城市增長的負(fù)面效益及其化解

摘 要：城市增長是城市發(fā)展過程中普遍存在的現(xiàn)象，但在很多國家的很多城市中，城市增長被城市蔓延所取代，其原因就在于城市增長過程中呈現(xiàn)出諸多負(fù)面效應(yīng)。為此，城市和城市中的居民付出了沉重的經(jīng)濟(jì)成本、生態(tài)成本和社會(huì)成本，城市政府也面臨著巨大的管理壓力。為化解城市增長產(chǎn)生的負(fù)面效應(yīng)，美國城市政府出臺(tái)了一系列的政策，為我國的城市增長管理提供了寶貴經(jīng)驗(yàn)。

關(guān) 鍵 詞：城市增長；負(fù)面效應(yīng)；城市增長管理

中圖分類號(hào)：F290 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1007-8207（2014）03-0032-05

收稿日期：2013-12-20

作者簡介：關(guān)靜（1982—），女，遼寧朝陽人，中共吉林省委黨校（吉林省行政學(xué)院）公共管理教研部講師，博士，研究方向?yàn)楣舱吲c城市管理。

2013年12月12日，中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議在北京召開，會(huì)議提出了我國城鎮(zhèn)化建設(shè)的六項(xiàng)重點(diǎn)工作，即推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化、提高城鎮(zhèn)建設(shè)用地利用效率、建立多元可持續(xù)的資金保障機(jī)制、優(yōu)化城鎮(zhèn)化布局和形態(tài)、提高城鎮(zhèn)建設(shè)水平以及加強(qiáng)對(duì)城鎮(zhèn)化的管理。在這一重要時(shí)期，我們必須關(guān)注并研究城市化建設(shè)過程中可能出現(xiàn)的問題，即城市增長問題。以美國為代表的西方國家在城市化發(fā)展后期普遍出現(xiàn)了城市蔓延現(xiàn)象，但城市蔓延并不是理想的城市增長狀態(tài)，而是城市增長負(fù)面效應(yīng)的集中體現(xiàn)。于是，多種對(duì)城市蔓延、城市增長及城市增長管理的研究應(yīng)運(yùn)而生。同時(shí)，這些國家的政府開展的一系列政策實(shí)踐也為我國的城市增長管理提供了寶貴的經(jīng)驗(yàn)。

一、對(duì)城市增長的基本認(rèn)識(shí)

認(rèn)識(shí)城市增長，應(yīng)該先明確城市增長不等于城市蔓延。城市蔓延是指城市開發(fā)以無規(guī)則、無控制的形式向周邊地區(qū)進(jìn)行擴(kuò)張，具有低密度、分散、高度依賴機(jī)動(dòng)車以及其他一些環(huán)境和社會(huì)影響等特征。[1]因此，城市蔓延只是城市增長的一種形式，并且多數(shù)研究認(rèn)為城市蔓延是一種負(fù)面的城市增長，它所產(chǎn)生的“后患”遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于城市蔓延所帶來的社會(huì)整體收益。這一界定為城市增長劃上了警戒線，即理性增長才是城市增長所追求的真諦。尹奇等人認(rèn)為：“理性增長是一種良好規(guī)劃的增長。它是綜合考慮經(jīng)濟(jì)、環(huán)境、社區(qū)諸因素的城市增長。”[2]并且提出了理性增長的十大原則：土地混合利用；采用緊湊的建筑設(shè)計(jì)；提供多種住房選擇；建設(shè)可走動(dòng)的鄰里；營建有吸引力和富有特色的社區(qū)；保護(hù)農(nóng)田、開放空間、自然景觀以及生態(tài)脆弱區(qū)；強(qiáng)調(diào)城市中心的作用，提倡建成區(qū)再開發(fā)；提供多種交通選擇；進(jìn)行有預(yù)見性、公正、有效的城市發(fā)展決策；鼓勵(lì)相關(guān)部門及公眾的協(xié)作。[3]

