論公民參與政府治理的法律保障

許玉鎮　楊冠一

摘 要：廣泛而深刻的公民參與能夠反映不同權益主體的利益和價值。然而，公民參與政府治理僅有政治上的認同還不夠，作為法治國家還必須提供相應的法律保障。公民參與政府治理的法律保障包括，主體的法律保障、客體的法律保障和形式途徑的法律保障，當下中國最為重要的是參與主體和形式的法律保障。因為沒有對利益相關方和弱勢群體參與權的法律保障，政府治理的公民參與只能是符號和口號。

關 鍵 詞：公民參與；政府治理；法律保障

中圖分類號：D63-3 文獻標識碼：A 文章編號：1007-8207（2014）03-0015-06

收稿日期：2013-11-05

作者簡介：許玉鎮（1973—），女，遼寧沈陽人，吉林大學行政學院副院長，教授，博士生導師，研究方向為行政法學；楊冠一（1986—），吉林大學行政學院博士研究生，研究方向為行政法學。

世界范圍內的參與式民主理論的興起為公民參與政府治理提供了雄厚的理論基礎。20世紀60-70年代開始的公民參與政府治理逐漸成為現代民主制度的重要內容。時至今日，現代社會的治理已成為一個協調、施加影響并且平衡相關利益體的行為過程。①正如丹尼爾·勒納所言：“傳統社會是不允許參與的社會，而現代社會是允許參與的社會。”公眾參與在我國的興起有其社會政治發展的邏輯。當代中國正經歷著社會結構深刻變動、利益格局深刻調整、思想觀念深刻變化，市場經濟的改革和發展，公民財富和利益的日益增加等社會變革。獨立、多元的利益主體的出現必然產生獨立、多元的權利訴求，由此帶來的一些深層次的矛盾和問題使得當代中國的公民參與已經成為社會發展的顯性需要。當然，公眾參與之所以在我國得到較快發展還因為它得到了政治上的認同。②

一、當代中國公民參與政府治理的意義

中國的公民參與主要存在以下三個層面：第一是立法決策層面，第二是政府治理層面，第三是基層自治層面。其中，涉及領域最廣，發展最不平衡，老百姓最為關注，最易產生糾紛進而引發群體性事件的是政府治理層面。因而當代中國公民參與政府治理有如下意義：

第一，體現人民民主的憲法原則，保障公民政治權利。《中華人民共和國憲法》（2004年）明確提出建設社會主義政治文明，一國公民政治參與程度的高低是政治文明發展程度的重要標志，參與權作為一項基本人權是建設政治文明的重要內容。公眾參與可以提高公民的民主意識和權利意識，擴大公眾的公共空間，在參與中認知公共生活，培養公民的公共合作精神。當代中國公民參與是利益相關的公民作為政治參與權利的享有者，通過行使自己的政治權利，參與利益分配，讓公共決策成為各利益相關方分配利益的舞臺，公共決策成為利益分配的一個互相妥協、互相認可的場域。

第二，創新政府治理體制。傳統的政府管理模式是單向度的，自上而下，公民缺少知情權、表達權、參與權和監督權；現代的政府治理是政府和公民通過上下互動、合作、協商達成共識，實現政府對社會公共事務的管理。當下中國公民參與政府治理的一個顯著趨勢是，越來越多的公民傾向于直接介入政府治理，以監督政府有關公民切身利益的政策和管理活動。正如柯恩所言：“民主是一種社會管理體制，在該體制中社會成員大體上能直接或間接地參與影響全體成員的決策。”①需要指出的是，現代民主法治是社會和市場健康發展以及與政府形成有效互動的必要制度保障，也是防止它們被強勢集團控制的制度約束。②2007年6月廈門PX事件、2008年11月重慶處理出租車罷運事件的對話——協商——妥協的模式和2009年11月番禹垃圾焚燒廠事件的官民良性互動中，這種新型社會治理模式雛形開始出現。

第三，有效緩解社會矛盾和群體性沖突。“公民參與政府治理”意欲增加社會結構的開放、包容和彈性，消減社會結構的封閉、對立和剛性；增加社會成員訴求自由表達的機會，拓寬社會成員參與公共事務管理的渠道；整合國內各種互相沖突的利益群體，提倡社會成員間求同存異，和諧相處，構建起通過談判、妥協消除社會成員間矛盾的機制。以“整合”為主導策略，公民參與對社會穩定的功效是顯而易見的。

第四，提高政府部門決策的正確性、質量和執行效率。政府正面臨世界范圍內的技術和社會轉型的挑戰。面對這些挑戰，為公民參與的方式所提供的透明化、公開化的程序，促進了公共政策的協商性和接受性，開啟了辯論和對話的窗口，加強了公民的身份認同，推進了公民對政策制定核心過程的介入、促進了多方對價值和選擇的認同，強化了政策制定者與政策調整對象間的共識，這些正成為對當代政府治理以及民主體制進行恰當性考量的重要方面。聯合國全球治理委員會1995年發表的報告指出：“治理是各種公共的或私人組織放到了與政府平等的政治地位上，成為公共治理的直接主體。”可見，全球治理變革把公眾參與提高到了一個更高的地位。更重要的是，民眾所蘊含的民智民慧通過參與得以體現，有助于增強政府決策的質量；參與使民眾對執政者的政策有所認識和理解，易于建立政府與公民之間的互信，又因政府決策是公共協商的結果，從而使公共政策執行的效率得到了保證。

