新公共服務視角下的服務型政府建設研究

摘 要：服務型政府建設是一個長期的、復雜的系統工程。本文闡釋了新公共服務視角下服務型政府的內涵，并在分析當前我國服務型政府建設中存在問題的基礎上，提出了新公共服務視角下服務型政府建設的路徑選擇：確立政府公共服務的公共利益價值，進一步轉變和理順政府職能，健全政府公共服務監督與問責機制，確立以公眾為中心的多元化績效評估主體，堅持政府公共服務要以人為本，推進政府公共服務的協同治理。

關 鍵 詞：新公共服務；服務型政府；公共利益；協同治理

中圖分類號：C916.2 文獻標識碼：A 文章編號：1007-8207（2014）03-0001-04

收稿日期：2014-01-03

作者簡介：高玉貴（1979—），男，河南長葛人，河南農業職業學院講師，管理學碩士，研究方向為公共政策、行政改革與發展。

黨的十八大報告提出：要按照建立中國特色社會主義行政體制目標，深入推進政企分開、政資分開、政事分開、政社分開，建設職能科學、結構優化、廉潔高效、人民滿意的服務型政府。新公共服務理論作為一種全新的現代公共行政理論，提出了一系列的公共服務創新理念和價值。我國可以借鑒新公共服務理論，強化服務型政府建設。

一、新公共服務視角下服務型政府的內涵

美國著名的公共行政學者珍妮特·V·鄧哈特和羅伯特·B·鄧哈特在《新公共服務—服務，而不是掌舵》一書中認為，新公共服務以公民為中心，政府的職能是服務，而不是掌舵；公共利益是目標而不是副產品；在思想上具有戰略性，在行動上具有民主性；為公民服務而不是為顧客服務；責任并不簡單；重視人，而不只是重視生產率；公民權和公共服務比企業家精神更重要。由此可見，新公共服務的基本理論內涵體現在服務于公民、追求公共利益、重視公民權和重視人的價值等方面。

借鑒新公共服務理論，結合我國國情，筆者認為，服務型政府是在依法對國家和社會事務進行管理和服務的活動中堅持以公民為本，追求公共利益，注重公平正義和法治，堅持以人的發展為主題，注重公共服務中的協同治理的政府。新公共服務視角下服務型政府具有顯著特征。一是關注人的價值。服務型政府建設堅持科學發展觀，以人為中心，尊重人的生存權和發展權，滿足人的合理需求，把人當作一個真正的“社會人”和“自我實現人”來看待。政府注重全社會公民的參與，以一種符合民主理念、信任和尊重的方式對待公民。二是追求公共利益。政府及其公務員必須追求公共價值，實現自我的“利益超越”。政府政策要體現出廣泛的公共性，確保社會發展過程中的正義、公平和公正。三是注重社會的協同治理。在服務型政府建設中，政府要與社會團體、營利性組織、公民等建立良好的合作伙伴關系，共同治理社會。

二、當前我國服務型政府建設中存在的問題

（一）政府公共服務異化現象

由于在認識上對公共服務存在誤區，以及對于人的發展及其人性規律認識的不夠，在服務型政府建設中還存在這片面強調經濟發展，忽視人尤其是弱勢群體的發展；片面追求物質增長，忽視公民權利；將發展等同于經濟（GDP）的增長，忽視生態效益的提升等傾向。認為公共服務就是不計成本上項目、重投入輕產出，在不了解市場供給與需求的情況下，依靠行政手段為企業制定政策。政府公共部門不是著眼于長期為公眾提供優質、高效的服務，而是采取“動員式”的方法進行突擊服務，公眾沒有得到應有的實惠，導致“形式化服務”、“利益化服務”、“強制化服務”、“運動式服務”等服務異化問題的存在。另外，“官本位”思想的影響及政府公共部門的“自我利益的追求”、“自我利益最大化”使公共服務政策在維護公共利益、實現公民權利方面顯得乏力。