雖然理性增長是城市增長的理想目標(biāo)和良性發(fā)展方向，但城市發(fā)展的現(xiàn)實(shí)總是會(huì)出現(xiàn)各種各樣不盡如人意的問題。于是越來越多的目光落在了對(duì)“城市增長控制”的研究上。

那么，究竟該如何界定城市增長？本文認(rèn)為，城市增長是城市要素在數(shù)量上的增加和質(zhì)量上的提升。[4]因此，可以把城市增長分為量的增長和質(zhì)的增長。量的增長指人口規(guī)模、用地規(guī)模等可以量化的城市要素在數(shù)量上的增加；而質(zhì)的增長指類似于生產(chǎn)方式、人力資本水平等難以量化但又可以通過一定的指標(biāo)加以衡量的城市要素在整體素質(zhì)上的提升。

從城市發(fā)展的實(shí)際出發(fā)，按照城市增長的效果可以將其分為良性增長和惡性增長。良性的城市增長應(yīng)該是城市要素之間的協(xié)調(diào)發(fā)展，并且為城市的未來發(fā)展打下良好的基礎(chǔ)，這種增長才可以看作是城市的良性成長；惡性的城市增長可能是城市要素之間短暫的協(xié)調(diào)發(fā)展，也可能是城市要素在數(shù)量上的增加而非質(zhì)量上的提升，這兩種情況都將給城市未來的發(fā)展埋下隱患。在一定區(qū)域范圍內(nèi)去考察城市增長，認(rèn)識(shí)區(qū)域內(nèi)多個(gè)城市的增長方式，又可以分為收斂式增長、發(fā)散式增長和平行式增長。

影響城市增長的因素是多方面的：有宏觀的和微觀的；有市場經(jīng)濟(jì)運(yùn)行過程中的經(jīng)濟(jì)刺激，也有政治生活的政策影響；還有來自國際社會(huì)的外來推動(dòng)。將紛繁復(fù)雜的影響因素進(jìn)行統(tǒng)一的劃分和分析，有助于我們把握城市增長的有益因素和不利因素，推動(dòng)城市增長向良性方向發(fā)展。

一是聚集力，城市所具有的吸納各種要素向城市匯集的力量即聚集力。產(chǎn)生聚集力的原因是多方面的，如：政府新規(guī)劃的出臺(tái)、稅收優(yōu)惠新規(guī)的提出、新興產(chǎn)業(yè)的興起、人力資源市場資源的緊缺，等等。二是擴(kuò)散力，城市所具有的推動(dòng)各種要素向城市外圍空間擴(kuò)散分布的力量即擴(kuò)散力。如城市土地資源緊缺、土地價(jià)格差異、工業(yè)生產(chǎn)擴(kuò)充后的重新布局選址、勞動(dòng)力成本差異，等等。三是協(xié)調(diào)力，城市所具有的調(diào)整各種要素之間關(guān)系、使各種要素實(shí)現(xiàn)協(xié)調(diào)發(fā)展的力量即協(xié)調(diào)力。市場經(jīng)濟(jì)是最典型的協(xié)調(diào)力，在完全的市場經(jīng)濟(jì)條件下，各種生產(chǎn)要素往往都能夠按照市場運(yùn)行規(guī)律進(jìn)行生產(chǎn)要素的分配，并按照市場需求關(guān)系進(jìn)行產(chǎn)業(yè)和生產(chǎn)布局。然而，完備的市場經(jīng)濟(jì)條件很難實(shí)現(xiàn)，這就需要政府的力量，即所謂的“看得見的手”通過各種政策的出臺(tái)發(fā)揮協(xié)調(diào)功能。因此，政府的政策引導(dǎo)也是最主要的協(xié)調(diào)力之一。

據(jù)此，我們可以將影響城市增長的各種因素進(jìn)行歸類，根據(jù)其發(fā)揮的作用考察其屬于上述三種力的哪一種。當(dāng)然，同一影響因素在不同的城市或者在同一城市的不同發(fā)展階段所發(fā)揮的作用可能是不同的甚至是相反的，因此，我們要因地、因時(shí)地對(duì)各種要素進(jìn)行分析，進(jìn)而通過對(duì)三種力量的實(shí)力對(duì)比，在一定程度上預(yù)測(cè)城市增長可能產(chǎn)生的效果。

