政府管理視角下的制度變遷

摘 要：對制度變遷的探索與研究是為了從根本上把握制度變遷的動因及其運行機理，由此對制度的創新與發展給予理論支持，進而為化解社會矛盾，推進經濟社會健康發展做指導。本文對制度變遷的原因及其過程展開結構性分析，并通過構建具有現代政府管理思想的制度變遷的立體模型，為我國社會轉型期的制度設計提供參考。

關 鍵 詞：制度變遷；經濟發展；社會穩定

中圖分類號：D63-3 文獻標識碼：A 文章編號：1007-8207（2014）03-0010-05

收稿日期：2013-12-10

作者簡介：王松原（1986—），男，黑龍江佳木斯人，中共吉林省委黨校（吉林省行政學院）中外政治制度專業碩士研究生，研究方向為當代中國政治制度。

制度變遷就是在制度效能低下的前提下按照社會發展的要求，在政府的誘導下完成的規則變革。這一變革的過程集中體現了現實社會諸多利益群體的利益矛盾和訴求。由此不難看出，制度本身是社會發展的根基，如果根基出現問題，社會問題必然會層出不窮。因此，制度變遷要通過公共選擇的手段，將民眾的訴求進行合理化引導，使制度變得穩定而高效。

一、制度變遷的內在根源

在現代社會，促進制度內涵的公平與正義，是政府理應擔負的重大歷史責任。實證性理論研究成果表明，公平與正義的制度一般表現為，在現實體制框架內社會民眾能普遍獲得較為滿意的收益，因而能夠自覺維護相應的規則和秩序，進而促成制度運營成本低、效率高的一種普遍的價值規定。由此說明，制度的公平與正義不僅具有構建合理利益分配格局的功能，而且是推動社會進步與經濟發展的重要基礎。相反，制度公平與正義的缺失必將導致利益格局畸形，無力推動經濟發展。特別是在社會轉型國家，它集中表現為獨占性利益集團的壯大與尋租事件的頻出，進而導致其他利益集團備受打壓，社會創新力量孱弱，現行制度難以為繼，政府管理混亂，甚至導致社會動蕩局面的出現。面對制度的偏頗與失衡，人們為保全和增進自身利益，不得不進行必要的抗爭。然而，現代政府為了實現利益均衡和社會穩定，有責任將此種抗爭納入制度框架，促使其成為有序的利益博弈。由以上分析我們可以得出一個基本結論，即制度變遷的根本原因是現行制度對經濟推動的無力性與利益分配的不公平，而展開多方博弈則是實現現代制度公平與正義的重要路徑。

在一定制度規范下的利益格局是否合理，可以從產權關系是否恰當、勞資雙方是否對等的實際狀況中獲得解釋，其實質便是付出與回報的比率是否被大眾認可，創造的價值與消耗資源總量是否被社會普遍接納。合理的利益分配格局能有效地激勵社會中各利益集團創造財富的熱情，倘若良好的利益格局因某些社會群體的存在而被改變或扭曲，那么畸形的利益分配法則必將會引起社會矛盾的出現和升級。利益集團是客觀上具有共同利益基礎，主觀上意識到這種共同利益的存在，現實中以聯合的方式自覺追求和維護這種共同利益的社會群體。[1]（p241）而獨占性利益集團是在此基礎上運用壟斷的手段和方式謀求對利益最大化占有的社會群體。獨占性利益集團通過擠占其他利益集團的發展空間和市場份額，霸占大量的社會資源，將獲得的收益悉數占有；甚至把“尋租”得到的制度優惠通過再次租借的方式從中不勞而獲，制度變相地成為獨占性利益集團謀取利益的工具。于是，各利益集團都爭相對政府進行利益輸送；擠壓和排斥其他利益集團妄圖成為獨占性利益集團，以求對利益的壟斷性占有。然而，這種錯誤的價值取向也必將會受到社會中公平、正義等價值體系的抵觸和制約，人們也會期望通過制度的變革來匡扶被扭曲的社會價值觀。

