打造吉林省服務型政府的民生之維

劉丹　于潔

摘 要：服務型政府是一個伴隨百姓生活和社會發展而變化發展的政府，是一個能夠使民眾的生活質量得到切實改善的政府。因此，在建設服務型政府的過程中，只有始終把政府建設本身與為民服務的具體實踐相結合，堅持以人為本、民生優先的理念，強化政府責任，建立解決民生問題的長效機制，不斷推進政府職能轉變，完善社會管理和公共服務職能，才能提高政府為人民服務的能力和水平。

關 鍵 詞：服務型政府；民生理念；民生機制；政府職能

中圖分類號：D63-3 文獻標識碼：A 文章編號：1007-8207（2014）03-0005-05

收稿日期：2013-03-10

作者簡介：劉丹（1979—），女，吉林長春人，中共吉林省委黨校（吉林省行政學院）馬克思主義理論研究所助理研究員，研究方向為馬克思主義中國化；于潔（1982—），女，遼寧大連人，中共吉林省委黨校（吉林省行政學院）政治學教研部講師，研究方向為政治哲學。

黨的十六屆六中全會強調：要把“最廣大人民的根本利益作為黨和國家一切工作的出發點和落腳點，實現好、維護好、發展好最廣大人民的根本利益，不斷滿足人民日益增長的物質文化需要，做到發展為了人民、發展依靠人民、發展成果由人民共享，促進人的全面發展，實現最廣大人民的幸福愿望。”[1]可見，建設服務型政府的根本目的是為了進一步提高其為人民服務的能力和水平，服務型政府建設與保障和改善民生密不可分，解決民生問題是服務型政府工作的重點。

一、服務型政府：創新性與繼承性的結合

隨著經濟全球化進程的加快和轉型時期變革的沖擊，服務型政府建設始終處在一種“流變性”的過程之中，因此，服務型政府建設要不斷地超越自身，在變革中完成自身的創新與革新。目前，服務型政府建設在我國還沒有現成的經驗可借鑒，我國的發展模式也不同于西方的發展模式，要實現自身的飛躍，就必須立足于我國現階段的國情，依靠現有資源，走摸索、融合、更新、發展的道路。繼承是歷史的繼承，是有借鑒、有選擇性的吸收和消化的過程，變革和創新也是其不斷走向成熟和完善的唯一選擇。謝慶奎指出：“政府創新不是隨心所欲，也不是標新立異，更不是標語口號，而是在不斷積累的基礎上的新發現和新創造，是在科學發展觀和正確政績觀的指導下的發明創造。”[2]因此，創新是有繼承的創造，也是對傳統的超越，繼承是創新的根基和起點，不斷地繼承、超越和創新，才是服務型政府建設永葆生機和活力的源泉。

創新與繼承的結合意味著改變世界。正如馬克思所言：“哲學家們只是用不同的方式解釋世界，而問題在于改變世界。”改變世界需要人類進行具體的實踐活動，這里的實踐是人類不斷解決人與外界矛盾、自我矛盾的過程中所體現出來的一種解放活動。這種實踐既是內在意識的不斷解放和自由，也是外在的現實生命體活動。所謂創新與繼承的結合，就是指這種實踐不是在抽象的思辨過程中去探求人的自由與發展，而是在人不斷追求發展的實踐行為中去實現的具體實踐環節。在這里，創新與繼承的結合，就是要在建設服務型政府的過程中，將政府建設本身與為民服務的具體實踐相結合，使建設服務型政府的過程成為一個服務于民的過程，使政府建設成為服務于民的手段，而不是為了建設服務型政府而開展政府建設活動。建設服務型政府需要具體的實踐環節來支撐，而這種支撐政府建設的實踐環節并不是所有的實踐活動，而是特指那些能夠有效落實“為民服務”理念、符合服務型政府內在要求、實現服務型政府服務價值的實踐活動。由此可見，創新與繼承的結合就是要在建設服務型政府的過程中，將服務于民的具體實踐活動加以整合，使之成為政府實踐中的核心組成部分。