二、城市增長的負(fù)面效應(yīng)

在以往的城市發(fā)展過程中，城市增長所產(chǎn)生的負(fù)面效應(yīng)已經(jīng)逐一地展現(xiàn)在世人面前，正是這些負(fù)面效應(yīng)的顯現(xiàn)，才使人們開始認(rèn)識(shí)并重視城市增長問題；也正是這些負(fù)面效應(yīng)，才推動(dòng)了政府想盡辦法“挽救”城市。無論是在高度城市化的發(fā)達(dá)國家，還是城市化進(jìn)程仍在繼續(xù)的發(fā)展中國家，土地的不合理利用、農(nóng)田面積的大量減少、肆無忌憚的環(huán)境污染和資源浪費(fèi)、不合理的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、生產(chǎn)的不合理布局等都是多年來城市增長給人們留下的痛疾和隱患，也使政府付出了高額的成本。對(duì)此，我們可以從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度出發(fā)，將城市增長帶來的各種負(fù)面效應(yīng)歸結(jié)為城市發(fā)展所付出的成本代價(jià)，包括經(jīng)濟(jì)成本、生態(tài)成本和社會(huì)成本。

經(jīng)濟(jì)成本——基礎(chǔ)設(shè)施投資分散。不難想象，正處在向外蔓延的郊區(qū)化過程中的城市，住房建到哪里，配套的基礎(chǔ)設(shè)施就要建到哪里，道路、醫(yī)院、學(xué)校等基礎(chǔ)設(shè)施的投資主要依靠政府的財(cái)政支持，因此，必然導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)成本的增加。

生態(tài)成本——耕地大量減少，物種滅絕，自然景觀資源遭到破壞。基本上各國城市發(fā)展都出現(xiàn)了類似的問題，即城市化過程伴隨著耕地面積的急速減少。作為國之根本的農(nóng)業(yè)用地的大量減少，一方面是源于農(nóng)業(yè)技術(shù)的進(jìn)步促進(jìn)了農(nóng)業(yè)的高產(chǎn)，但另一方面還是經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)使下的土地利用，將農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)收益更高的工業(yè)用地。如果這種勢(shì)頭得不到有效遏制，生態(tài)、土地等資源和自然景觀資源就會(huì)遭到更大的破壞，就會(huì)造成不可挽回的重大損失。

社會(huì)成本——居住區(qū)兩極分化。城市中生產(chǎn)的聚集帶來了勞動(dòng)力的聚集、商業(yè)的聚集和基礎(chǔ)設(shè)施的聚集，更帶來了問題的聚集，如衛(wèi)生安全問題、治安問題、交通問題等。于是，富裕階層開始選擇更好的居住環(huán)境，從喧囂的城市來到遠(yuǎn)離生產(chǎn)活動(dòng)的郊區(qū)。富人區(qū)、窮人區(qū)截然分離，出現(xiàn)了空間地理上的階級(jí)分化。

那么，是不是所有的城市在發(fā)展過程中土地向城市外圍擴(kuò)張都是不合理的呢？合理的城市增長過程是否都將伴隨著農(nóng)業(yè)用地的征用并轉(zhuǎn)化為工業(yè)企業(yè)布局或者居民住房用地呢？其實(shí)，這涉及到城市化的核心問題，即城市化既是城市的發(fā)展過程，更是農(nóng)村的發(fā)展過程，還是農(nóng)村生活方式向城市生活方式的轉(zhuǎn)變過程。因此，農(nóng)業(yè)用地的征用應(yīng)該與農(nóng)業(yè)技術(shù)進(jìn)步和農(nóng)產(chǎn)品高產(chǎn)同步進(jìn)行，在耕地減少的同時(shí)保證居民生活對(duì)農(nóng)產(chǎn)品的需求，同時(shí)又伴隨著農(nóng)民生活質(zhì)量的改善。而在這一轉(zhuǎn)變過程中，如何把握其中的尺度、如何選擇轉(zhuǎn)變的途徑、如何衡量發(fā)展的效果，是政府面臨的一系列重要課題。

