行政服務中心：發展、問題與對策

摘 要：作為打造服務型政府，推動行政審批體制改革的載體行政服務中心因缺乏行政主體地位、權限設定混亂、信息不透明、監督缺位，導致其不能發揮應有的作用。所以，要通過賦予行政服務中心應有地位、實施相對集中的行政許可權制度、增加信息透明度、完善監督機制等措施，進一步發揮行政服務中心的職能作用。

關 鍵 詞：行政服務中心；行政權力；相對集中行政許可權

中圖分類號：C916.2 文獻標識碼：A 文章編號：1007-8207（2014）03-0027-05

收稿日期：2013-05-20

作者簡介：鄭偉民（1988—），男，河南上蔡人，海南大學法學院教師，法學碩士，研究方向為憲法學、行政法學。

案例1：2012年12月，由中國政法大學法治政府研究院發起設立的第二屆“中國法治政府獎”名單揭曉，海南省人民政府政務服務中心獲此殊榮。海南省人民政府政務服務中心自2008年以來，根據《中華人民共和國行政許可法》的規定和國家行政審批制度改革的要求，依法科學配置和集中管理了行政審批權，并構建了相關的監督制約機制，確保了行政審批權行使的依法和高效。

案例2：2006年7月，浙江省余姚市陽明稅務師事務所（以下簡稱“陽明所”）在余姚市行政服務中心設立辦事窗口。余姚市名邦稅務師事務所（以下簡稱“名邦所”）獲此信息后，也向市行政服務中心提出設立辦事窗口的申請，但卻以“沒有位置”為由被拒絕。2008年5月，名邦所向寧波市人民政府提出行政復議申請，要求確認余姚市政府的行為違法，并責令陽明所搬離。但該復議申請未獲得支持。隨后，名邦所以余姚市人民政府為被告，訴請確認余姚市政府同意陽明所在當地行政服務中心設立稅務代理窗口的行為違法，并責令其搬離。2008年8月，寧波市中級人民法院受理此案后，經調解，雙方達成和解協議，名邦所順利維權。

一、行政服務中心的產生及發展

現代政府從本質上看是一個服務機構。我國傳統的以管制為特征的政府模式已不能適應為公眾服務的要求，于是在政府與公眾之間形成了某種張力，在政府與公眾接觸最多也最直接的行政審批方面表現得更為突出。近年來，公眾對政府審批事項的意見越來越多，批一個項目蓋幾十甚至幾百個公章的事屢見不鮮。群眾反映，政府部門是“門難進、臉難看、話難聽、事難辦。”在這種情況下，行政服務中心應運而生。它以行政許可事項為突破口，把公眾需求最多、最迫切的服務集中在一起，轉變以往的審批程序與辦事方法，以解決公眾呼聲最高的態度與效率問題。它是社會力量、社會意志影響政府改革的一個典型例證，是按照服務型政府的要求，改革政府審批工作的一個創新。

浙江省金華市自1999年在全國率先成立集中辦事大廳以來，“據我們掌握的情況，各地已建立政務服務中心2900多個，省、市、縣、鄉四級聯動的政務服務體系基本形成。”[1]2004年《中華人民共和國行政許可法》（以下簡稱《行政許可法》）的頒布實施，更是催生了大批的名稱繁雜的行政服務中心的建立。如行政服務中心、一站式服務中心、行政超市、政務超市、行政許可大廳等在實質上都是行政審批制度改革的產物和載體，是國務院推行相對集中行政許可權制度改革的主要形式。

行政服務中心在行政許可、行政服務等方面享有本級政府授予的組織進駐部門辦理服務、協調窗口單位聯審聯批、監督派駐人員依法行政、管理考核中心人員德能勤績廉、允許相關部門進駐服務大廳等行政權力。它是集行政許可審批、要素資源配置、行政效能監察和社會公共服務功能于一體的綜合政務服務平臺。在行政服務中心人員的業績考核上，各地都規定，除了黨組織關系轉移到服務中心外，其他諸如職位、編制、福利等仍然保留在原單位，即所謂的“‘三集中、三不變，即人員集中、項目集中、權力集中，但是職能、權力、人員編制不變”。中心負責監督進駐單位人員的日常表現，根據其業績打分匯報到原單位。例如海南省政府服務中心的職能主要是：建章立制、業務協調、監督檢查、業務指導、人員管理、受理投訴等。其逐步形成的一套行政審批績效考核評價指標體系包括：劃分審批制度改革、服務質量、日常管理為一級指標，進駐單位支持、審批事項目錄管理等12項為二級指標；然后根據有關指標按相關權重，按月進行量化評分考核并排名；最后將排名情況反饋派出單位和省政府，成為各類獎項評選的重要依據。