獨占性利益集團的出現和壯大直接導致了社會各領域問題頻出，其在整個社會發展當中始終處于“寄生”的狀態，使高消耗、低產出成為常態，主觀上的這種惰性行為必然會“拖累”整個社會的發展。獨占性利益集團利用各種手段、渠道設法壟斷資源、壟斷信息，壓制和打擊其他利益集團，更為重要的是其通過利益輸送的方式獲得了制度的偏袒性支持，利用制度優勢壓縮其他集團在制度框架內的發展空間，甚至利用制度的懲罰機制擊潰企圖與之競爭的利益集團。獨占性利益集團也會利用制度門檻和準入杠桿，通過制度的剛性要求，把一些競爭力強、社會效益好、對社會發展具有推動作用的利益集團排除在市場競爭之外。由于這些利益集團難以得到制度許可進入市場，因而其產權和收益不僅得不到制度的相應保護，而且也得不到制度層面的支持和幫助，其結果必然是這些利益集團尋求制度框架外的發展，對抗制度約束，進而不斷觸碰制度禁區，導致社會問題不斷凸顯。在這種社會大環境下，其他利益集團為擴大自身的發展空間必然會抱有制度變遷的訴求，主動謀求制度變遷的契機，以達到擺脫現有制度束縛，增進自身權益的目的。在這里我們也應看到，制度被破壞得越徹底、越深刻，制度變遷所積蓄的力量便越強大，對制度變遷的要求便越強烈，呼喚政府調整制度鏈條并實施行之有效的改革的呼聲就會更加迫切。所以我們的結論是：在現代經濟社會中，組織是依法獨立的，利益關系是多元整合的，社會權利是分散制衡的，制度變遷是漸進形成的。

二、制度變遷的外部因素

制度的形成和變遷不是主觀理性設計的產物，而是不同的利益主體在外部因素和利益的引導之下，通過自由競爭的漸進過程。因此，對制度變遷的分析與研究離不開對其外部誘因的探索，進而有利于我們把握和理清宏觀制度架構與微觀人性結構要素之間的關系。人是社會存在的基本個體，而制度則是社會運作的規范，從這個意義上講，人必然作為制度的本原而存在，因此，對制度變遷過程中人的因素開展研究，有助于我們把握制度變遷過程中的誘導性影響。實證性研究成果表明，強勢利益集團對利益的追逐始終想要達到一種資源最大化的拓展，盡管在產權與分配規則具備的情況下，它們依然不會改變自己的初衷，因為制度可能存在的漏洞或不嚴密性在許多層面上都會表現出對強勢利益集團傾斜的可能。從理論上講，制度創新來源于各個經濟體對社會的真實貢獻，而制度確立的實現形式則表現為多方博弈的結果。在現代社會中，博弈是在經濟效益、能源消耗、污染程度和科技含量等多個維度上的衡量與比較，但是，有些利益集團謀求以能源高消耗、環境高污染、科技含量低的方式來獲得利益，他們的策略集中表現為向政府部門進行利益輸送而得到制度性庇護。這種扭曲的利益增長方式不僅表現出極度的不正義和不公平，甚至有害于社會經濟發展的創新能力，破壞基本的利益分配規則，最終導致制度的高成本和低效率運行。

然而，公共選擇理論中的“經濟人”范式提供了一個制度變遷微觀分析的新視角，在政府管理學的角度下審視，人是利己的；其行為動機也必然受自身自利性所支配，人參與到利益集團中不是為了追求真善美，而是為了追求自身利益的增多。如果個人的行為及支配其行為的動機是純潔的、利他的，以社會利益為至高無上追求的話，那么社會就不會存在壞的制度，甚至制度本身也失去了存在的必要。正是由于人的自利性和對自身利益最大化追求的特性，往往會導致以下兩個結果：一方面決定了制度必須存在的理由，另一方面存在著制度走向負面的可能。公共選擇理論認為，政府的行為最終是由組成政府的人去行使行政權力，由于他們同樣具有“經濟人”的特征，因而他們必將會抱有利用公權力謀求自身利益最大化的心理動機。但是，政府本身并不是以直接謀取利益為根本目的的，并且政府官員本身就是以“公仆”的身份示人，更不能以“公仆”的身份公然謀求自身利益，但在制度缺失的條件下，人的逐利本性很可能激起貪婪欲望，這時制度限制政府行為的作用就顯得尤為重要。從這里我們也應得出結論，即制度本身限制政府權力的性質決定了制度的變遷不應該由政府主導，因為“經濟人”本身的特征決定了政府主導下的制度調整必將存在可以被政府利用的制度漏洞的存在。由此可以認為，制度變遷從根本上來講都不是政府主導的，而是由政府在引導利益群體開展博弈過程中參與推動的。只有政府把自己擺在制度的供給者與監督者的位置的時候，制度的運作才會是合理與有序的，否則，政府必將出現權力的越位和錯位甚至導致制度偏袒現象。