目前，我國正處在快速城市化發(fā)展進(jìn)程中，在許多城市都出現(xiàn)了惡性增長和城市蔓延的現(xiàn)象，引發(fā)了日益嚴(yán)重的城市問題，如城市建成區(qū)盲目擴(kuò)張、大量農(nóng)田和自然土地被侵吞、土地的低密度開發(fā)及浪費(fèi)、資源短缺、環(huán)境惡化、交通擁擠、老城區(qū)改造、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及城市公共服務(wù)滯后等諸多問題，進(jìn)而影響到城市居民的生活環(huán)境質(zhì)量以及城市安全問題。首先，隨著城市規(guī)模的迅速擴(kuò)大，水資源和土地資源嚴(yán)重短缺。我國作為人口大國，許多資源的人均占有量都遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于世界平均水平。日常生活必備的水資源和土地資源更是面臨分布不均、過度開發(fā)等問題。城市開發(fā)加大了對(duì)土地資源和水資源的需求量，耕地面積的大幅度銳減嚴(yán)重威脅著糧食生產(chǎn)的紅色警戒線。其次，空氣污染以及水污染等環(huán)境問題已迫在眉睫。如今，霧霾經(jīng)常席卷我國許多城市，城市中的霧、煙、塵已經(jīng)無法區(qū)分，走在城市街道上的人們?cè)絹碓蕉嗟卮魃狭丝谡郑纱硕l(fā)的多種疾病的發(fā)病率也在不斷上升。空氣和水在人們的生活中無處不在，而當(dāng)空氣質(zhì)量和水的安全問題都無法得到保障時(shí)，城市對(duì)于居民而言已不再是家。第三，城市廣泛面臨房地產(chǎn)泡沫危機(jī)。房地產(chǎn)泡沫已經(jīng)廣泛并長期存在于我國的許多城市，尤其是人口密集的超大城市和特大城市，買房甚至成為城市一個(gè)家庭幾十年的主題。雖然政府先后出臺(tái)了多項(xiàng)調(diào)控房價(jià)的政策，但效果并不明顯。一邊是買不起房的城市居民，一邊是晝夜不停的房地產(chǎn)開發(fā)。經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)動(dòng)不僅讓城市失去了大量的土地，也讓城市居民失去了更多享受城市生活的機(jī)會(huì)。

如上所述，城市增長過程中產(chǎn)生的負(fù)面效應(yīng)是多方面的、復(fù)雜的甚至是長期的。顯然，我們已經(jīng)不能再放任城市這樣自由地增長下去，政府應(yīng)該適時(shí)地對(duì)城市增長進(jìn)行有效的管理，以化解城市增長所帶來的負(fù)面效應(yīng)。

三、通過城市增長管理化解城市增長的負(fù)面效益

首先，城市增長管理是一種政府行為。這種政府行為不是為了使城市不增長或者慢增長，而是力求實(shí)現(xiàn)四個(gè)均衡：開發(fā)與保護(hù)之間的均衡、各種各樣的開發(fā)形式與基礎(chǔ)設(shè)施同步提供之間的均衡、公共服務(wù)需求與財(cái)政能力供給之間的均衡以及進(jìn)步與公平正義之間的均衡。所以，這種政府行為的最終目的是將城市增長維持在合理適度的范圍內(nèi)，實(shí)現(xiàn)城市的持續(xù)健康發(fā)展。其次，作為政府行為的城市增長管理，管理的對(duì)象是各種城市要素和城市活動(dòng)及其在城市增長過程中的速度、時(shí)序、總量等。再次，城市增長管理的工具即各種政策法規(guī)和不同的政策可能發(fā)揮預(yù)測(cè)的功能，也可能起到引導(dǎo)的作用。因此，城市增長管理可以劃分為指導(dǎo)性管理和指向性管理。其中，指導(dǎo)性是指城市增長管理對(duì)城市建設(shè)的某一方面或者某些方面的發(fā)展方向或運(yùn)行方式具有一定的指導(dǎo)作用或者規(guī)范作用；指向性是指城市增長管理通過對(duì)城市現(xiàn)實(shí)情況的認(rèn)識(shí)和分析，對(duì)城市未來發(fā)展進(jìn)行一定的展望和預(yù)測(cè)，據(jù)此提出方向明確的預(yù)防性舉措或推動(dòng)性策略。作為城市增長管理的工具，最典型的政策法規(guī)就是城市規(guī)劃。城市規(guī)劃是為解決城市發(fā)展過程中的各種問題并在一定程度上預(yù)防新問題的產(chǎn)生而制定和實(shí)施的對(duì)城市要素、城市活動(dòng)具有一定指導(dǎo)性和指向性的公共政策。

