土地征收公共目的的界定、認定與救濟

彭立峰　趙麥茹

摘 要：發達國家普遍認為公共目的是土地征收的合法性基礎，但各國土地征收公共目的具體制度各不相同。選取最具代表性的美法日三國，從土地征收公共目的的立法界定、具體認定和法律救濟三個角度進行比較分析，可以發現其顯著差異與共同經驗并存。這些共同的經驗對于完善我國土地征收法律制度具有重要的啟示意義。

關 鍵 詞：土地征收；公共利益；立法界定；聽證；司法審查

中圖分類號：D922.1 文獻標識碼：A 文章編號：1007-8207（2014）03-0089-07

收稿日期：2013-10-15

作者簡介：彭立峰（1974—），女，江西宜春人，西北政法大學副教授，博士，研究方向為經濟法學；趙麥茹（1975—），女，陜西西安人，西北大學講師，博士，研究方向為經濟學。

一、公共目的立法界定的美法日比較

（一）美國

美國聯邦憲法第5修正案規定，“如未經公正補償，私有財產不得為了公共用途而被征收”。“公共用途”成為土地征收的前提條件之一，但美國法律并未明確規定“公共用途”的具體內容。

（二）法國

法國《人權宣言》規定，“私有財產神圣不可侵犯，除非當合法認定的公共需要，且在公平與事先補償的條件下，任何人的財產不得受到剝奪。”《法國民法典》第545條則規定，“任何人不能被強制轉讓所有權，除非基于公共用益與事先公正補償。”法國《公用征收法典》重申了這一規定，并在此基礎上規定了公共用益的主要項目類型，包括新建高速公路、運河、鐵路和電站等大型基礎設施項目。除此之外，其他法律另有諸多特別規定，例如衛生健康方面的防治水污染、消除不衛生的居住等；社會行動方面的解決多人口家庭和貧困人群的居住等；文化體育方面的教育設施、歷史古跡保護等；城市規劃方面的分區建設、擴張城區建設等；經濟方面的合理利用土地、改善耕作條件等。

（三）日本

日本《憲法》第29條第3款規定，“私有財產在正當補償的條件下可以用于公共使用。”在此基礎上，日本《土地征收征用法》（1951年）第3條對符合公共目的的事項逐一加以列舉，詳細規定了35種可以征收土地的公共事業項目，而且幾乎每種公共事業均相應有一部法律約束。[1]這些公共事業項目主要包括公路建設；河川治理及其設施；防砂設施；鐵路事業；農作物保護、農地改造與綜合開發等農用設施；石油管道設施；港灣設施；供水設施及公用下水道等設施；電訊、電力、廣播設施；飛機場以及公用航空安全設施；學校等教育設施；圖書館、公園、墓地等社會公用設施等。該法曾多次進行修正，適時追加公共事業項目。例如2001年修正案就將與廢棄物再生設施相關的事業追加為公共事業。

（四）美法日的區別與共性

美法日三國在土地征收公共目的立法界定方面差異顯著。美國采用的是抽象概括方式，公共目的范圍相當開放和模糊。法國采用的是分散立法方式，同時在土地征收法典和相關特別法中規定屬于公共目的的事業范圍。日本則采用詳細列舉方式，在土地征收法典中詳細列舉公益事業項目，公共目的范圍非常清楚和封閉。在土地征收公共目的界定上，美法日三國亦有共性。美法日均謹慎動用土地征收權，認為“國家權力有能力滲入市民社會，但必須而且越來越依靠于市民社會之間制度化的協商和談判來執行政治決定。”[2]因此征收不是公共目的用地人獲得土地所有權的唯一途徑，也非首選途徑。用地人必須先與土地權利人進行自由交易的談判購買土地，當談判遇到拒不出售或索要高價的困難時，才可申請動用征收權，而公共目的是國家動用征地權的唯一合法目的。事實上大多數公共目的項目用地都是通過購買途徑獲得。例如在日本，用地人幾乎全部采用購買的方法取得公共用地。[3]（p507）

