環保NGO環境公益訴訟主體資格探究

摘 要：環保NGO作為環境公益訴訟適格主體不僅具有正當性，而且具有可行性。環保NGO要充分發揮其在環境公益訴訟中的重要作用，需要立法給予相應的制度保障，確立環保NGO環境公益訴訟主體資格的合法性，明確環保NGO成為環境公益訴訟主體的適格條件及環保NGO提起環境公益訴訟的模式，建立有利于環保NGO參與環境公益訴訟的相關制度。

關 鍵 詞：環保NGO；環境公益訴訟；主體資格；制度保障

中圖分類號：D925 文獻標識碼：A 文章編號：1007-8207（2013）03-0065-05

收稿日期：2013-12-27

作者簡介：李勁（1963—），女，遼寧葫蘆島人，渤海大學經法學院法學教授，研究方向為環境法學。

環境公益訴訟制度的核心是適格主體的確定，我國第二次修正的《民事訴訟法》確立了多元性的訴訟主體模式，法律規定的機關和有關組織對污染環境等損害社會公共利益的行為均可以向人民法院提起環境公益訴訟。環保NGO與其他組織相比，具有提起環境公益訴訟的明顯優勢。如何確立環保NGO的訴訟主體地位以及如何建立相應的法律制度來保障環保NGO對環境公共利益保護作用的發揮是目前面臨的一個重要課題。

一、環保NGO作為環境公益訴訟適格主體的正當性分析

環保NGO即ENGO（environmental non-government organization）是指環境保護非政府組織。環境保護部《關于培育引導環保社會組織有序發展的指導意見》指出：“環保社會組織是以人與環境的和諧發展為宗旨，從事各類環境保護活動，為社會提供環境公益服務的非營利性社會組織，包括環保社團、環保基金會、環保民辦非企業單位等多種類型。”將環保NGO定位于現行《民事訴訟法》規定的有關組織，在學術界已基本達成共識，有學者提出環保組織是環境公益訴訟的主力軍；也有學者提出環保NGO是環境公益訴訟的最優原告。之所以強調環保NGO在環境公益訴訟主體中的重要地位，是由于環保NGO具有其他機關或組織所不具有的特殊優勢，能夠擔負起提起環境公益訴訟、維護環境公共利益的使命。

首先，環保NGO成立的宗旨主要是保護環境，因此，作為環境公益訴訟的適格原告是實現其宗旨的最直接方式。《中華環保聯合會組織章程》規定：“其宗旨是圍繞實施可持續發展戰略，圍繞實現國家環境保護目標，圍繞維護公眾環境權益，發揮政府與社會之間的橋梁和紐帶作用，推動資源節約型、環境友好型社會建設，推動中國及全人類環境事業的進步與發展。”隨著經濟社會的快速發展，由此引發的環境污染、資源破壞及生態惡化呈急劇發展的態勢，嚴重的環境問題不僅侵害了組織及個人的財產權和人身權，而且造成了環境公共利益的嚴重損害。為了維護環境公共利益，環保NGO可以采用多種方式，如進行環保法律宣傳、開展相關問題的社會調查、向行政機關提出建議以及對污染企業進行曝光等。相比之下，通過訴訟方式維護環境公共利益是最直接的方式。但是，修正之前的《民事訴訟法》沒有環境公益訴訟的規定，即使是環境公共利益受到嚴重損害，環保NGO也不享有環境民事公益訴訟的起訴權。因此，環保NGO對維護環境公共利益力不從心。制度破冰，為環保NGO維護環境公共利益提供了更為廣闊的空間。

其次，環保NGO的專業性能夠適應環境公益訴訟的特殊要求。環境侵權是一種特殊的侵權行為，具有侵權主體的廣泛性、侵權過程的復雜性以及侵權后果的嚴重性等特征。因此，環境公益訴訟的提起要求原告能夠證明環境違法行為的存在以及違法行為與損害后果之間具有因果關系。就環保NGO而言，其組織內部有較為具體的任務分工，其成員具有較強的環保專業知識，而且他們熱衷于環境保護事業，又有較強的群眾基礎，這些為他們提起環境公益訴訟奠定了堅實的基礎。