（二）政府職能轉變不到位

在改革實踐中，政府通過深化行政審批制度改革、引人市場機制，促進了政府職能的轉變。但由于歷史的原因，長期以來我國一直是“強政府、弱社會”，公眾過多地依靠于政府。目前的狀況是，政府職能仍未發生根本性轉變，公共服務職能仍未落實到位。政府在經濟發展中起主體作用，包攬了許多本該由市場自身承擔的經濟職能，直接管了一些管不了也管不好的事情。職能“越位”、“缺位”和“錯位”的問題還同時存在。從現實情況看，許多現代社會所需要的政府服務未能得到及時、有效供給。在“缺位”方面，如社會保障、公共預防保健、老齡人口服務、基礎教育、流動人口服務、農村公共服務、就業服務、住房、產權保護、弱勢群體權益維護等服務不到位；在“越位”方面，如微觀手段多，宏觀手段少，過多干預企業的生產經營活動，設有過多的行政審批關卡，致使企業常常圍繞著政府轉，甚至有的地方政府熱衷于幫企業跑項目、要貸款、搞銷售和辦展覽等具體事務。在“錯位”方面，政府既是市場規則的制定者，又是國有資產的所有者，還是社會的管理者，政府一方面以管理者身份管理市場，一方面又作為國有企業的所有者進入市場，這必然會導致市場競爭的扭曲。競爭缺乏造成的壟斷，導致“尋租”行為發生，嚴重損害了社會的公共利益。

（三）政府公共服務監督機制不健全

政府公共服務監督機制不完善、監督效果不理想，存在著監督“重疊帶”和“真空帶”。一是公共行政監督法規不完善，監督制度規定過于抽象與籠統，可操作性不強。公共服務立法不完善，缺乏健全的監督法規體系。我國憲法中規定的有關群眾的監督權利還沒有通過專門法律加以具體規定，權利的行使還缺乏法律設定的可操作性程序，致使公眾對政府機關的監督在一定程度上受到限制。二是各種監督機構和監督力量各自為政，缺乏有效的溝通與協調機制，沒有形成全方位的“網絡”式監督。政府部門內外的各種監督之間的關系還沒有理順，各監督主體都程度不同地存在著監督權限、方式、程序、范圍等不夠明確具體的問題，且彼此又缺乏聯系和溝通，工作中往往各自為政，未形成一個嚴密有序、分工合理、協調互動、運行高效的有機整體。因此，監督工作中難免存在“重疊帶”和“真空帶”，導致有的事情多個部門插手，有的事情無任何部門問津，尤其是對那些界限模糊不清的案件，各監督部門之間更是互相推諉扯皮、無人問津或無人監督。在缺乏監督合力的同時，有些制度規定的內容也滯后于實踐，執行制度的隨意性比較大。三是缺乏由外向內和自下而上以及全過程的監督機制。公共行政監督方式可分為事前、事中、事后三種形式。只有三者有機結合，全方位展開，方能形成有效的監督合力。

（四）政府績效評估主體單一

政府績效評估主體單一，多元化主體參與度不夠，難以提高公眾對政府績效的滿意度。評估政府績效的根本標準是人民群眾對其績效的滿意程度。但我國目前的政府績效評估是以官方為主，其評估主體多是政府內部的評估，尤其是上級對下級的評估，部門的自我評估較少，公眾的參與就更少，即使有時舉行“公民評議政府”活動，但由于信息不對稱，政府公共服務行為的全過程缺乏公開性、透明性等諸多原因，公民不可能對其績效作出客觀和準確的評價，績效評價也不能直接有效地反映公民的需要，只能是公民的“形式參與”或“有限參與”。