總之，本文將城市增長管理界定為：政府通過對(duì)政策法規(guī)等工具的運(yùn)用，對(duì)各種城市要素和活動(dòng)在城市增長過程中的速度、時(shí)序及總量進(jìn)行隨時(shí)的預(yù)測(cè)或引導(dǎo)，協(xié)調(diào)多方矛盾沖突，實(shí)現(xiàn)各種利益之間的動(dòng)態(tài)平衡，從而將城市增長維持在合理適度的范圍內(nèi)，實(shí)現(xiàn)城市的持續(xù)健康發(fā)展。

四、美國城市增長管理帶來的啟示

西方國家在城市增長管理領(lǐng)域做出了許多的政策嘗試，為我國的城市增長管理實(shí)踐提供了寶貴經(jīng)驗(yàn)。最典型的研究是美國農(nóng)業(yè)部森林局發(fā)表的“Public Policies for Managing Ur-ban Growth and Protecting Open Space： Policy In-struments and Lessons Learned in the United States”，文中系統(tǒng)介紹了多年來美國在城市增長管理工作中出臺(tái)的政策和積累的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)。如：公共土地征用政策、足夠公共設(shè)施條例（APFO）、開發(fā)影響費(fèi)，等等。總結(jié)美國的城市增長管理政策實(shí)踐，可以分為以下幾個(gè)方面：

首先，政府剛性控制政策。所謂的剛性控制政策，必然以強(qiáng)制性為核心特征，主要發(fā)揮控制的功能。例如：城市綠帶相關(guān)政策——環(huán)繞城市一定區(qū)域建立綠帶，綠帶的土地全部由當(dāng)?shù)卣鲑Y購買（這是由于西方國家的土地私有制），并在綠帶外圍的鄉(xiāng)村開闊空間建設(shè)城鎮(zhèn)，通過修建城市綠帶將新城與中心城進(jìn)行剛性的隔離。剛性控制政策的另一個(gè)典型就是確定城市增長邊界，這種做法似乎有違常理。因?yàn)楹芏鄬W(xué)者認(rèn)為城市增長是一個(gè)自然發(fā)展的過程，不可能人為地劃定邊界。但是，正是由于自然的增長過程中出現(xiàn)了多種負(fù)面效應(yīng)，而這些負(fù)面效應(yīng)在經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)動(dòng)下又是難以避免的。這就迫使政府不得不打破常規(guī)，將“看得見的手”伸向城市增長邊界。其次，基礎(chǔ)設(shè)施引導(dǎo)政策。一是政府明確提出“足量公共設(shè)施”要求。也就是說，新住宅區(qū)域在開發(fā)之初，必須同時(shí)規(guī)劃出該區(qū)域能夠提供足夠的道路、學(xué)校、醫(yī)院等基礎(chǔ)設(shè)施，并將整個(gè)區(qū)域的生活和配套服務(wù)所需的給水、排污、能源供給等基礎(chǔ)設(shè)施全部納入項(xiàng)目開發(fā)的整體規(guī)劃中。二是公交導(dǎo)向型開發(fā)政策。強(qiáng)調(diào)整合公共交通與土地利用的關(guān)系，在進(jìn)行土地開發(fā)的同時(shí)，對(duì)區(qū)域內(nèi)的交通用地進(jìn)行規(guī)劃，并且要求增加步行、自行車和公交等出行方式所需用地，為各種公共交通出行方式的換乘提供設(shè)施，以達(dá)到高效率的交通運(yùn)行和集約化土地利用的效果。再次，區(qū)域差異調(diào)節(jié)政策。城市中各區(qū)域開發(fā)的不均衡是一個(gè)普遍存在的問題，在城市內(nèi)部形成區(qū)域差距的同時(shí)，使不同區(qū)域內(nèi)的居民之間也形成了天然的隔閡（尤其是不同種族之間的隔閡）。因此，西方國家出臺(tái)了一系列的政策嘗試，希望能有效緩解這種區(qū)域差異。例如：分區(qū)升級(jí)和分區(qū)降級(jí)政策。分區(qū)升級(jí)是對(duì)開發(fā)密度的上限向下作調(diào)整，以減少某一地區(qū)的增長量。分區(qū)降級(jí)是指規(guī)定了開發(fā)建設(shè)的密度下限，以鼓勵(lì)一定界線內(nèi)較高密度的發(fā)展，減少人口增長對(duì)界線的壓力。又如：開發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)移政策。如果某一區(qū)域內(nèi)的土地開發(fā)已經(jīng)達(dá)到飽和或近乎飽和的狀態(tài)，那么必須限制該區(qū)域的繼續(xù)開發(fā)和重復(fù)建設(shè)。通過開發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)移政策，可以將這一區(qū)域的土地開發(fā)權(quán)從所有權(quán)中分離出來，將開發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)移到適合開發(fā)的土地上去。