二、公民參與政府治理法律保障的必要及其特征

當前，中國公民參與政府治理的需求越來越強烈，但如果沒有相關的法律、法規對利益相關方參與政府治理的方式、程序、廣度、深度進行規定，就可能無法保公民的有序參與，就會導致公民參與特別是群體性參與超出現有政治體系的承受能力，與我國現行政治體制機制運行出現矛盾，甚至引發社會沖突。特別是當前我國政治、經濟、社會各個領域的改革都已進入攻堅階段，引發利益沖突的風險增大，公民參與的法律規范的制定尤顯迫切，為此必須為公民參與提供法律上的支持和保障。例如，在實踐中，基于共同的利益訴求，以某項政府決策中眾多直接和間接的利益關系人自發、自愿臨時集結的公共參與活動，這些群體性公民參與是公眾的一種參與方式和利益表達方式，本身不具有社會危害性，與群體性事件不同。如果對其加以正確引導，將其轉為法律制度范圍內的參與方式，就會發揮其促進社會進步的積極作用；但是如果引導不當就會引發對社會和當事人都不利的群體性事件。相對于政治保障，法律保障有其自身的不足，比如它可能不如政治保障靈活，不如政治保障可以直指實體正義，其執行力度可能也不如政治保障那樣高效迅速。但是在一個法治國家，正確對待日益增多的公民參與政府治理（包括群體性公民參與），最根本的依據應該是法律規定，法律規定應該是政治決策的依據。法律既要有效保障人民群眾廣泛參與政府管理，保障人民群眾的意見和建議得到充分表達，合理的訴求、合法的利益得到充分體現，又要嚴格限制街頭暴力等群體性事件。

應該說，當代中國的公民參與在政治上已經獲得了高度認可，但是這種在政治上的高度認可并沒有帶來實踐上的高度執行，在一些地方的高調實施也是基于領導人的個人修養和素質而實施的，有時甚至是積累政績的功利選擇，這種高調實施往往隨著個人的升遷調離而轉淡甚至銷聲匿跡。在我國，是否采納公民對政府治理的意見和建議，對于行政長官來說并不存在很大的政治壓力。所以，我國的公民參與必須要有強有力的制度保障，而最強有力的制度保障應該是法律。 政治上的認可是法律明確規定公民參與的主體領域和方式途徑的前提，但是一旦公民參與被全國人大立法通過，相關主體的一切活動就必須首先遵從于法律的規定，而不能隨政治政策的變動而變動，不能以領導人注意力的轉移而轉移。一個法治國家，憲法和法律對政治權力的約束性是不容置疑的，公民參與恰恰是借助法律的強大力量，推進政治體制改革的。公民參與政府治理的法律保障有如下不可替代的優勢與特征：

第一，公民參與政府治理的法律保障是以公民權利和義務的形式加以規定的保障。在法律上，公民參與既不是對政府的一項恩賜，也不是尋求政府正確決策的一種方法，而是公民的一項權利。法律是以權利、義務為核心展開的制度設計，是一種合法性的思維方式。這意味著公民要求參與一項政府決策，也許是沒有效益的（即投入大于產出可能影響地方GDP的增長），甚或在道德倫理上被認為是追求個人利益的利己主義，但從法律看來均不能成為否定公民參與的正當性理由，因為法律考量一項公民的行為并不是從政治、經濟、倫理的角度來考量的，或者說這些角度在立法的時候已經考量過了，所以，只要是合法的或者說是有權利的，那么就必須是被允許的。公民參與的政治保障更多的是一種自上而下的思維方式，是以集體、國家、國際為視角的，而法律保障是一種自下而上的思維，是以“每一個人就是整個世界”的思維為視角的，因而法律保障與政治保障是不同的。

