了現場勘驗（檢查）、作了詢問筆錄、抽取了樣品等取證工作，既沒有對有可能被轉移的證據采取證據保全措施，也沒有對經營該品種種子的種子經銷商的門店進行現場勘驗（檢查）和證據保全等證據的收集工作。在執法文書中，也沒有種子經銷商與A縣境內其他種子零售門店、與該涉案種子最初供應商的往來證據，而這些證據都是該案應該收集的。

1.2 違法所得計算錯誤

B縣農業行政執法大隊在發現境內種子經銷戶在經營未通過審定品種種子時，根據該批種子的批發供應商與種子經銷戶的代銷合同，對該批種子的批發供應商立案查處，在計算違法所得時，不是以種子批發商的該批種子經營款來計算違法所得，而是以種子經銷戶的該批種子經營款來計算違法所得，這是錯誤的。因為，對批發供應商立案查處，只能以批發供應商的經營款來計算違法所得，而不能以種子經銷戶的該批種子經營款來計算違法所得。

1.3 存在地方保護行為

B縣農業行政執法大隊在查處一起經營未通過審定品種種子的案件時，根據該批種子的批發供應商與種子經銷戶的代銷合同僅立案查處了該批種子的批發供應商（未在B縣境內）而未立案查處涉案種子被查獲的當地種子經銷商。分析此案所獲取的涉案證據，發現當地種子經銷商從該批種子中可獲得8元/kg的銷售差價，而從《辭海》（1979年版）對代銷的定義和“360問答”對“代銷和經銷”定義可知，代銷是商品銷售者是從上家商品經銷者獲得一定的代銷報酬（或手續費），而經銷是通過商品銷售差價獲得利潤。由此可知，當地種子經銷商的行為是經銷而非代銷，依照法律規定，也應立案查處。同為一案當事人，僅處罰外地當事人而不處罰本地當事人，其行為實質就是地方保護[3]。類似地方保護行為在衡陽市比較普遍。

1.4 減輕處罰不當

少數案件的當事人的行為并不符合《行政處罰法》規定的減輕行政處罰的條件，也得到了減輕處罰的處理。例如1.1中的案例，執法機構在沒有查實涉案種子來源及全部數量的情況下，僅以當事人有收回種子零售門店尚未銷售種子的行為就給當事人減輕了行政處罰，這是不對的。該案當事人既沒有全部收回批發給種子零售店的種子，又沒有配合農業行政執法機構把涉案種子來源、數量、金額等違法事實全部查清，因而不存在立功表現，其行為不符合《中華人民共和國行政處罰法》第二十七條所列減輕處罰的條件，不應當減輕對其的行政處罰。個別縣還以局黨委集體研究的名義作出減輕行政處罰的決定，這也是不妥的。

1.5 自由裁量權基準適用有偏差

C市查處了一起經營未通過審定的玉米種子案，當事人經營的未經審定的玉米品種是兩個，而C市農業行政執法大隊在參照《自由裁量權基準》時，采用了一個未經審定品種的處罰基準[4]。

1.6 執法文書執法文書制作不規范

一是少數執法文書中手寫的現場勘驗（檢查）筆錄、詢問筆錄，標點符號使用不規范，“、”、“，”、“。”等標點符號使用混亂難以分辨。二是少數執法文書中現場勘驗（檢查）筆錄、詢問筆錄時間存在錯誤：有的執法文書“現場勘驗（檢查）筆錄”、“詢問筆錄”等兩個筆錄的記錄時間倒置（在某一地點執法時，一般是先進行現場勘驗或檢查，發現有涉嫌違法物品時再進行詢問，因此通常現場勘驗筆錄時間在前，而詢問筆錄時間在后，而少數執法文書兩個筆錄記錄的時間卻正好相反）；有的執法文書沒有時間記錄；有的執法文書現場勘驗（檢查）時間記錄為“2時30分至3時10分”，一般情況下是不可能在凌晨兩點至三點去鄉下檢查種子經營門店的（因為深夜對行政行為相對人實施檢查的行為是為法律法規所禁止的），應該是筆誤。三是少數執法文書中《處罰決定書》因誤用“：”和使用引號不準確而使文字層次不清晰。四是個別執法文書的法律執法文書存在前后不一致的邏輯性失誤。五是少數執法文書法律執法文書中有錯別字。六是少數執法文書檔案不規范，如卷宗規格不規范、案考表填寫得不規范（有的縣表中內容填寫不完整，有的縣市甚至沒有案考表）等[5]。

2 造成上述問題的主要原因

2.1 行政執法隊伍素質不高

農業行政執法隊伍中法律專業人才匱乏，市、縣（市區）農業行政執法隊伍中沒有一個法律專業的大學生。執法人員大多來自農業技術推廣服務領域，幾乎沒有經過專門系統的法律學習，法律知識功底不深，執法實踐磨練不夠，執法實戰能力不高。雖然，各級農業部門都舉辦過執法培訓班，但就事論事式的專項培訓多而系統培訓學習較少，1～2 d的短期培訓多而以周或月為周期的長期培訓少，低層次培訓多而高層次培訓少，加之高層次培訓班的參訓人數受到限制。總的來說，培訓對提高隊伍素質的效果有限。還有，少數執法人員的學習與工作積極性都不高，影響了執法隊伍的整體素質。

2.2 執法手段不夠完善

農業綜合執法涉及面廣、對象分散、工作量大，執法成本很高。而不少地方執法經費無保障，不僅執法設施設備得不到改善（如部分縣大隊執法用房不足，取證設備與證據保存設備不足，個別單位尚無執法專用車輛，等），就是執法人員的基本待遇都難以保證，嚴重影響了執法工作的正常開展。