學者林毅夫認為，制度變遷路徑具有誘致性制度變遷與強制性制度變遷兩種類型。誘致性變遷是指制度安排的設計、變更、調整、替代甚至新制度安排的創設，它是由個人或一群人在響應獲利機會時自發倡導、組織和施行的一種制度變遷形式。[2]（p260）而所謂的強制性制度變遷，是指“由政府命令和法律引入和實行”的制度變遷方式。[3]（p260）從中我們不難發現，強制性制度變遷沒有經過博弈、試錯，是單純由政府強力主導的變遷形式，并沒有從基層的利益出發，從群眾的角度去考量制度的演進。這樣，在具體操作上必將會受到更多利益群體的抵觸、阻撓甚至公然反對。誠然，政府不應直接參與到制度變遷中，但并不是要認定政府對制度變遷置之不理，而是需要建立合理的“頂層設計”機制將“博弈”進行合理化引導。實際上，“頂層設計”的目標不僅是要強化國家政治系統在設計改革過程中的作用，避免在改革議程和過程中出現既得利益集團化現象，而且更需要發揮政府在協調改革的執行和實施方面的作用。那么，實現“頂層設計”的路徑在哪里？有專家認為，應借鑒相關國家的經驗，考慮建立國家級別的改革委員會。當前，許多委員會或領導小組發揮的功能主要是協調各部門之間的利益關系，沒有實質性的制度意義；有些則是有著深厚利益或利益紐帶的政府部門，這些相關部門本身就是被改革的對象，讓其設計自身的改革之路，從當今政府管理學的角度而言絕無可能。國家級別的改革委員會則不同，其是在制度考量上超越政府各部門之間的利益，在決策實施過程中又起到對各個部門協調和監督的作用，保證決策的貫徹實施。這就是說，決策要從與政府相關的職能部門中進行有效的剝離，使決策與執行分屬兩個不同的機構進行，使政府部門或機構回歸其政策執行工具的角色。總之，“頂層設計”要求決策回歸其政治性，而政府部門或機構必須回歸到其作為政策執行工具的角色。從這個意義上講，當改革進入深層次發展階段的時候，制度的設計和創新必須從兩個維度上進行把握：一是要承認博弈結果并吸收社會力量，二是要超越部門利益并實施有效監督。[4]（p214） 只有這樣，才能在改革的進程中不斷調整深化，促進社會公平正義，把增進人民福祉做為出發點和落腳點，讓制度的正效能得到充分發揮。

三、制度變遷的實現路徑

制度變遷大致分為初創準備期、震蕩整合期、穩定確立期。初創準備期也可以理解成社會矛盾不斷積累的時期，在這個時期，各利益集團獲取利益沒有合理的渠道，那么潛在的問題必將被放大、激化，社會群體事件在這個階段也會層出不窮。在這種狀況下，各個利益集團都在通過甄別和選擇尋找辦法來維護自身利益；而制度變遷因其實現成本低、收益水平高、穩定性好，最終會成為眾多利益集團的普遍選擇。從階段特點上來詮釋，初創準備期的制度極不合理，絕大多數人難以容忍，少數既得利益者把持社會的大量財富，其為保持既得利益不受損失而通過各種方式和方法來維持現有的制度體系，甚至不擇手段通過利益輸送的方式求得政府“合法暴力”的庇護，這種行為造成了惡劣的社會影響和效應：其他企圖與獨占性利益集團分享利益的個人和團體被強力壓制，產權與收益嚴重背離，收益得不到合法保護，社會創新之風飽受壓制，新科技、新技術得不到制度支持，人浮于事，投機取巧盛行，踏實肯干遭棄，利益至上的現實社會與傳統思想相背離，政府治理出現重大危機。并且，制度本身也難以發揮其維護社會公平、正義的功能，甚至成為維護一小部分人利益的工具。政府對制度的運用也難以達到高效的狀態，制度逐步脫離基層民眾，一部分利益集團被拋到制度框架之外，成為制度懲戒的對象；一部分利益集團在制度傾向的支持下，獨享社會資源和財富。獨占性利益集團在攫取社會利益的同時通過各種手段打擊和壓制其他利益集團的創新行為，其主要采用暫時大幅度地降低自身收益水平，甚至使自身達到負收益水平，以阻斷創新集團的預期收益。因獨占性利益集團在前期已積累了大量財富，短期的低收益甚至負收益對其發展的影響微小而對創新集團來講這種不當競爭卻足以致命。在社會經濟生產效率低下、增長速度緩慢的前提下，利益分配格局因制度效力的減弱而被破壞，按生產要素分配利益。在如此多的問題背后是變革力量的不斷積蓄，這種力量由弱到強，逐步增大了社會的不穩定性，導致社會矛盾紛繁而尖銳，因而急需一個合理的渠道去緩解矛盾，這個“緩解閥”便是制度變遷。