二、民生理念：服務型政府建設的出發點和最終依據

服務型政府的涵義最初可以從馬克思的理論中找到雛形。馬克思認為，資本主義國家的政府是“集中化的組織起來的竊居社會主人地位而不是充當社會公仆的政府權力”。[3]（p412）也就是說，資本主義國家的政府是高于普通民眾之上的一種高高在上的權力機構，相對于普通民眾而言，它更具有優先權。馬克思認為，要推翻這種凌駕于民眾之上的國家機器，因為政府的權力本身應該來自于民眾，政府應該是為了使民眾生活得更好而建立的，當其與民眾的利益相悖時，就將是其終結的時候。要“以隨時可以罷免的勤務員來代替騎在人民頭上作威作福的老爺們，以真正的責任制來代替虛偽的責任制，因為這些勤務員總是在公眾監督之下進行工作的。”[4]（p96）也就是說，百姓的權利排在首位，民眾的利益高于一切。“國家權力來源于公民權利，公民權利先于政府權力，一方面公民權利在邏輯順序上先于政府權力，政府權力來源于公民權利；政府作為公共利益的維護者，其掌握的公共權力來自于公民所自愿讓渡的或委托的部分權利；另一方面公民權利在價值序列中先于政府權力，政府權力的惟一合法用途是維護公民權利，政府權力不得損害公民權利。因此它應當平等地服務和從屬于公民的權利。政府權力對于公民權利的從屬性質，決定了政府權力應當處于公民權利的約束之下。”[5]

服務型政府正是繼承了馬克思這一思想的核心內涵，并在此基礎上創造出更具時代感的內容。服務型政府應該是一個始終把民眾的生活和發展問題作為一切行為的出發點和最終依據的政府，時刻將民眾的切身利益作為衡量一切是非曲直的價值標桿。從這個角度出發，服務型政府也必定是一個伴隨百姓生活和社會發展而變化發展的政府。“政府掌握的是公共權力，控制的是公共資源，理所當然要以公共利益為施政目標，而解決民生問題顯然是公共利益的最大化。”[6]政府為人民服務的水平和能力越高、越強，民眾的民生幸福指數也就越高。“民生幸福是社會進步的價值目標”、[7]“民生幸福是社會發展的價值旨歸。”[8]“民生幸福是一個動態持續發展的過程，其外延和內涵會隨著社會發展與進步而不斷擴展和升級。而民生訴求的分散性、多樣性、復雜性又增加了政府有效供給的難度。”[9]可見，保障和改善民生是服務型政府建設的重點所在。

2009的政府工作報告用較長的篇幅部署著力保障和改善民生問題，明確指出“要集中精力辦一些經濟社會發展急需、關系人民群眾切身利益的大事實事，讓人民群眾得到更多實惠”，[10]“越是困難的時候，越要關注民生”，“堅持把保障和改善民生作為經濟工作的出發點和落腳點。”[11]隨著經濟社會發展水平的不斷提高，民生領域不斷拓展。過去的民生需要主要集中在衣、食、住、行、用等基本生存方面；現代的民生內涵除了基本生存外，還包括社會保障、義務教育、公共衛生等公共服務和產品需求。民生領域的不斷拓展，對轉變政府管理職能、提高公共服務能力提出了更高的要求，其要求政府在做好經濟調節、市場監管的同時，更加注重社會管理和公共服務，把公共資源更多地向社會管理和公共服務方面傾斜，促進社會事業發展和民生的改善，切實解決人民群眾最關心、最直接、最現實的利益問題，為人民群眾創造一個祥和有序的社會環境。

三、民生理念的實踐舉措

（一）建立解決民生問題的長效機制

保障和改善民生是服務型政府工作的重點。要使民生問題得到有效解決，必須堅持以人為本、民生優先的理念，強化政府責任，建立解決民生問題的長效機制。

⒈明確責任主體。服務型政府是保障和改善民生的主要責任主體。隨著社會的發展， 民生問題日趨復雜化，需要在政府主導下，以統籌兼顧的方法加以解決。一方面，衣食住行、醫療、教育、環境、安全等公共服務問題私人資本無力承擔，需要政府這一責任主體來統籌安排；另一方面，政府作為權力集中部門，可以從宏觀上對關系民生問題的各種利益關系進行調整和協調，以保障民生問題得到有效解決。