（五）政府公共服務供給與公民需求未能契合

公共服務尚不適應人民群眾日益增長的公共需求。政府公共決策缺乏“公共性”，集中體現在將公共決策僅視為政府的事務，公眾不能有效參與公共決策。在政府公共事務管理與服務決策供給中，公眾參與公共決策的機制尚未建立，政府既沒做到廣泛開展公共政策與實施的宣傳和教育活動，廣大公眾也不了解相關信息以及自己所具備的話語權。政府在有效依靠社會公眾或非政府組織協調各種社會力量參與公共服務供給平臺的創建方面，沒有與公眾形成有效的互動對話機制，致使社會組織的力量難以得到有效發揮，公眾的合理需求得不到滿足，進而造成了政府公共服務供給與公眾需求未能契合。

（六）公共服務效率低且不均衡

由于政府決策機制的相對封閉和公眾參與有限，導致政府提供的公共服務很難滿足公眾的實際需求，公共服務供給在城鄉、區域不平衡，嚴重浪費了社會的公共資源，導致了貧富差距、城鄉差距和地區差距日益加大，在一定程度上使公民的生存權和發展權的保障和維護受到了影響，尤其是弱勢群體的權益沒有得到應有的保障。這既不利于創造一個良好、公正、健康和機會均等的人文制度環境，也不利于公共資源的有效、均衡配置。

三、新公共服務視角下服務型政府建設的路徑選擇

（一）確立政府公共服務的公共利益價值

新公共服務的核心原則之一就是重新確定公共利益在政府公共服務中的中心地位。政府公共部門及其工作人員要超越部門利益和個人利益，將群眾利益、公共利益放在首位，并且按照公共利益行事，實現好、維護好、發展好最廣大人民群眾的根本利益。政府必須廣泛開展政策制定和政策執行過程中的對話活動，以確保公民有效參與的實現。在增進公共利益過程中，政府不一定要制定出使每一個公眾都非常滿意的政策，而是要注重公眾在公共事務中廣泛而有效的參與。政府作為社會治理系統中的一個關鍵角色，它的行為必須符合公眾的意愿和利益要求，以公共利益為訴求出發點，將實現社會的公共利益作為其存在的合法性基礎。

（二）進一步轉變政府職能

當前，政府的重要任務之一是推進政府職能的進一步轉變。目前，政府的職能為經濟調節、市場監管、社會管理、公共服務。其中公共服務職能是核心職能。政府要創新公共服務和管理方式，實現由微觀管理向宏觀管理、由直接管理向間接管理的轉變，從“越位”的地方“退位”，在“缺位”的地方“補位”，減少對微觀經濟活動的干預，努力完善市場規則制度，加強在產權保護、質量監管、優秀人才培養等方面的公共服務，嚴格按照規則辦事。市場經濟與和諧社會呼喚有限政府，要求公共行政權力接受監督和制約，就是將政府職能相應地轉移給市場和社會。隨著社會治理主體的多元化、政府權力將逐漸縮小。隨社會自由活動范圍的逐漸擴大，社會能力的增強，必然要求減少行政權力，將原來由政府管理的經濟、教育、科學、文化、生態環境等部分職能“外包”給社會。政府應充分發揮市場在資源配置中的基礎性作用，凡市場能解決的就交給市場去處理，凡市場不能解決的就由政府部門處理或政府和市場合作處理，也就是要根據市場和公眾的需要實現政府職能的分解和重組。政府要認真履行好監管和服務職責，承擔 “監管者”、“服務者”和“協調者”的角色，尊重市場和企業的主體地位。

（三）健全政府公共服務監督與問責機制

孟德斯鳩曾說過：“一切有權力的人都容易濫用權力，這是一條萬古不易的經驗。有權力的人們使用權力一直到遇到有界限的地方才休止。”當今社會是信息化的社會，信息是一種資源，也是一種權利，公共信息公開是大勢所趨。公共服務的提供需要一系列的條件作支撐，除了推進法律法規的制定外，政府的有效監管也是公共服務供給法制化的關鍵。政府要認真分析可能影響公共服務質量的若干因素，把握好監管的尺度，對其中的關鍵環節和重要因素實施監控，建立有效的責任追究制度。政務公開是現代公共行政改革的潮流，是政府有效履行公共管理和服務職能的保證。讓權力在陽光下運行，就必須公開政府公共部門信息，公開權力運行的全過程，加強對權力運行過程中決策權和執行權的有效監督和制約，完善行政問責機制。政務信息公開要及時準確，要充分保障公民的知情權和監督權，打造透明政府，推進服務型政府建設。