最后，環保NGO與其他訴訟主體相比，具有明顯的優勢。總體上講，可以成為環境公益訴訟適格原告的有檢察機關、環境保護行政機關以及環保NGO等。應當肯定，檢察機關有權代表國家利益和環境公共利益，因此，當環境公共利益受到侵害的情況下，檢察機關有權針對侵權行為人提起環境民事公訴。然而，檢察機關的主要任務不是也不應當是作為環境公益訴訟的主要主體，只有在其他訴訟主體不愿告、不敢告或訴訟主體缺位的情況下，才應當發揮檢察機關的監督職能。同樣，環境保護行政機關具有對環境和資源進行管理和保護的職責，但這種職責的履行，通常情況下是通過行使行政權力，對環境違法行為人進行行政處罰，責令侵權行為人改正或限期治理。只有當環境保護行政機關窮盡行政手段仍不能實現對環境和資源的保護時才能通過環境公益訴訟的方式解決。然而，有些情況下，環境與資源的嚴重損害恰恰是由于環保行政機關的濫作為或不作為造成的。對這種環境執法狀況的改變，如果僅僅通過事后問責的方式只能解決執法失靈的問題，而受到侵害的環境公共利益卻不能得到及時、有效的保護。只有發揮環保NGO的事前監督作用，才能有效防止環境污染和資源破壞的發生，更好地保護環境公共利益。

二、環保NGO作為環境公益訴訟適格主體的可行性分析

環保NGO作為環境公益訴訟主體在國際上已得到許多國家的立法支持。美國作為環境公益訴訟制度的創始國，早在1970年修訂的《清潔空氣法》中就規定了公民訴訟條款，在隨后的14部環境保護法律中也都有相同內容的規定。公民訴訟條款的具體內容是任何人（任何公民）有權代表自己對任何人（包括美國政府及其政府機構）提起一項民事訴訟，以實施某項具體的環境法律，以及依據該成文法頒布的行政規章、其他諸如許可證以及行政命令等特定的法律要求。[1]（p93）從形式上看，公民訴訟的原告可以是任何公民，但事實上真正由公民個人提起公益訴訟的案例卻很少。原因在于美國的環保NGO發展的非常完善，幾乎每個人都在團體內部，可以利用團體的力量維護個人利益和公共利益。[2]從內容上看，美國公民訴訟大體上可以包括兩種情況：一種是針對違反法定或主管機關核定的污染防治義務而實施污染行為的排污者；另一種是疏于執行保護環境義務的環境保護署署長。從司法實踐上看，美國環保NGO訴訟多是對行政機關的不作為提起的訴訟。[3]

繼美國之后，印度是第一個引入公益訴訟制度的國家，而且完全是通過判例逐步發展起來的。從印度最高法院法官對公益訴訟概念的闡述中可以看出任何個人和民間團體都有權提起公益訴訟，而不必證明其與案件有直接的利害關系。[4]（p135）印度不僅在起訴資格上非常寬松，而且在起訴方式上也相當便利，確立了把寫給法院、法官或法庭的信件視為令狀申請書的“書信管轄權”制度。[5]但是，印度環境公益訴訟的被告范圍卻受到一定的限制，只能是邦政府、中央政府和市政當局等國家機構，私人當事人可以與國家機構成為共同被告，但不能成為單獨被告。

盡管歐洲國家的環境公益訴訟沒有美國發達，但歐洲國家環境公益訴訟的最大特點在于環保NGO不僅首先取得了環境公益訴訟的主體資格，而且在環境公益訴訟中處于核心地位。之所以出現這種狀況是因為歐洲的環保團體不僅發展迅速，而且還具有高度專業化和組織化的特點。[6]但是，歐洲許多國家對環保NGO作為環境公益訴訟主體限制比較嚴格，包括必須進行注冊，且成立達到一定的年限，甚至有的國家還規定某些案件只能由全國性的環保NGO才能提起。