從各地實踐看，我國行政服務中心建設已經取得了很大的成績。各地政府對其高度重視，抽調精干力量，在省、市、縣、鄉鎮都設置了服務機構，并充分利用網絡資源，實行網上辦公。通過行政服務中心的建設和運營，行政相對人在服務大廳就能完成需要辦理的行政審批事務，消除了以往“腿跑斷、事難辦”的怪象。這種新穎的政府服務機構打破了傳統行政體制下按照部門職能分工的“多頭重復”的管理模式，通過創新管理方式、規范權力運行、提高行政效能，基本建立了集行政審批、政府信息公開、行政監督和法律政策咨詢為一體的政府公共服務平臺，為創建服務型政府奠定了堅實基礎，受到了行政相對人的歡迎。

二、行政服務中心存在的問題

服務型政府是行政體制改革的核心理念和最終價值追求，通過搭建行政服務平臺，建立一整套高效、優質的公共服務制度，構建具有公共服務精神的政府組織，已成為社會各界普遍關注的問題。然而，行政服務中心作為服務型政府的創新形式，從產生到運營存在著一系列的缺陷和不足。

（一）機構設置缺乏法律依據

合法行政的實質就是依法行政，行政機關在行使公民賦予的權力時必須遵守憲法、法律和行政法規的規定，即使該行政行為是出于維護行政相對人的利益也不能例外。“因為法治最基本的思想是法律最高，人類進行社會生活必須建立一個秩序，否則社會生活不可能存在。社會秩序的建立由法律規定，不是由統治者的意志決定。”[2]（p112）

目前各地設立行政服務中心的主要法律依據是《行政許可法》第25條：“經國務院批準，省、自治區、直轄市人民政府根據精簡、統一、效能的原則，可以決定一個行政機關行使有關行政機關的行政許可權。”根據該條規定，經國務院批準后，省級政府可以決定一個行政機關行使相關行政機關的行政許可權，而國務院不享有直接決定權。同樣，市、縣人民政府也沒有該項權力。

從我國2900多個行政服務中心的設置情況來看，雖然各地的行政服務中心在機構名稱、性質、進駐部門數量和承擔的許可項目方面有著一定的差別，但是幾乎所有的服務中心都是由當地黨委、政府發文設立的，在單位性質上，一般分為派出機構、直屬機構、純事業單位或參照公務員管理的事業單位等。例如：浙江省余姚市行政服務中心為余姚市政府以余政發【2008】42號批準為市政府的派出機構，正科（局）級單位，代表本級政府對行政審批及相關服務活動履行組織、協調、監督、管理職能；海南省政務服務中心為省委、省政府的直屬正廳級事業單位。至于各級政府設立的服務中心是否經過了國務院的批準無從得知，但有一點可以肯定，就是機構在行政級別上與本級政府所屬廳局級別相當的服務中心，在一定程度上行使著部分職權，這就造成了“事業單位領導行政機關，事業單位人員管理行政機關人員”的現象的存在。

“現實中，行政服務中心的設立往往只是表面上遵循了法定的程序，而實際上卻沒有真正地考慮工作的需要，或者僅僅是表面上的需要，這就違背了法律的宗旨，從根本上背離了法的精神，因而不可能具有法律上的合法性。”[3]由于行政服務中心的設立可能導致與現行相關政府組織法以及其他法律明確授權原行政機關從事行政許可的情形相違背，因此，其設置缺乏法律依據。