相比之下，政府剛性控制政策帶有強(qiáng)制性特點(diǎn)，往往可以在短期內(nèi)取得顯著的效果。但它的應(yīng)用必須建立在科學(xué)預(yù)測(cè)未來城市用地需求的基礎(chǔ)之上，而且還應(yīng)當(dāng)注意與其他類型政策工具的綜合運(yùn)用，否則，將有可能引起控制界線以外地區(qū)的蔓延或者部分區(qū)域開發(fā)密度過高等問題。從長遠(yuǎn)發(fā)展來看，基礎(chǔ)設(shè)施引導(dǎo)、區(qū)域差異調(diào)節(jié)等政策側(cè)重于調(diào)節(jié)有關(guān)主體的既得利益，具有更強(qiáng)的靈活性和可操作性，對(duì)城市增長管理的具體實(shí)施很有幫助。

城市空間結(jié)構(gòu)的塑造最終要依靠具體的政策措施來實(shí)現(xiàn)。國內(nèi)外增長管理實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)顯示，建立綠化隔離帶、劃定城市建設(shè)區(qū)邊界、控制開發(fā)許可證等單純的防御性策略，在區(qū)域社會(huì)經(jīng)濟(jì)增長平穩(wěn)或緩慢時(shí)，能有效地抑制城市蔓延和促進(jìn)土地開發(fā)集約有序；但在區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展階段，積極開辟新的城市發(fā)展空間、引導(dǎo)城市職能與人口積極轉(zhuǎn)移的策略，可能比單純的防御性發(fā)展控制策略更為有效。因此，應(yīng)當(dāng)在正確判斷所處發(fā)展階段的基礎(chǔ)上，通過“內(nèi)部挖潛、邊緣控制、外部疏導(dǎo)”三種基本途徑，借鑒或發(fā)展適宜的微觀政策措施，以達(dá)到調(diào)控城市蔓延的目的。此外，微觀政策措施的設(shè)計(jì)和選用應(yīng)當(dāng)遵循“多樣化”和“相互強(qiáng)化”的原則。有效的增長管理政策應(yīng)該是多個(gè)相互關(guān)聯(lián)的政策所構(gòu)成的政策體系，能夠達(dá)到“1+1>2”的政策效果。

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（責(zé)任編輯：高 靜）