2.3 執法行為不夠規范

一些執法機構和執法人員行為不規范：辦關系案、人情案，如1.1A縣種子案的查處就是辦關系案、人情案的具體體現（據筆者所知，該案當事人是A縣農業局老領導的孩子，自己從事種子經營多年也積累了不少人脈，如果把所有應該收集的證據全部收集，違法所得金額絕對要比執法文書所收集證據所證實的金額大很多，社會現實讓辦案人員不會也難以那樣做），1.2、1.3、1.4、1.5所列行政處罰案，同樣是辦人情案（如1.2所列以種子經銷戶的經營款替代種子批發商的經營款，而經銷戶的經營款比批發商的經營款少了近2 000元，銷售違法所得數額就少了近2 000元，違法所得數額少罰款基數就少，案件當事人要支付的罰款就相應要少很多，反過來當事人的損失就要減少很多；1.3所列只處罰外地當事人而不處罰本地當事人實際上就是在對本地當事人送人情；1.4與1.5所列，都是為了減少當事人的罰款，也是在送人情）；有的甚至收受好處費，偏袒當事人的違法行為；少數同志工作責任心有待加強；有的案件處罰明顯嚴重偏輕，對違法行為根本起不到震懾作用。

2.4 執法環境有待優化

有的執法對象囂張跋扈（如少數當事人自恃背景深厚，對執法機構及其人員不屑一顧，其中又以央企駐衡下屬單位為甚），有的推諉拖沓（少數當事人對執法人員表面服從，但讓其提供應當提供的證據材料無限期延遲提供或不提供；極少數當事人遲遲不履行行政處罰決定）；部分領導認識不夠、重視不夠、支持不夠（主要是對法律條文理解不深不透或不適宜表態時表態或偏聽偏信所致）；相關職能機構爭權奪利（如某管理部門不具備農作物種子質量監督檢驗職能卻在種子市場進行種子質量監督抽檢并據檢驗結果進行行政處罰多年，被同級政府法制機構責令改正后仍我行我素）；人際干預錯綜復雜，“招呼風”（找執法機構的主管部門領導、政府領導打招呼）、“說情風”（托與執法人員關系密切的人士說情）、“威脅風”（揚言向有關機構投訴、上網控訴，甚至個別人還對執法人員進行人身威脅等）輪番頻吹；執法依據剛性不強。

3 進一步規范農業行政處罰的具體措施

3.1 加強隊伍建設

一是要積極引進法律專業人才，市、縣兩級都要注意引進法律專業人才，爭取在近兩年內各行政執法機構都能配備一名以上的法律專業畢業的大學生（或碩士生）。二是加強對現有執法人員的培訓，采取短期培訓與長期學習相結合、專項培訓與系統學習相結合、送出去學習與請進來培訓相結合、骨干強訓與所有人員普訓相結合的方法，強化法律知識培訓，強化操作技能培訓，強化文字綜合能力培訓，提升執法人員綜合素質特別是法律知識、執法技能和文字綜合能力等，確保正確施行農業行政處罰。三是進一步加強職業道德教育，規范執法行為，消除不作為、亂作為行為。

3.2 加強執法體系建設

要千方百計地多方爭取資金，加強執法聽證室、檔案室、詢問室、樣品陳列室等配套設備以及執法速測設備、取證設備、信息設備、勘驗設備、冷藏設備和交通工具、通訊工具等裝備建設，增加農業行政執法日常工作經費，改善執法條件，完善執法手段，提高執法效率。

3.3 改善執法環境

（1）要進一步理順農業部門內部綜合執法機構與專業管理部門的關系，形成專業管理部門進行日常管理、綜合執法機構行使行政處罰權，雙方緊密配合互動的良好局面；（2）要進一步理順農業法制機構與綜合執法機構的關系，明確各自分工，由法制機構主要負責綜合協調、執法體系建設、隊伍培訓管理、組織并監督執法行動等工作，由執法機構主要負責開展具體執法行動、查處違法行為；（3）要進一步理順農業與工商、質監等部門的關系，確立農業部門在農資市場監管、農產品質量安全監管等方面的法律主體地位，形成農業執法合力，營造全社會依法護農、治農、興農的濃厚氛圍；（4）要建立不同層次的行政執法聯合行動機制，努力形成同級農業部門各相關機構、市縣兩級執法機構、同級相關機構協同執法的良好態勢；（5）要進一步爭取黨委政府的重視，作好調查研究，搞好匯報，虛心耐心加恒心，爭取領導重視，創造更加有利的執法環境；（6）加強與新聞媒體的協作，通過媒體宣傳和定期曝光農業違法行為，來提高農業執法的影響力和對農業違法行為的震懾力。

3.4 建立督查評比制度

要對農業行政處罰及執法文書建立常態化的督查評比制度，加強執法文書檢查，評選市級優秀執法文書，實施獎勵，定期開展執法文書講評培訓活動，全面提升農業行政處罰水平和執法文書制作質量。

[1]沈開舉，司 野.相對集中行政處罰實證研究——以河南省為例[J].河南工業大學學報（社會科學版），2014，（1）：25-30.

[2]李 林.農業行政處罰適用法律的原則及主要規則[J].廣西農學報，2002，（2）：56-59.

[3]王永芬.淺析農業行政處罰相對人主體的確認[J].江蘇農村經濟（品牌農資），2013，（5）：28-29.

[4]宋小桃.我國農業行政處罰裁量基準問題探析[J].福建農林大學學報（哲學社會科學版），2013，16（6）：89-93.

[5]農業行政執法文書制作規范[J].中華人民共和國國務院公報，2012，（16）：56-61.