⒉不斷轉變觀念。理念是行動的先導，直接決定著政府組織建設的價值選擇。為民服務是服務型政府的價值目標所在。因此，政府必須始終堅持“以民為本、執政為民、為民解困、為民服務”的理念，使政府工作人員和行政管理人員認識到公眾權利是政府權力的來源，應不斷強化其為民服務的意識，始終堅持以人為本、服務社會的宗旨，以“公仆”的責任感為廣大社會公眾服務。同時還必須明確，堅持為民服務不僅是提供服務，還要強調“為民”，即政府所提供的服務必須是從群眾的切實需求出發，能夠滿足群眾最迫切的現實需求，要避免“想當然”的投入所造成的“面子工程”的出現。只有真正從人民群眾的切實需求出發，政府進行的社會管理和提供的公共服務才能在不斷變化的社會環境下實現群眾利益的最大化。

⒊深化機構改革。深化機構改革可以有效提高解決民生問題的行政效率。政府在解決公共問題、滿足公民需要方面的有效性是判斷政府是否有能力承擔公共管理職能的重要標準。一方面，隨著網絡媒體的介入，網絡化的辦公方式給政府機構改革帶來了新的契機，各部門、各機構之間加強了聯系，提高了行政效率，使政府機構得以精簡并高效運轉。特別是電子政務大廳建設使行政審批程序更清晰、更便捷，既能實現政務公開，優化辦公方式，又能簡便工作流程，提高工作效率，從而有利于群眾辦理業務。另一方面，隨著服務型政府建設的不斷推進，解決民生問題不但可以由政府負責，也可以吸收其他社會力量，形成民生問題解決的多元化、社會化與市場化機制。這就需要進一步規范政府與市場、社會的關系，按照精簡、統一、效能的原則，完善機構設置，理順職能分工，嚴格控制編制，實現政府職能、機構和編制的科學化、規范化和法定化。

⒋完善評價體系。近年來，解決民生問題已經成為政府工作的重點。因此，要將民生工作納入政府政績考評之中，將民生問題的解決與干部的政績考評聯系起來，使之成為衡量各級領導干部執政水平高低、政績大小的重要標準。在考核主體上，應建立由政府、社會、群眾多方結合、對地方政府工作和干部政績的社會監督機制和評價機制。各相關社會組織、新聞媒體也要發揮監督作用，防止在解決民生問題過程中出現資源浪費及腐敗行為。在考核內容上，實行民生工程與目標考核掛鉤。政府政績考核內容除了傳統的GDP 增長等經濟指標外，還應該加入包括就業、環境、安全等公共供給等內容。在考核結果上，可以實行不同類型的績效評估方式，對保障和改善民生方面群眾滿意度不高的部門，要由主要負責人進行說明，對項目實施效果較差的部門負責人實行一票否決直至責任追究。

⒌引入市場機制。政府在解決民生問題方面發揮主導作用并不意味著民生問題必須由政府解決。目前，就民生事業來看，可以劃分為公益性、混合性和營利性三種類型。對于不同類型的民生事業，其責任主體也不同。除去如醫療、教育、社會保障等由政府承擔主導責任的純公益性民生事業外，對于混合型和營利性民生事業也可以引入市場機制，即由社會組織、私人企業等進入公共服務領域，在政府的支持、扶植下參與解決民生問題，從而提高公共服務的效率和質量。有競爭才有發展，市場競爭可以提高政府效能。如果政府管理的事務過多，就會產生增加行政成本的弊端，影響政府的辦事效率。引入市場機制后，企業、社會組織、個人資本等社會力量可以參與到民生建設中來，不僅能夠分擔政府的壓力，而且能夠彌補公共服務供給不足的問題。

（二）加快政府職能轉變

建設服務型政府，需要不斷強化政府的社會管理和公共服務職能。2011年的政府工作報告強調：各級政府一定要把社會管理和公共服務擺到更加重要的位置，切實解決人民群眾最關心、最直接、最現實的利益問題。黨的十八大報告進一步指出：要推動政府職能向提供優質公共服務、維護社會公平正義轉變。而民生問題不僅體現了人民對社會公平和正義的訴求，也凸顯了政府提供公共服務的能力。可見，政府職能轉變與保障和改善民生具有內在的邏輯統一性，保障和改善民生是政府職能轉變的價值坐標。胡錦濤同志在主持中共中央政治局第四次集體學習時指出：“建設服務型政府，根本目的是進一步提高政府為經濟社會發展服務，為人民服務的能力和水平，關鍵是推進政府職能轉變，完善社會管理和公共服務，重點是保障和改善民生。”[12]