二、公共目的具體認定的美法日比較

（一）美國

在美國，傳統上只有立法機關（國會和各級地方議會）才有土地征收決定權。1875年之前，聯邦政府征收土地時還會依靠各州政府充當征收代理人。1875年的柯爾訴美國政府案中，聯邦最高法院裁決聯邦政府可以依據美國的《憲法》第5修正案自己實施土地征收。從此，國會和各級地方議會在各自權限范圍內，根據各自提供公共物品的需要享有土地征收權。近代以來，由于工業發展的需要，議會頻繁授權其他機構行使征地權，被授權的主體包括行政部門、私營公司和個人。但對議會授權有嚴格的限制，主要包括：第一，禁止概括授權。每一項征地行為都要經過立法機關進行特別授權。第二，授權的土地征收行為必須是為了某種特定的公共目的。第三，議會授權征收土地，必須規定應當提供補償。[4]

聯邦和各州認定土地征收具體項目是否滿足“公共用途”的程序并不完全相同，但一般需要經過以下幾個主要的步驟：第一，政府對征地行為進行提前的通告，通告必須公開進行，而且通告的對象應當包括所有利益相關主體。第二，土地征收機關聘請專門的評估機構對征收財產進行評估。第三，將評估報告送交被征收方，并針對補償金額向被征收方提出初次要約，被征收方據此可以提出反要約。第四，召開由政府、被征收方以及社會公眾等參加的公開的聽證會，政府需圍繞公共目的詳細闡述征收的原由，土地權利人則通過聽證會等多種途徑充分參與并表達自己的訴求。

（二）法國

在法國，征地項目是否符合公共目的由行政機關具體判斷。根據征地項目的性質和重要性，有權批準公用目的的行政機關分別是總理、部長和省長。對于需要大規模征地的全國性重點工程項目，公共目的宣告甚至需要以咨詢國家參事院的政府命令形式作出。

事前調查是法國土地征收程序的開始，沒有經過事前調查而批準公用征收無效。①事前調查的主要環節包括：第一，提出調查申請。申請人向被征收土地所在地省長遞交申請調查書并且進行事前公示，在聽取廣大民眾的意見的基礎上論證該征地項目是否具有公益性。第二，決定調查。省長對申請書作出是否進行調查的決定。若拒絕調查，申請人可以向行政法院起訴。進行調查的決定必須公開發表，登載于報上，并張貼于調查范圍內各市鎮政府的公告場所。第三，調查結束。調查專員或調查委員會出具調查意見書，連同調查記錄一起送交批準機關審查核實。調查報告必須公開，副本存放于進行調查地的市鎮、專區和省政府內供公眾查閱。除此之外，還需進行一些強制性或自愿性的咨詢，例如凡涉及農業、環境或古跡的保護等方面的土地征收，就必須咨詢有關主管部長的意見。事先調查結束以及各種咨詢的意見收集后，批準機關經審查核實后作出是否符合公用目的的決定。批準公用目的的行為原則上最遲應當在事前公共調查程序結束后的1年內作出。總理和部長作出的決定應登載于政府公報，省長所作決定應在地方新聞上發表或張貼于公共場所。

（三）日本

在日本，征地是否屬于公共事業項目由受理征地申請的建設大臣或都府縣知事具體認定。其主要的程序包括：第一，召開事業說明會。起業者通過適當場所、時間、眾所周知的方法等召開事業說明會，向與該項目有利害關系的人說明該事業的目的與內容，并如實書面記載事業說明會的狀況。無此項記載的事業認定申請書因不符合法令規定的形式要件而無效。第二，召開公聽會。在事業認定申請書閱覽期間，土地所有權人和其他利害關系人請求召開公聽會的，則應召開公聽會。公聽會應選擇多數利害關系人都能參加的日期和場所召開，于事前充分告知，并徹底公開議事記錄等相關信息。對于因故未能參加者，應通過因特網為其提供參與機會。第三，批準公益事業項目。如果事業認定被拒絕，則應向起業者說明理由。如果認定項目屬于公益事業，則進行事業認定公告。公告通常采用政府公報的方式，輔之以在因特網上公開。