（二）權限設定混亂

行政權遵循權責一致原則，強調權力與義務相統一。2004年頒布的《全面推進依法行政實施綱要》明確規定：“行政機關依法履行經濟、社會和文化事務管理職責，要由法律、法規賦予其相應的執法手段。行政機關違法或者不當行使職權，應當依法承擔法律責任，實現權力和責任的統一。”行政職責源于行政職能的實現需要，要想保證行政主體履行職責，必須賦予其恰如其分的行政職權。這個原則的核心就是在授予行政主體行政職權的同時， 必須同步確定行政主體的行政職能。

從各地行政服務中心運行實踐來看，都存在著權限設定混亂問題。在一些地方，服務中心權限設定過小，不利于推進服務型政府建設。由于其法律地位不明確，與進駐部門的關系不順暢，在行政級別上，行政服務中心和進駐部門之間雖然是平級關系（甚至前者的級別低于后者），但前者是事業編制而后者是行政編制，身份上的“庶出”地位使得行政服務中心對于進駐部門難以真正發揮協調和監督作用。一方面，行政服務中心不是審批主體，不能直接許可相關業務；另一方面，行政服務中心也不是監督主體，監督權的行使是政府監察機關。當項目聯辦中心、窗口和行政相對人之間出現矛盾時，雖然不少地、市明確規定由中心進行協調，但由于中心并非職能部門，因而在利益發生沖突時，往往會按職能部門的意見辦理。

此外，很多服務中心不但要協調、監督各廳局部門做好本部門的行政服務，還要在需要多部門聯合辦理的情況下，通過主持審批會議的形式“要求”各部門快速辦理、集中辦理。從表面上看仍然是各個部門分別辦理，實質上則是行政服務中心通過自己的監督機制一手包辦下來的。有些地方的行政服務中心還通過實行“兩章制”，直接介入到行政許可或服務中來，如杭州市蕭山區人民政府辦事服務中心就要求凡是納入服務中心的審批事項，必須加蓋窗口專用章有效。

職權與職責對等是行政組織提高行政效率的保證。有責無權、有權無責或責權不相適應都會阻礙行政組織自身功能的充分發揮，這一方面影響了行政服務中心自身的管理工作，另一方面也會沖擊行政組織系統整體的協調運轉，使得與進駐部門關系不順、工作人員難以管理。

（三）信息透明度不高

在現實中，雖然各地行政服務中心按照行政公開的要求， 都把部門的審批、許可、服務等事項集中起來， 實行一站式辦公，窗口服務，陽光操作，即“一個窗口受理、一次性告知、一條龍服務、一次性收費、限時辦結”的運作模式；對于進入中心的事項所依據的法律、所需要的申報材料、辦理流程、收費標準、辦理結果等都向行政相對人公開，在一定程度上了實現了信息公開和透明，但目前的行政服務中心在信息公開上還只是停留在表面，信息透明度并不高。行政法理論講求行政決策、行政執行、行政監督三個環節環環相扣、缺一不可，而目前的行政服務中心雖然通過集中的形式解決了過去在行政審批或服務過程中各部門不規范、不公開以及部門主義等問題，但對處于它之前的行政審批的決策階段和處于它之后的行政審批后續監督階段卻顯得力不從心。另外，對于一些重大項目的許可，往往是由窗口人員匯報給原單位領導決策，既不聽取公眾的意見，也不向行政相對人公開，甚至連行政服務中心本身也無從知曉。

“2001年以來，國務院分6批取消和調整了2497項行政審批項目。盡管審批總項目不斷減少，但留下的審批項目不少是多年啃不動的硬骨頭。”[4]更有甚者，部分行政審批改革“移花接木”，成為“新”的審批形式。一些被廢止的審批項目通過“打包”進入其他審批項目，部分核準制、備案制有向審批制倒退的趨勢。有些部門打著審批改革、讓渡職能的口號，為保留審批權而將具體工作下放到下屬單位。過多、過繁且不透明的行政審批成為“吃、喝、卡、拿”甚至腐敗的主要源頭。