政府作為保障和改善民生的責任主體，應該把以經濟調控、市場監管為主的權力型政府轉變為以公共服務、社會管理為主的服務型政府。政府應把主要工作放在社會管理和提供公共服務方面。加快政府職能轉變的關鍵是：一要建立覆蓋城鄉、功能完備、分布合理、運轉高效、全方位、多層次、寬領域的公共服務體系，提高政府面向群眾提供基本公共服務能力。提供基本公共服務是政府的職責所在，但受經濟發展失衡和城鄉二元結構長期存在等因素的影響，基本公共服務非均等化現象仍然存在。國家經濟發展戰略使公共財政資源大部分投向城市，造成了農民切身需求的基本公共服務難以實現和滿足的后果。同時，由于政府缺乏完善的績效評估體系，使地方政府把經濟指標等同于政府績效評估指標，使得“GDP績效觀”成為我國目前公共服務建設的指導思想，最終導致作為基本公共服務主體的政府本身供給不足，使城鄉之間的基本公共服務非均等化的差距不斷拉大。由于基本公共服務短缺，必然產生相當多的社會矛盾和問題，因此，必須健全公共服務體系，不斷提供更多、更有效的公共產品和公共服務，從而化解社會矛盾和社會問題。二要建立并完善社會保障體系，保持社會和諧穩定。社會保障是民生的安全網，是維持社會穩定發展的前提。當前，由于經濟發展不平衡和城鄉二元結構的影響，城鄉區域發展差距和居民收入差距還很大，社會矛盾仍在不斷增多，養老、醫療、保障性住房、社會救助等方面還存在很多問題。因此，必須健全社會保障體系，促使人民群眾最迫切、最關注的民生問題得到有效解決。

健全社會保障體系，實現社會保障全民覆蓋，對構建社會主義和諧社會具有重大意義。社會保障是保障人民生活、調節社會分配的一項基本制度。黨的十八大報告指出：“要健全社會保障體系，必須要堅持全覆蓋、保基本、多層次、可持續的方針和公平性、流動性、可持續性的原則。一要整合城鄉居民基本養老保險和基本醫療保險制度，逐步做實養老保險個人賬戶，實現基礎養老金全國統籌，建立兼顧各類人員的社會保障待遇確定機制和正常調整機制。同時擴大社會保障基金籌資渠道，建立社會保險基金投資運營制度，確保基金安全和保值增值。二要完善社會救助體系，健全社會福利制度，支持發展慈善事業，做好優撫安置工作。三要建立市場配置和政府保障相結合的住房制度，加強保障性住房建設和管理，滿足困難家庭基本需求。四要健全殘疾人社會保障和服務體系，確實保障殘疾人權益。”[13]

健全公共服務體系是我國當前經濟社會發展中的一項最重大的民生工程。就吉林省而言，要提高政府公共服務水平和質量，建立健全公共服務體系，一是需要推行公共服務優先的財政支出政策，加大公共服務資金投入力度。資金是公共服務體系建設的重要保障，沒有財政的支撐，就難以建設公共服務體系。推行公共服務優先的財政支出政策，加大公共服務資金投入力度，使政府的財政支出從以促進經濟增長為核心轉向以提高社會公共服務水平為重點上來，把實現社會效益擺在第一位；使政府始終堅持以服務民生為資金投入導向，把公共財政資金更多地投入到公共服務領域，為民生創造公正、平等的發展條件。二是需要通過發展社會組織補充政府公共服務的不足。在市場經濟條件下，政府并不是公共服務的唯一主體，僅僅依靠政府提供公共服務難以滿足群眾多樣性與復雜性的需求。建立合理的公共服務體系需要改變過去由政府“大包大攬”的服務模式，在增加公共財政投入、鼓勵社會參與的同時，應按照市場取向和政府職能轉變的要求，以全新的理念和方式構建多元化公共服務體系，滿足民眾多元化與個性化的公共服務需求。