（四）美法日的區別與共性

美法日三國在土地征收公共目的具體認定方面差異顯著。在美國，具體征地項目是否符合公共目的是由立法機關（國會和各級地方議會）認定。法國由總理、部長和省長具體認定。日本則由建設大臣或都府縣知事具體認定。但是，美法日三國在具體認定土地征收公共目的的過程中，均注重多方利益的表達和整合。在這些國家，土地征收是否符合公共目的不是立法機關或行政機關的單方決定，而是多方利益的表達和整合。認定機關在作出最終判斷前，充分尊重各方的知情權、參與權和表達權，不僅要在適當的場所和時間，通過直接的通知方式和間接的公告方式，向土地權利人及其利害關系人徹底公開有關土地征收公共目的的信息，而且要召開公開的聽證會，充分聽取用地人、土地權利人、利害關系人等多方的利益訴求。信息的充分公開、公眾的廣泛參與和程序的高度透明為多方利益的表達和整合奠定了堅實的基礎。

三、公共目的異議法律救濟的美法日比較

（一）美國

在美國，土地權利人等質疑征地“公共用途”的可以提起違憲之訴，請求法院對之進行司法審查。司法審查中，美國法院傳統上高度尊重立法機關對“公共用途”的判斷。1954年伯曼訴帕克案中，聯邦最高法院將“公共用途”擴展為“最大地服務于公眾”，判決地方政府出于公共目的與開發商聯手對廢棄的舊城區強行征收進行改造并不違反聯邦憲法第五修正案。道格拉斯法官明確表示，國會在此行使的是范圍廣泛的“管理權”，法院必須尊重國會對有關征收是否符合公共目的之判斷。1984年的米德基夫案中，聯邦最高法院認為“只要征收權的行使和可見的公共目的理性相關”，法院就必須判決征收符合公用目的。2005新倫敦市征收案中，聯邦最高法院判決新倫敦市為了重振低迷的地方經濟而征用私人土地，并將其交給另外一個私人機構用于開發，是以復興經濟為目的所實行的征收，可滿足聯邦憲法有關“公共用途”的要求。[5]

美國法院對立法機關“公共用途”判斷的高度尊重并不意味著完全排除了司法審查的救濟空間。2001年的九毛九平價超市案中，Costco大型連鎖商店需要擴充店面，因而要求蘭卡斯特市重建管理局動用征收權，管理局以防止地方經濟的衰敗及貧困死灰復燃為由征收原告的土地。但地區法院認為這個目的只是一個借口，因而撤消了市政府機構的征收決定。2002年的網關公司案中，伊利諾衣州最高法院承認經濟發展可作為征收的公共目的，但是伊利諾衣西南地區發展管理局通過收費代替私人開發商征收土地的行為，相當于為了利潤而出售征收權，因而不符合公共目的。

（二）法國

法國的土地征收公用目的宣告均以行政決定形式作出，是可訴具體行政行為，受行政法院管轄。土地征收的申請人、被征收土地的所有權人、相關利害關系人以及對土地征收有直接利益的人，不服批準公用目的的決定的，都可以在決定公布后的2個月內向行政法院提起越權之訴，請求行政法院撤銷該決定。根據批準公用目的的不同機關，向不同的行政法院起訴，由總理作出的決定和部長作出的適用范圍超過一個地方行政法庭管轄區域的決定，由最高行政法院受理。由省長作出的決定和部長作出的適用范圍在一個地方行政法庭管轄區域的決定，由擬征收土地所在地的地方行政法院受理。[6]（p380）

在越權之訴之中，行政法院只能審查批準公用目的決定的合法性，無權審查其適當性。1971年以前，行政法院通常只是籠統地核查項目是否滿足某種公共目的。例如在1961年一個因建設高速公路而征地的案件中，法官只是指出建設高速公路項目本身構成一種公用目的，拒絕對行政機關最終采納的道路路線選擇方案進行審查。1964年的馬術俱樂部案中，法官認為行政機關僅僅為了增加財政收入或純粹為了滿足私人利益進行征地，不具有公益性，最終判決撤銷公用目的宣告決定。1971年的新東城案中，最高行政法院認為“一項工程只有在對私人財產的損害、工程造價和可能存在的社會不利因素不超過項目帶來的利益時，才能被合法宣告為具有公用目的”。1972年的圣瑪利私立醫院案中，最高行政法院認為“一項工程只有在對私人財產的損害、工程造價和可能存在的社會不利因素或對其他公共目的造成的損害不超過其帶來的利益時，才能被宣告為具有公用目的”。從此，行政法院不再只是籠統地核查征地項目是否滿足某種公共目的，而是結合項目的具體內容進行損益對比分析，盡可能地在平衡公私利益基礎上兼顧不同的公共目的。2003年的泰藏斯水壩案中，最高行政法院認為泰藏斯水壩工程項目的積極意義遠遠小于工程造價和可能對環境產生的負面影響，判決撤銷宣告其具有公用目的的行政決定。[7]