（四）缺乏監督與問責機制

有權利必有救濟，有權力必有監督。各級政府設立行政服務中心的目的就是要改變目前僵化的行政管理體制，依法行政，打造服務型政府，而行政服務中心自身一旦存在有法不依、濫用職權的問題，行政相對人的權益就會受到侵犯。然而，能否對行政服務中心提起復議或訴訟？從前面的分析可以看出，答案是否定的。上述案例2也同樣說明了這個問題。在案例2中，余姚市行政服務中心以“沒有位置”為由將名邦稅務師事務所拒在服務大廳之外，名邦所只能以余姚市政府為復議對象，向寧波市政府提起行政復議，當寧波市維持該行政決定時，名邦所亦只有以余姚市政府為被告，向寧波市中級人民法院提起訴訟。本案中，分明是余姚市行政服務中心作出了錯誤的決定，反而需要余姚市政府來承擔責任，原因就在于行政服務中心不能作為被復議或訴訟對象。

雖然政府對行政服務中心賦權日益增多，但對其監督與約束的相關制度卻未建立起來，而且在實踐中都是本級政府監察機關派駐到中心對進駐職能部門進行監督，忽視了對行政服務中心本身的監督。另外，本來是行政服務中心的決定，反而要本級政府去承擔責任，這就降低了行政效率，對行政相對人權益的及時維護也很不利。“一切有權力的人都容易濫用權力，這是萬古不易的一條經驗，有權力的人們使用權力一直到遇到界限的地方休止。”[5]（p154）因此，只有加強對服務中心的監管，完善問責機制，讓執法者承擔違法的后果，才能實現服務型政府建設的目標。

三、完善行政服務中心的對策

（一）統一機構名稱，賦予其行政主體地位

一方面，行政機關行使權力必須遵循合法性原則，在制度的籠子里運行，不得出現法外行政現象；另一方面，已成規模的行政服務中心必須獲得其應有的法律地位，使其名正言順。因此，必須綜合分析全國行政服務中心的發展情況、成熟程度、合法行政的要求和政府的需求等因素，制定出一套統一的、全國性的行政服務中心管理制度，就行政服務中心的名稱、機構性質、人員編制和職能職責等進行有效的規范和監督。

為方便統一規范和管理，針對目前全國各地五花八門的機構名稱，應統一更名為“行政服務中心”。其主要原因在于：首先，現在的行政服務大廳不但要承擔行政審批等常規許可類事項，還應向行政指導和行政服務方向發展。如個別地方把律師事務所、會計師事務所、移動公司都搬進了服務大廳，反映其職能定位；其次，改為“服務”而不是所謂的“審批”、“管理”等稱謂，更能拉近與公眾的距離，使服務的理念真正深入人心。

全國各地行政服務中心由于地域、觀念和法治發展狀況不同，可以先將行政服務中心作為政府的常設性機構，賦予其相對集中的許可權，待條件成熟后再上升為政府職能部門。作為常設性的行政機關，與行政服務中心現存的“事業單位”和“參公單位”性質相比，常設性行政機構既能從行政組織法上對其崗位、人員和編制的設置進行充分監管，又能保證行政服務中心在協調人、財、物等資源配置上的便利。“而且，這種常設性的行政機構的成立并不是簡單地在現有政府組織之外增設一個行政服務中心，而是建立在對各個政府部門既有的決策、執行和監督權限進行重新執行和監督權限進行重新整合的基礎之上。”[6]省級以上政府應該統一規劃，就行政服務中心的職責范圍、設置方式等內容進行完善。這樣，既可以解決行政服務中心的法定權限、機構性質和編制問題，又可以解決原來對行政審批過程中的一些環節監督不到位的問題。

（二）探索實施相對集中許可權制度

國務院發布的《全面推進依法行政實施綱要》第19條明確指出：“深化行政執法體制改革。加快建立權責明確、行為規范、監督有效、保障有力的行政執法體制。繼續開展相對集中行政處罰權工作，積極探索相對集中行政許可權，推進綜合執法試點。”為改革行政服務中心，實行相對集中許可權提供了法律依據。

目前的行政許可權力分散在多個行政機構，而一個部門內的行政許可事項又分散在兩個以上內設機構，各個內設機構互為平行關系，隸屬不同領導分管，都有各自的權力界限，即使有些地方以單位領導副職負責本單位在行政服務中心的具體事宜，也難以發揮作用。“成立行政服務中心或者行政審批大廳等機構在一定程度上規范了行政許可行為，方便了申請人申請行政許可。但這種類型僅是行政許可場所的集中，行政服務中心不具有行政許可主體資格，影響了行政服務中心效能發揮。”[7]因此，在賦予行政服務中心應有的法律地位的基礎上，規范各級政府部門權責，研究和制定深化政府機構改革方案，進一步科學梳理、明確界定各級政府間和政府部門間的職、權、責。探索實施相對集中許可權制度，將行政服務中心打造成一個行政審批實體，便于統一行使的行政許可權從各個部門剝離，分別交由行政服務中心行使。