綜觀國外關于環保NGO作為環境公益訴訟主體的立法規定，主要體現出以下幾個特征：第一，環保NGO取得環境公益訴訟主體資格的立法形式多樣化。既可以是環境保護單行法如美國的《清潔空氣法》、《清潔水法》，又可以頒布特別立法如意大利頒布的《關于建立環境部和環境賠償事務的規定》，還可以通過判例的形式加以規定如印度。第二，環保NGO作為環境公益訴訟主體在時間限制上有一定的差別。一些國家如美國、印度等沒有限制，而歐洲一些國家限制的時間較為嚴格，如德國、比利時、法國等國要求環保NGO至少成立3年以上，瑞典要求至少成立10年以上。[7]第三，在起訴對象上可以針對三種被告提起環境公益訴訟。一是針對行政不作為；二是針對造成環境公共利益損害的違法行為人；三是在環境違法行為人造成環境公共利益損害的情況下認為有關政府和環保行政機關未盡到職責，因而針對政府和環保行政機關提起同時將環境違法行為人列為共同被告。第四，在起訴方式上放寬要求。法院可以根據信件、新聞報道等資料行使管轄權。

我國在《民事訴訟法》修正之前，由于環保NGO與環境公共利益損害之間不存在直接的利害關系，無法針對損害環境公共利益的行為提起訴訟。國務院在《關于落實科學發展觀加強環境保護的決定》中指出：“健全社會監督機制，發揮社會團體的作用，鼓勵檢舉和揭發各種環境違法行為，推動環境公益訴訟。”在司法實踐中，環保NGO以原告身份提起的環境公益訴訟之所以被人民法院受理是因為司法機關的司法文件及工作紀要作出了相應的規定。如昆明市法院、檢察院、公安局及環保局發布的《關于建立環境保護執法協調機制的實施意見》規定：環境公益訴訟的案件依照法律規定由檢察機關、環境保護行政執法機關和有關社會團體向人民法院提起訴訟，并負責收集證據，承擔舉證責任。[8]（p157-158）近年來，環保NGO積極參與司法實踐，推動了環境公益訴訟制度的建立。如環保NGO提起的第一起環境公益訴訟是2009年7月中華環保聯合會訴江蘇江陰港集裝箱有限公司環境污染侵權糾紛案；環保NGO提起的第一起環境行政公益訴訟是2009年7月中華環保聯合會訴貴州省清鎮市國土資源局不履行收回土地使用權法定職責案；環保NGO環境公益訴訟勝訴第一案是2010年10月中華環保聯合會訴貴州省貴陽市烏當區定扒造紙廠水污染侵權糾紛案；環保NGO提起的第一起請求環境信息公開的環境公益訴訟是2011年12月中華環保聯合會訴貴州修文縣環保局公開貴州好一多乳業股份有限公司相關環境信息案。[9]此外，草根環保NGO自然之友、重慶綠色自愿者聯合會和曲靖市環保局訴云南省陸良化工廠實業有限公司、云南省陸良和平科技有限公司固體廢物污染責任糾紛案已于2012年5月進行了證據交換；常州市環境公益協會2012年6月訴高某環境公益訴訟案也已由溧陽人民法院水資源保護巡回法庭調解結案。