（三）日本

土地所有權人和其他利害關系人若對事業認定不服，可以在事業認定公告之日起或自收到裁決書之日起30日內向國土交通大臣提起異議申訴或審查請求，①亦可向普通法院提起行政訴訟。但是對于都道府縣知事拒絕事業認定的，不能請求審查，只能向國土交通大臣提起事業認定申請。

（四）美法日的區別與共性

美法日三國在土地征收公共目的法律救濟方面差異顯著。針對土地征收公共目的異議，美國由普通法院通過違憲之訴進行審查，法院傳統上將審查標準保持在最低水平。法國則由行政法院通過越權之訴對之進行審查，行政法院不是籠統地核查征地項目是否滿足某種公共目的，而是結合項目的具體內容進行損益對比分析，認為項目“只有在對私人財產的損害、工程造價和可能存在的社會不利因素或對其他公共目的造成的損害不超過其帶來的利益時，才能被宣告為具有公用目的”。日本則為異議人提供了行政復議和司法審查兩種救濟途徑，異議人可自由選擇。但是，美法日三國均重視土地征收權在立法機關、行政機關和司法機關之間的衡平與制約。在美國，法律僅原則性規定公共目的，但征地項目是否符合公共目的由立法機關以“一事一決”的方式具體認定，行政機關未獲得立法機關合法授權不得行使土地征收權，而普通法院有權通過違憲之訴對之進行司法審查。在法國，立法機關通過分散立法界定土地征收公共目的，行政機關負責具體項目的公共目的認定，行政法院則可以通過越權之訴審查行政機關公共目的認定的合法性。在日本，立法機關通過詳細列舉的方式明確界定公益事業的范圍，行政機關負責認定具體項目是否屬于公益事業，而普通法院可以通過行政訴訟對之進行司法審查。

四、美法日共同經驗對中國的啟示

美法日三國在土地征收公共目的的立法界定、具體認定和異議救濟等方面存在著很大的區別，但是其共同經驗仍有跡可尋。這些共同經驗對于我國土地征收制度的完善有著重要的啟示意義。主要包括：

（一）我國法律應明確界定土地征收公益目的的范圍

我國《憲法》第10條規定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行征收或者征用并給予補償。” 該規定從憲法層面明確規定了土地征收的唯一目的是滿足公共利益的需要，但我國《憲法》并沒有對公共目的進行明確界定。《土地管理法》和《物權法》雖然重申了這一規定，但仍然未明確界定土地征收的公共目的。而《土地管理法》第43條規定：“任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地……依法申請使用的國有土地包括國家所有的土地和國家征收的原屬于農民集體所有的土地。”該規定實際上將公共目的泛化為“建設目的”，為我國土地征收公共目的和商業目的并存的二元結構提供了合法化基礎和制度性根源。

筆者認為，這種二元格局違反了我國《憲法》及《物權法》的相關規定，與現代法治精神背道而馳，造成了嚴重的社會后果。商業目的土地征收讓政府一手憑借土地征收權以補償價格獲得集體土地的所有權，另一手將這些土地的使用權按照市場價格批租給商家，形成了畸形的利益分配格局。基于行政配置的土地征收補償額與基于市場配置的土地出讓金之間的巨額價差，刺激了政府的制度性尋租行為，導致權力租金替代了土地產權的權利租金成為土地資源配置的主導因素。這不僅加劇了農地資源的浪費和稀缺，威脅我國糧食安全，而且嚴重侵犯了農村集體經濟組織和農民的合法權益。有關研究表明，“從1952年以來，失地農民相當于無償放棄了價值26萬億的土地財產權”，導致了“農民經濟權利的漸進性缺失、政治權利的剝奪和社會權利的弱化性消失”。[8]土地征收因之成為“引發不穩定因素的火藥線。據國家信訪局統計，現在因征地發生的糾紛每年約400萬件；一半以上群體性事件由征地拆遷引發。”[9]