通過實施相對集中行政許可權，既實現了許可場所的集中，又實現了許可權力的集中。在這方面，國外取得了一些成功經驗，如美國紐約市于1996 年確定由建筑局、交通局和環保局合作，實行牽頭部門負責制，將三個局的審批權集中到建筑局，申請人從建筑局就可以獲得原來需交通局、環保局共同審查后才能獲得的許可。[8]通過實施集中行政許可權制度，能夠加強對人員的管理，改變過去管人與管事脫節的局面，更加便于行政相對人申請和獲得行政許可，接受行政服務，進而實現行政審批的便捷、高效。

（三）加大審批信息公開力度

陽光是最好的防腐劑。行政信息公開是第二次世界大戰后行政發展的一個新趨勢，我國稱這種新趨勢為加強行政的透明度。它“是指個人或團體有權知悉并獲得行政機關的檔案資料和其他信息……公眾的了解權和對了解權的限制構成行政公開的主要內容。”[9]（p953）

在目前的實踐中，行政服務中心只是公開了行政審批項目目錄、審批依據、申請條件、審批期限、收費標準等形式上的內容，當需要多部門協作聯審聯批、并聯審批等事關多個部門的許可項目時，往往在后臺操作，只是給出一個結果。行政服務中心作為政府的派出機構，具有相應的職權，同時也應該受到行政相對人的監督。主動公開信息，不但要公開許可和服務的結果，更要公開許可和服務前的決策程序、過程和許可服務后的結果。因此，應全面推進行政審批全程信息公開，在審批標準、審批過程、審批理由、審批結果等方面進行實質性的信息公開，形成集設定、決策、許可、公布于一體的透明化的制度體系，限制行政機關的自由裁量權，防止暗箱操作。

（四）完善權力的監督和問責機制

在案例2中，余姚市行政服務中心作為行政不作為的直接實施者，卻完全不承擔任何責任，這會在一定程度上助長其不作為、亂作為的風氣。“因此，保障行政服務中心的健康發展，就應當建立健全行政服務中心的權力監督制約機制和責任追究制度，這也是建立責任政府的必然要求。”[10]在責任承擔上，要賦予行政服務中心行政主體的地位，使其能夠作為被復議對象和被訴訟對象；在監督對象上，既要監督進駐部門人員和單位，更要監督行政服務中心本身和其中心負責人；在問責方式上，將中心及工作人員的工資、福利、考核、獎懲等與服務水平和行政相對人的評議結果相結合。另外，還要建立和完善行政服務中心的績效考評、失責追究等制度，從而督促服務中心的工作人員提高服務水平。

【參考文獻】

[1]陳雍.深化行政審批制度改革，推進服務型政府建設[J].行政管理改革，2011，（08）.

[2]王明揚.美國行政法（上）[M].中國法制出版社，1995.

[3]陳偉.析行政服務中心的法律定位[N].人民法院報，2010-10-27.

[4]劉紅杰.投資一個項目蓋108個章[N].齊魯晚報，2013-03-08.

[5]（法）孟德斯鳩.論法的精神（上）[M].張雁深譯.商務印書館，1982.

[6]戴建華.論行政服務中心的法律定位[J].湖北大學學報（哲學社會科學版），2012，（01）.

[7]徐繼敏.相對集中行政許可權的價值與路徑分析[J].清華法學，2011，（02）.

[8]方潔.相對集中行政許可權理論與實踐的困境與破解[J].政治與法律，2008，（09）.

[9]王名揚.美國行政法（下）[M].中國法制出版社，1995.

[10]唐璨，趙永偉.法治視野中的行政服務中心[J].行政管理體制改革的法律問題——中國法學會行政法學研究會2006年年會論文集[C].

（責任編輯：牟春野）