可以說，環保NGO以原告身份提起的環境公益訴訟在我國已經開展，并積累了一定的經驗。但仍然存在著很多問題，在實踐中面臨著困境，具體表現為：一是主體資格上的困境。雖然修正后的《民事訴訟法》規定“有關組織”可以提起環境公益訴訟，但“有關組織”的范圍并沒有明確。同時，《行政訴訟法》也并未規定環保NGO享有環境行政公益訴訟的原告資格。二是自身組織建設上的困境。根據中華環保聯合會發布的《2008年中國環保民間組織發展狀況報告》，全國共有經過正式登記注冊的各類環保民間組織3539家。其中，由政府發起成立的環保民間組織1309家，學校環保社團1382家，草根環保民間組織508家，國際環保組織駐中國機構90家，港澳臺地區的環保民間組織約250家。[10]雖然在各級政府的大力扶持下，我國環保民間組織發展速度較快，但總體數量仍然較少，而且很多環保NGO是隸屬于政府的半官方公益團體，草根環保NGO數量較少。從司法實踐看，提起環境公益訴訟的環保NGO大多是由政府發起的，這種狀況即不可避免地會產生公權僭越私權的隱憂，[11]也不利于監督行政機關履行法定職責。三是經費來源上的困境。環保NGO是民間組織，具有非營利性的特點，不是靠政府出資運行的。環保NGO為了開展正常工作需要一定的經費作為保障，通常可以通過為政府做一些工作而獲得項目經費或者是獲得社會捐贈，也可以通過提供環境公益服務得到一定的收入。但是，提起環境公益訴訟需要高額的鑒定費用遠遠超出了環保NGO的承受能力。如我國首例由草根環保組織提起的環境公益訴訟就涉及到生態環境損害鑒定。然而，高達700萬元的鑒定費用是原告難以承受的。[12]但若沒有鑒定結果，人民法院就無法作出判決，該環境公益訴訟就失去了應有的價值。

三、環保NGO作為環境公益訴訟主體的制度保障

環保NGO要充分發揮其在環境公益訴訟中的重要作用，除其本身要積極參與，不斷加強自身建設，還需要立法給予相應的制度保障。

首先，確立環保NGO環境公益訴訟主體資格的合法性。從訴訟對象上看，環境公益訴訟可以分成兩大類：一是針對公民或者組織侵害公共環境利益的行為，請求人民法院提供民事救濟的環境民事公益訴訟；二是公民、法人或者其他組織認為行政機關的具體行政行為危害公共環境利益，請求人民法院給予司法審查的環境行政公益訴訟。無論是環境民事公益訴訟還是環境行政公益訴訟，均具有“私人為公益”的顯著特征，而環保NGO成為環境公益訴訟主體也都屬于法律上的主體范圍之內。[13]（p2）《民事訴訟法》的修正開啟了環境民事公益訴訟之門，盡管將環境民事公益訴訟主體放寬為有關組織，但并未界定有關組織的范圍。因此，環保NGO成為環境民事公益訴訟主體仍需要立法的進一步明確。對此，有學者提出應在環境保護單行法中加以規定，但多數學者認為應通過修改《環境保護法》作出明確規定。筆者贊同多數學者的觀點。《環境保護法》是我國環境保護的基本法，普遍適用于環境保護的各個領域。因此，由其進行規定是最為合適的。相比之下，在我國，環境行政公益訴訟制度還沒有破冰，環保NGO要成為環境行政公益訴訟的主體亟需立法支持。這也應成為我國《行政訴訟法》修改的一項重要內容。

其次，明確環保NGO成為環境公益訴訟主體的適格條件。針對國外立法的限制條件以及我國的具體實際，學者們提出了不同的觀點。有學者主張應借鑒美國等國家的立法經驗，放寬對環保NGO的主體資格限制，尤其是大力發展草根環保NGO，以鼓勵環保NGO參與環境公益訴訟；也有學者主張應多參考一些發展相對緩和的歐洲大陸國家的立法模式，有利于我國環境立法的規范化，避免公益訴訟對整個訴訟制度的過度沖擊；也有學者主張先采取限制措施，待環保NGO發展更為完善后，再將起訴權放寬。上述觀點都有其合理之處。需要明確的是，環境公益訴訟在我國是一種新型的訴訟制度，是法律移植的產物，這種制度的建立和發展必須適合我國的國情。當前，我國因環境污染和資源破壞而引發的環境問題相當嚴重，環境公共利益受到損害而沒有得到及時補救也較為普遍。但公眾的環保意識還較低，參與環境保護的熱情也有限，已經成立的環保法庭可謂“門庭冷落”，甚至遭遇“零公益訴訟”的尷尬。在這種情況下，為使環境公益訴訟能夠有效開展，過多地限制原告資格顯然是不利的。