于是，制度變遷進入了第二個階段，即震蕩整合期。由于現行制度的高消耗、低效能，使得社會政體發展緩慢且動力不足，因而制度的收益遠遠低于預期；政府從獨占性利益集團得到的利益日漸稀薄，獨占性利益集團在攫取社會財富的同時，也會收緊對政府的利益輸送。在這種大環境下，政府更愿意將一些有創新發展意愿和能力的利益集團引入到市場當中，通過對市場占有率的結構性調整和權責性劃分，轉換經營模式，使其與獨占性利益集團共享市場資源，進而增加市場運作活力，刺激和激勵新技術與新資源的產生，為經濟增速添加動力，進而提高政府自身的收益預期。在這種利益分配格局中，不論獨占性利益集團或是創新性利益集團都在極力爭取政府的制度性支持，因為兩者都需要制度的政策性優勢來確立其主導競爭地位，而制度的選擇要考慮到社會公平、正義和發展效益，換句話說，制度要選擇那些對整個社會穩定和發展提供良性推動力的利益集團。在此階段，社會財富增益的主導性力量來自創新性集團的貢獻，因為創新性利益集團在生產中創造的財富會投入到下一次的生產過程當中，或是擴大生產規模，或是提高生產科技水平，這在無形中也為整個社會生產增加了資本。而獨占性利益集團在生產中達到利益最大化的臨界點后，其絕無可能把資本投入到短時間內看不到效益產出的科技發展上去，而創新性利益集團也充分認識到只有通過自身的科技創新促進整個社會的綜合發展，政府才會給予其制度支持，同時，政府對其收益與產權的保護也是其長期穩定發展的基石。在這個階段，政府也愿意維護其權益，一是政府要通過創新性集團的發展增加收益，二是政府未付出更多的產權成本或者說付出的成本遠低于從前，這樣，創新性利益集團在法律上即獲得了“合法性”依據。由此可以認為，現代政府對利益關系的整合過程，就是引導不同利益群體在利益競爭中通過討價還價，以至實現妥協和均衡的過程，而利益分配格局制度也就是在這個過程中產生的。在這個過程中，創新集團通過創新手段和政府支持，實力逐步上升，開始掌握博弈的主動權；獨占性利益集團在整個制度框架內不再處在絕對優勢的核心地位，創新性利益集團與獨占性利益集團的實力在這個過程中也有了發生逆轉的可能。由此看來，該階段的顯著特點就是原有的市場結構和形式在震蕩中分離并重新整合，新的產權架構逐步建立，具體表現為個人努力與產權收益相輔相成，個人收益與總體社會收益趨于一致。但是，創新的收益還未達到全社會分享的程度，而創新性利益集團的實力逐步強大，其更希望建立一項有利于其獲得更大收益并能使絕大部分社會成員享受到創新成果的制度形式。因而震蕩整合期就開始面臨一個新制度變遷的演進趨勢。

制度變遷的第三個階段即穩定確立期。一個制度向另一個制度轉軌的完成，并不是以某一方利益或政府干預為中心，更不是政府的主觀設計或者稱“事前愿景設計”，好的制度一定是在有效率的公共選擇框架內通過多方博弈而形成的。制度作為一項公共產品，其使用的范圍是全體社會成員，因而其發揮的效能也將直接體現絕大多數社會成員的意志，否則這個制度必然是低效能的。因為只有通過博弈產生的制度才能得到絕大多數人的認同和遵守，否則，其效能、長期性和穩定性都無法得到全社會的認可和維護，長此以往，新的制度收益也無保證可言。制度的變遷過程也可以看做是制度的完善和調節的過程，制度是一桿標尺，尺度過嚴，制度內部的能動空間會縮小，必然影響整個社會的發展進程；尺度過松，制度就起不到管理和懲戒的作用。所以，政府需要在各個利益集團不間斷的博弈當中抽象出基本規律，不斷地調節和完善制度，使制度始終與社會發展相適應。在制度創新中，創新進程能否繼續實施，制度是否能被最終確立，往往還要依靠其他利益集團的支持，其他利益集團不僅僅關注社會效益的增加，其更為關注的是自身利益能否得到極大滿足。因此，創新性利益集團為取得其他利益集團對創新的支持必然會將其一部分利益作為交換，讓制度安排既考慮到社會效益的增進，又考慮到其他利益集團的利益均衡，使得不同的利益群體具有表達自身利益的權利，進而推動制度變遷順利完成。而政府在制度供給上也使制度變遷趨于穩定，新制度得以確立，政府將各個利益集團博弈后認可的結果通過準則、法規等形式進行最終的確認，其在制度變遷的整個過程中將獲得更加牢固的執政地位。同時我們還應看到，在制度穩定確立后，下一輪制度變遷的力量積蓄過程也在悄然進行，但新的變遷并不意味著原有過程的簡單重復，相反，它是一種更高層次的循環和演進，這種更高層次的演進預示著具有更高效率制度的來臨。[5]（p204）

【參考文獻】

[1]王惠巖.政治學原理[M].高等教育出版社，2005.

[2][3]林毅夫.誘致性制度變遷與強制性制度變遷.現代制度經濟學（下卷）[C]，北京大學出版社，2003.

[4][5]蔣京議.創設經濟制度的政治學分析框架[M].吉林人民出版社，2011.

（責任編輯：高 靜）