第二，公民參與政府治理的法律保障是程序優先于實體的保障。法律保障具有確定性、強制性，法律追求的確定性首先是程序的確定性，它是通過程序正義而達到的實體正義。在公民參與中，法律不可能規定公民參與的具體程度、要達成的目標，政府在某一決策上具體要聽從多少公民的意見，因為一旦如此，法治就成了強制，法律不可能具體規定每一個公民參與政府治理時要達到的具體程度，只能通過對制度程序的規定，通過追求制度正義來實現個體公民參與的正義。所以，法律關于公民參與的程序規定必須是“好”的，否則公民參與只會成為一個擺設，成為證明某項公共決策合法性的“遮羞布”。好的程序設計既可以吸收公民參與的智慧，保障公民參與的權利，防止政府錯誤決策的出臺，又可以吸收公民的建議，促進公共決策的執行；而一項壞的公民參與程序設計則會成為愚弄大眾的工具，使欺上瞞下成為一項為錯誤公共決策涂脂抹粉的工具，會招致公民的集體憤怒；而權力行使者如果自認為其決策是“合法”的，理直氣壯地強力推行，就會形成公共權力與私人權利的直接對抗，引發群體性事件。如在城市拆遷的許多案例中，個別部門的公共決策貌似符合程序要求，形成所謂“合法”的強制拆遷，因而引發了不少惡性事件。程序優先于實體，簡單而言就是因為法律正義是一種制度正義而非個案正義，是以對制度正義的追求取代個人正義追求的模式。程序正義、制度正義是可計量可預計的正義，實質正義則是可以因價值觀的不同而不同的正義，所以，研究公民參與的法治保障，就是要思考并尋求一種科學的公民參與的程序與途徑。

第三，法律保障公民參與政府治理是有救濟措施的保障。“無救濟即無權利”，法治保障視野下的公民參與的權利，意味著法律必須規定權利受到侵犯時的救濟措施，即公民政治權利的法律保障。當然，公民參與的法律保障并不排除政治保障，不排除政府為有效地促進公民參與采取的一些方式，如市民評審團、政策效果展覽會、政績考核的公民參與、公共調查、公共辯論等等。但是它們與法律的保障是不同的，后者是一種權利義務的思維方式。法律應對政府部門違反公民參與程序作出明確罰則，如果政府機關沒有為公民參與做出公正的努力，就必須承擔相應的法律責任。如果缺乏這樣的救濟機制，政府部門不能得到有效監督和制約，公民參與就會形同虛設。

三、公民參與主體的法律保障

公民參與政府治理的法律保障總體而言包括三部分，主體的法律保障、客體的法律保障和形式的法律保障。就政治參與的主體而言，美國學者亨廷頓和納爾遜都認為應是平民，即政治參與是“平民試圖影響政府決策的活動”。政府治理實際上就是對相關主體的多元利益訴求及其沖突的一種平衡，也是對社會中不同利益群體的利益調整和平衡，體現各種利益主體博弈中的社會公平和正義。因此，在政府治理實踐過程中，應該對利益相關者及其利益進行界定和細分，同時找到利益的平衡點，確保治理的順利進行。公民參與政府治理不能僅僅是專家學者作為政府的智囊協助公共權力者完成治理任務；當代中國的政治參與必須是利益相關者的參與，以往的公民參與往往是公民作為被選出的政治代表的參與。多是政府機關遴選甚至指定某些人作為代表參與政府治理。如今，公民面對自己的利益問題，更愿意直接參與，或作為利益相關方的利益代表參與。公民參與總是流于形式，主要是因為公共權力挑選了公民參與而沒有讓真正的利益相關方參與決策。制度設計應該科學界定有關的利益相關者，區分其在該政策中的利益攸關性，明確其在政府治理中的利益訴求，保障參與政府治理的相對方具有廣泛的代表性，科學確定相對方的利益代表人。

政府治理具體實踐過程中的利益相關者因不同的因素影響（如經濟地位、組織構成的不同等），各方的訴求也不盡相同，其中弱勢利益相關方參與權利的保障是關鍵。約翰·克萊頓·托馬斯認為：“被忽視、排斥的利益團體對公共決策造成的威脅也可能遠遠大于那些沒有被忽視的非相關利益團體的威脅。”任何立法都將對不同的利益相關者產生不同的影響，或得到利益，或遭受損失。因此，在立法前，努力實現所有的利益相關者均能表達其利益訴求，使其積極參與政府治理和決策，將會大大減少立法失誤、立法不足等問題所帶來的不良后果。弱勢群體往往不是集中的，非集中的弱勢群體相關方，其弱勢不僅體現在經濟上，也體現在政治上。由于這一群體的利益表達能力較低，其在政府治理參與過程中很難有發言權，這就使得關系切身利益的政府治理參與成為了可望而不可及的事。由于弱勢群體參與能力有限，加之參與成本過高等因素，便產生了“搭便車”的心理，由于這種心理的作用，使他們很少采取組團爭取利益的行動，從而造成了弱勢群體參與政府治理的資源和條件存在先天不足，最終成為了被遺忘的“忍氣吞聲群體”。通常我們只關注弱勢群體的經濟補助而忽視弱勢群體的權利保障特別是政治權利的保障，因而應從參與權利上保護弱勢群體，切實保障他們在政治權利上的參與。女性、兒童、老人、殘疾人等往往是政府制定各種政策時考慮的因素，但卻沒有給予政策直接調整對象提出意見或充分聽取他們意見的機會，這樣出臺的政策很容易出現問題，比如制定最低生活保障金的應具備的條件時，沒有考慮到很多鰥寡孤獨者出于情感寂寞而飼養小動物的問題，卻直接將飼養寵物列為不能發放最低生活保障金的條件。①