再次，明確環保NGO提起環境公益訴訟的模式。造成環境公共利益損害的原因可能是某些企業、組織或者個人的排污行為，也可能是環保行政機關的作為或者不作為，還有的情況下是環保行政機關故意不作為導致的。針對這些情況，環保NGO提起環境公益訴訟是應當采取直接訴訟模式還是前置訴訟模式？[14]筆者認為，直接訴訟模式具有使糾紛迅速進入司法程序的特點，有利于訴權的行使和環境公共利益的盡快保護。但是，在對環境違法行為進行懲治方面實際上存在著司法權與行政權兩種國家權力相互之間的關系問題。通常情況下，環保行政機關可以通過行使行政處罰權、行政強制權等行政權力對公民、法人或者其他組織損害環境的行為進行懲治，能夠起到保護環境公共利益的作用。問題在于有些情況下，環保行政機關怠于履行職責，甚至出于各種原因不履行職責。因此，環保NGO提起環境公益訴訟應采取前置訴訟模式。具體來講，作為環保NGO首先應將了解環境公共利益是否受到損害作為日常工作，及時掌握相關信息，一旦發現公民、法人或者其他組織實施了污染環境的行為，造成環境公共利益的損害，要通知并要求行政機關采取行政手段加以制止。如果行政機關不作為或者行政機關采取行政手段仍然不能有效制止環境污染行為，可借鑒美國等國家的經驗，由環保NGO于起訴前一定時間內告知即將成為被告的污染者，如果在規定期限內仍然不停止環境違法行為，則應向人民法院提起環境公益訴訟。這樣既可以督促環保行政機關積極履行職責，有利于維護環境行政管理秩序，還可以節約司法資源，實現環境公益訴訟的目的。[15]

最后，建立有利于環保NGO參與環境公益訴訟的相關制度。一是證據制度。證據制度在訴訟法中處于核心地位。根據我國現行《民事訴訟法》、《侵權行為法》以及最高人民法院司法解釋的規定，民事訴訟實行“誰主張，誰舉證”的舉證規則，環境污染引起的損害賠償訴訟，由加害人就法律規定的免責事由及其行為與損害結果之間不存在因果關系承擔舉證責任。環境公益訴訟與一般的民事訴訟相比，證據的技術性和專業性均較強，環保NGO提起的環境公益訴訟在取證方面難度又較大，因此，舉證責任的分配應采取有利于原告的原則。在原告證明污染行為與損害后果時，如果需要有關機關出具鑒定意見等證據的，具有特定職能的行政機關應當依法履行行政職責，積極促進公益訴訟。[16]二是建立環境公益訴訟基金。我國環保NGO普遍面臨的一個難題就是資金短缺，盡管有些環保NGO通過多種方式獲得了一定的資助，但仍然無法滿足環境公益訴訟的需要。環境公益訴訟訴權的行使與資金短缺的矛盾將是制約環保NGO參與環境公益訴訟的一大難題。對此，應當通過大力發展環境公益訴訟基金加以解決。三是建立一定的激勵機制。與檢察機關、環保行政機關提起環境公益訴訟不同的是，環保NGO提起環境公益訴訟是私人為公益，其與案件本身沒有直接的利害關系。因此，對環保NGO參與環境公益訴訟應建立配套的激勵機制，可以采用減免一定的訴訟費用、原告敗訴案件的受理費由環境公益訴訟基金支付、對勝訴的環保NGO給予適當的獎勵等方式。只有這樣，才能調動環保NGO參與環境公益訴訟的積極性，使環境公益訴訟這一新的訴訟制度在我國不斷發展，使環境公共利益得到及時有效的保護。

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（責任編輯：王秀艷）