（三）建設綠色宜居城市

隨著民生領域的不斷拓展，城市建設越發重要。對城市建設的理解也由于人們關注的角度、深度和廣度的擴展和加大而不再局限于人居環境，城市的資源、生態、安全、文化等內容也越來越受到人們的重視。宜居城市的概念也受到了人們的廣泛關注。所謂宜居城市，是指經濟、社會、文化、環境協調發展，人居環境良好，能夠滿足居民物質和精神生活需求，適宜人類工作、生活和居住的城市。宜居乃城市之本，宜居城市是城市建設發展到一定階段的產物。城市作為人生存發展的載體，其建設程度制約著經濟、文化、生活等各個領域的發展。城市建設發展的快慢、發展水平的高低、承載能力的好壞彰顯了一個國家乃至地區的發展水平。

保障和改善民生是城市建設的根本出發點和落腳點。在城市建設過程中，要始終堅持以人為本的理念，把提升百姓生活質量作為工作重點，使城市建設與民生改善相融合，使人民群眾共享改革發展成果。打造全面、協調、可持續發展的綠色宜居城市是新形勢下城市建設的“航標”，也是民生理念實踐舉措的重要方面。吉林省打造綠色宜居城市要明確以下標準：

⒈綠色宜居城市是經濟持續繁榮的城市。保障和改善民生離不開經濟的繁榮發展，良好的經濟條件是解決民生問題的基礎。城市作為區域經濟的組織、管理和協調中心，是經濟要素的高度密集地，是各種非農產業活動的載體。雄厚的經濟基礎可以為社會保障、醫療衛生、就業等民生問題的解決提供保障。經濟的發展和產業結構的優化一方面可以為群眾創造更多、更好的就業機會，進而提高群眾的生活水平；另一方面可以為民生建設提供經濟保障和物質基礎。

⒉綠色宜居城市是社會和諧穩定的城市。黨的十八大報告指出：社會和諧是中國特色社會主義的本質屬性。構建和諧社會必須正確處理改革、發展、穩定三者之間的關系，團結一切可以團結的力量，最大限度增加和諧因素，增強社會創造活力，確保人民安居樂業、社會安定有序、國家長治久安。也就是說，只有在政局穩定、治安良好、社區親和、城鄉協調發展的城市，人民才能安居樂業。

⒊綠色宜居城市是文化氛圍濃厚的城市。文化是民族的血脈，是人民的精神家園。讓人民享有健康豐富的精神文化生活，是全面建成小康社會的重要內容。文化民生是民生建設的重要組成部分，建設文化氛圍濃厚的城市是實現民生理念的重要舉措之一。建立綠色宜居城市的過程是不斷推進文化民生建設的過程，在這一過程中需要我們不斷健全公共文化服務體系，實現公共文化服務均等化發展，開展豐富多彩的文化活動，形成濃郁的文化氛圍。

⒋綠色宜居城市是生活舒適便捷的城市。隨著經濟的發展和人民生活水平的不斷提高，百姓所關注的民生問題也不斷發生變化。以交通為例，近年來，隨著私家車持有量的逐年上漲，城市交通壓力不斷增大，堵車現象嚴重地影響了居民的工作和生活。解決這一問題需要加大公路、橋梁等基礎設施建設力度，加大公共交通資金投入力度，加強公共交通網絡建設。建立綠色宜居城市，確保人民生活舒適便捷，需要發達的公共交通網絡、健全的住房保障體系、良好的公共服務體系和優質的生態環境等方面的共同發展。

【參考文獻】

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[10][11]溫家寶.政府工作報告——2009年3月5日在第十一屆全國人民代表大會第二次會議上[R].人民出版社，2009.

[12]中共中央政治局進行第四次集體學習胡錦濤主持[EB/OL].中央政府門戶網站，htttp：//www.gov.cn，2008-02-23

[13]胡錦濤.堅定不移沿著中國特色社會主義道路前進 為全面建成小康社會而奮斗[N].人民日報，2012-11-08.

（責任編輯：高 靜）