在工業反哺農業的今天，我國應盡快摒棄現行的公共目的和商業目的并存的二元化土地征收格局。為了從制度根源上杜絕商業目的土地征收，我國應在堅持公益目的是土地征收唯一合法性目的的基礎上，借修改《土地管理法》之機，明確界定公共利益的范圍。雖然“公共利益猶如一個空盒，每個人都可以往其中注入自身的理解”，[10]但是公共利益凸顯一個社會的基本價值，這些價值可以進行歸納。借鑒日本的經驗，參照我國《公益事業捐贈法》、《國有土地上房屋征收與補償條例》等法律法規中關于公共利益的界定，我國《土地管理法》可以在現有原則性概括規定的基礎上，對土地征收公共目的范圍作出明確界定，具體包括：第一，采用類型化列舉的方法，盡可能詳盡地列舉符合公共目的的事業范圍，例如國防事業；水利、能源、交通、供電、供氣等公用事業；教育、文化、公共衛生、文物古跡及風景名勝區的保護等公益事業。第二，輔之以兜底條款，例如規定“法律規定的其他以公共利益為目的的事業”，以應對立法時不能預見的其他應屬于公共目的事項。第三，設置排除性條款，例如規定“商業目的事業，不得適用土地征收”，以明確排除那些明顯不具備公共目的性的事項。

（二）完善土地征收公共目的的認定程序

依據現行規定，我國任何建設項目要征收土地，首先要向相關土地行政管理機關提出申請，各級人民政府分別在法定權限內予以審查批準。獲準后，征地機關發布土地征收公告，該公告強調的是土地征收補償和安置方案，不包含對“公共利益”的說明，雖有“批準用途”一項，但不能充分說明土地征收與公共目的之間的聯系，土地征收公告不過是事后片面的“通知”而已。土地征收公共目的認定成為政府的單方行為，土地權利人沒有任何知悉、參與或質疑的機會，只有被動接受認定結果的義務。這導致大量以“公共目的”之名謀私人福利的尋租行為和腐敗現象出現。但是，土地征收直接關系到土地權利人等的切身利益，具體項目公共目的的認定不應采用認定機關內部的封閉程序。借鑒美法日三國的經驗，我國應充分尊重土地權利人及其利害關系人等的知情權、參與權和表達權，構建起多方主體可以充分表達自身利益訴求的開放性程序，為土地征收符合公共目的提供程序性保障。

第一，完善土地征收公共目的公告/通知制度。我國應將土地征收公共目的認定納入公告/通知范圍，明確規定公告/通知應包含征地目的合法性的專門說明，詳盡細致地闡明土地征收具體項目與“公共目的”的關聯性。另外，應盡量豐富土地征收公共目的公告/通知的方式。除現行的在被征收土地所在地的鄉（鎮）人民政府所在地或村、組內以書面形式公告外，還應在當地普遍發行的報紙上予以公布，并應以掛號信的方式送達每一土地權利人，確保每一土地權利人知悉土地征收具體項目與公共目的之間的關聯性。

第二，引入土地征收公共目的聽證制度。依據我國《國土資源聽證規定》，聽證制度只適用于土地征收補償，不涉及公共目的認定。聽證制度具有高度的公開性和民主性，為發達國家在認定土地征收具體項目是否符合公共目的時普遍采用。借鑒美法日的共同經驗，我國應盡快改變土地征收公共目的認定由行政機關單方面內部封閉決定的既有做法，建立土地征收公共目的聽證制度。該制度一方面肯定了土地權利人的主體地位，確立了民意的表達機制，為土地權利人實現其知情權、參與權和異議權提供制度保障，確保在土地征收公共目的認定中“有關公民的權益的重要法律和事實觀點得到充分的考慮和權衡”。[11]（p694）另一方面又將政府對公共目的的認定置于社會公眾的監督下，增強了土地征收公共目的認定的透明度，從程序上保障土地征收目的公共性。