（四）確立以公眾為中心的多元化績效評估主體

服務型政府建設需要健全政府績效評估機制。政府績效評估是對政府及其公務員行為的間接控制。當今中國，公眾的權利意識不斷增強，按照新公共服務理論的要求，評估政府績效的參照系應該是社會公眾。由于當前我國公眾的參與意識、參與能力有待進一步提升，有效實現對政府績效的監督和評價需要公眾、政府部門、新聞輿論、營利性組織、第三部門和獨立的績效評估組織的聯合。政府績效評估要以“公眾滿意度”為導向，通過以公眾為中心的多元化績效評估實現對政府的有效監督，取得更為科學、準確、有效的評估結果，促進服務型政府建設與發展。

（五）政府公共服務必須堅持以人為本

科學發展觀的核心是以人為本。就政府工作而言，所謂以人為本，就是指政府要始終把實現好、維護好和發展好最廣大人民的根本利益作為各項工作的出發點和落腳點，真正做到施政為了人民、施政依靠人民、施政成果由人民分享。服務型政府建設需要以人為本，努力改善民生，需要社會的健康持續發展，更需要關注發展中人的存在。實現以人為本，要切實維護社會的公平正義；法治應成為整個社會的準則，政府需要通過完善法律、完善的制度和清晰的規則讓公民充分感受到社會的公平正義；堅持以人為本，政府要尊重人民主體地位，在制定政策或進行決策時，應吸納公眾的建議和意見，接受公眾監督，將人民高興不高興，人民滿意不滿意作為檢驗工作成效的標準。

（六）推進政府公共服務的協同治理

新公共服務理論關注社會治理和公民參與，實現社會治理和改進對話。根據政府與市場、社會組織各自在公共服務中的角色定位，重建政府與市場、社會的合作互動關系，是推進服務型政府建設的又一路徑選擇。

⒈合理界定政府、市場、社會的邊界。政府與市場、社會的邊界需要法律加以規制。合理界定政府、市場、社會的邊界，優化政府公共服務市場化、社會化的制度環境，形成公共服務職責體系。對那些不具備規模經濟效應、進入門檻不高的公共服務，逐步向民營企業和民間組織開放；對那些規模經濟效應明顯、進入門檻較高的公共服務，主要引入市場機制，加強公共部門內部的競爭；對仍需要依靠公共部門來提供的公共服務，例如基礎教育、衛生防疫等重大項目，要加強監管，保障公平公正，提高供給的效率和效果。

⒉建立公共服務多元主體協同的有效機制。積極推進社會管理和公共服務由政府單一主體向市場、社會、公民參與管理等多元主體的轉換。政府需要靈活和適時采取政府出售、政府間協議、特許經營、合同承包、補助、公私協作、憑單、志愿服務、自我服務等多種模式提供公共服務。著力于建立政府部門與企業、市場、社會、公眾個人的合作伙伴關系是建設服務型政府應采取的有效措施。要充分利用企業的資金與技術優勢以及志愿者服務組織的服務，提高公共服務的質量、效益。

⒊增進政府與公眾之間的互動。新公共服務理論以公眾對行政過程的參與而著稱。政府與公民之間需要彼此敞開心扉，開誠布公。政府要善于傾聽公眾的心聲，創造條件和環境使政府與公眾能夠相互學習和對話。增強政府的回應性，將市場細分原則引入服務型政府建設以回應不同公眾的多樣化需求。信息化社會中信息的激增導致“等級制”趨向于“扁平化”和“網絡化”的制度設計，因此，政府要創造環境和條件進行政務公開，與公眾分享政府信息，知曉公眾需求，回應公眾需求，建立透明政府，以促進服務型政府的建設。

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（責任編輯：牟春野）