（三）引入公共目的司法審查制度

“法律的進步作用之一乃是約束和限制權力，而不論這種權力是私人權力還是政府的權力。在法律統治的地方，權力的自由行使受到了規則的阻礙，這些規則迫使掌權者按一定的行為方式行事。”[12]（p358）因此在現代國家，司法權是對可能被濫用的政府權力的最終制衡，司法救濟是土地權利人等尋求法律救濟的最后一道屏障。所以美法日三國都普遍采用土地征收公共目的司法審查制度，以尋求土地征收權在立法機關、行政機關和司法機關之間的衡平與制約。

但在我國，相關法律對于是否可以針對行政機關土地征收公共目的的認定提起行政訴訟并未作出明確規定。實踐中，行政訴訟這一救濟途徑面臨著很大的障礙。這主要包括：第一，抽象行政行為的不可訴性。我國《行政訴訟法》將抽象行政行為排除在行政訴訟的受案范圍之外。而行政機關對土地征收具體項目公共目的的認定多以政府文件的形式發布，法院多以該行為是抽象行政行為而此類行為不可訴為由拒絕受理。第二，行政機關的最終裁決權。依據我國《行政復議法》第30條第1款的規定，①土地權利人等認為行政機關的具體行政行為侵犯其已經依法取得的土地所有權或者使用權的，應當先申請行政復議；對行政復議決定不服的，可以依法向人民法院提起行政訴訟。但是該法第2款規定：“根據國務院或者省、自治區、直轄市人民政府對行政區劃的勘定、調整或者征用土地的決定，省、自治區、直轄市人民政府確認土地、礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、海域等自然資源的所有權或者使用權的行政復議決定為最終裁決。”這意味著對于國務院或者省級人民政府土地征收公共目的認定，土地權利人等即使有異議也無法通過司法途徑獲得救濟。在土地征收公共目的方面，行政機關集認定者和爭議最終裁決者等多種角色于一身，為土地征收權的濫用埋下了制度性隱患。

考慮到中國人口眾多，農地資源極度稀缺，土地對于農民而言具有巨大的承載功能以及行政本位主義牢固、個人權利意識淡薄等現實國情，我國可借鑒美法日三國的共同經驗，借修訂《土地管理法》之機引入土地征收公共目的司法審查制度，以更好地防范行政機關濫用土地征收權，保障土地權利人的合法權益，促進土地資源的合理配置。主要包括：第一，明確規定土地權利人對行政機關作出的土地征收公共目的認定有異議的，可以依法向人民法院提起行政訴訟。行政訴訟賦予人民法院對于土地征收批準決定是否具有公共目的合法性基礎的審查權，司法權力得以介入公共目的界定，真正實現公共利益界定上的權力制衡。而且行政訴訟讓人民法院以中立者的身份介入土地征收公共目的爭議的解決，可以更好地識別、衡量和協調土地征收人、土地權利人和其他相關利益人的利益，妥善解決國家公權與土地私權之間的沖突，整合社會利益。第二，明確規定在該行政訴訟期間，停止土地征收的執行。雖然因“懼怕濫訴之弊，為謀求行政目的的早期且順利實現”，各國行政訴訟法多采用“不停止執行”原則，但“在有提起撤銷處分的情形之下，為了避免因處分、處分的執行或程序的繼續而造成難以恢復的損害，有緊急必要時，法院可以根據申訴人的申訴，以決定停止處分的效力、處分的執行或程序的繼續的全部或一部分。”[13]（p264-265）由于土地征收付諸實施后，被拔除的農作物無法回復原狀，被拆除的建筑物難以回復原狀，建成甚或投入運營的建筑物難以拆除，土地復墾成本高昂，土地權利人即使贏了訴訟也會因此難以彌補損失。為了避免給土地權利人造成難以彌補的損失，避免農地資源的過度流失，土地征收公共目的行政訴訟期間應停止執行土地征收。

綜上，美法日三國雖然在土地征收公共目的的立法界定、具體認定和異議救濟等方面存在著很大的區別，但是三國均堅持公共目的是國家動用征地權的唯一合法目的，重視公共目的具體認定程序的公開性、參與性和透明性，并普遍采用司法救濟以期達成土地征收權在立法機關、行政機關和司法機關之間的衡平和制約。借鑒這些共同的經驗，我國應借修訂《土地管理法》之機，明確界定土地征收公益目的的范圍，完善土地征收公共目的的認定程序，引入土地征收公共目的司法審查制度。

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（責任編輯：徐 虹）