衛河堤防管理模式淺議

高俊剛

（漳衛南運河南樂河務局，河南濮陽 457400）

堤防，一般指在江、河、湖、海及水庫等周圍修建用以防范洪水的有規則的長條土堆或石料堆等建筑物。而堤防管理是為了保持這些建筑物的完整性，持續、永久地發揮其最大作用的管理工作。若要充分發揮其防洪、排澇功能，還需通過行政、經濟、技術和法律手段對劃定在管理范圍和保護范圍內的堤防進行經常性檢查、維修和養護。

1 衛河基本情況

衛河是海河流域內漳衛南運河水系上的主要河道之一，是一條干流彎曲、河槽狹窄的蜿蜒型河道。它發源于山西省陵川縣奪火鎮，主要支流有淇河、湯河、安陽河等，呈梳齒狀分布于干流左岸。衛河至河北省館陶縣徐萬倉與漳河匯流，流域面積15 229 km2。因衛河流域位于東南季風的迎風面，歷年來年均降水量515 mm，汛期經常會形成較大暴風雨的交匯漩渦，最終形成風高浪急、來勢兇猛的洪水。

漳衛南運河衛河河務局所轄衛河及共產主義渠河道長194 km，兩岸堤防長度共計354.89 km，沿河共有223個自然村，其中有近一半存在墾蝕堤腳、占壓堤防的現象。其管理范圍內還有險工護岸工程102處，較大路口334處，各種穿堤建筑物526座，中型節制閘1座（劉莊閘）。衛河河堤保護著大廣高速公路、石德鐵路以及京滬高速公路等，影響著沿河的安陽、鶴壁、濮陽等市縣的度汛安全。所以，做好衛河的工程管理工作具有重要的現實意義。

2 衛河堤防管理模式的演變及存在問題

衛河河務局在水管體制改革前，日常維修養護工作具體到沿河市縣的每個鄉村，從臨河村群眾中選擇威信較高、責任心較強的村干部或者離退休返鄉人員到河堤上進行工程管理、養護。衛河河務局給他們一些補助性質的物質獎勵和榮譽，他們大多都能愛崗敬業，任勞任怨，圓滿完成各項任務，如：雨后自覺填墊堤頂路面；及時修剪樹木，清除雜草；經常巡邏在河堤上，發現問題及時處理，杜絕較大問題的存在。但是，隨著社會變化、人們價值觀的改變以及老護堤員因年齡、健康等原因逐步退出后，新護堤員的思想發生了很大變化，市場經濟意識逐漸占據上風。特別是2000年左右，隨著堤防管理模式的逐步改變，堤上的樹木管理與河堤的日常、專項維修養護脫鉤，堤防承包者（原護堤隊長）為了能賺取更大利益，每到整修河堤時都會找一些自己認為能干的人組成專業隊，使一部分護堤員失去了上堤勞動的機會，這部分護堤員就干脆把自己的承包段交給年老體弱的家人打理，甚至轉包或放棄管理，自己外出打工。而那些整堤專業隊員平時不會上堤看護、巡邏，這在一定程度上給堤防管理工作帶來了弊端。再者，基層河務局與維修養護公司責、權、利不清，不能在同一工程施工中達到默契，也制約了堤防管理工作的順利開展。

衛河堤防的管理和維修養護模式經歷了幾個發展階段，同時也曝露出了一些問題。2002年9月，國家頒布了《水利工程管理體制改革意見》。2005年上半年，衛河河務局根據上級文件精神“試點先行、以點帶面、全面推進”的原則，首先成立了新的養護公司，由主抓工程的副局長到公司任經理，并從單位其他部門抽調部分工程技術人員配合公司開展工作，之后確定了基層單位——?？h河務局為試點，并對其進行分類定性，推行管養分離，建立新的管理體制和內部監管機制，并且投入大量的人力、物力、財力，開展了新形勢下的堤防日常維修養護及專項維修養護工作。經過幾年的努力，堤防的面貌煥然一新。但是，從整個發展情況看，也出現了一些問題，如基層河務局與養護公司同屬衛河河務局領導，在維修養護工作中管理交叉、職責不清，基層河務局不能很好地發揮出主體作用；因取消五級預算，基層河務局的主動性和工作創新受到不同程度的影響；養護公司因為管理體制沒有理順，養護人員太少，同樣沒有真正發揮出維修養護職能。

2006年，衛河堤防的日常維修養護完全交給了養護公司，新的管理模式在衛河河務局所屬的基層單位全面鋪開。養護公司與堤防承包者按照其承包的堤防長度簽訂日常管理合同，由項目部操作，基層河務局每月進行全面考核。2008年初，由于養護公司人員變動，主管副局長不再任養護公司經理，養護公司的實力有了一定程度的減弱，日常維修養護工作仍延續了老的管理模式，由基層河務局給堤防承包者直接安排任務，下達養護計劃。這樣做的優點是基層河務局跟護堤員較為熟悉，減少了中間環節，使工作能順利進行，同時還能兼顧到基層河務局的水政和工程檢查工作。

2011年，衛河堤防管理模式再次進行了改革，衛河河務局對堤防日常維修養護實行一事一議制度，由養護公司與堤防承包者簽訂合同，具體安排堤防施工事項，基層河務局進行檢查、驗收。這樣做雖然提高了經費利用率，避免了由于長期雇傭勞動力引起的糾紛，但是又出現護堤人員不能經常性地巡查堤防和檢查流于形式的現象。而基層河務局由于人員較少，離河堤較遠，受交通工具和經費的限制，堤上出現情況（如雨后墊堤、占堤毀堤、臨堤違規建房等）后不能及時到達河堤。在勞動力成本大幅度增加、養護標準大幅度提高的情況下，上級撥付的養護經費卻沒有增加。另外，專項維修養護往往從基礎較好的堤段選定，因為這樣前期會減少投入，后期還能降低管理成本。長此下去，偏遠、較差的堤段會越來越差，結果是降低了整個堤防管理水平。

3 幾點建議

水管體制改革后，國家對水利工程的管理標準越來越高，而養護成本也隨著社會的發展不斷上升，但養護定額多年不變。如何探索符合實際情況、高效管理又便于操作的工程管理機制，使衛河堤防的維修養護水平得到全面提升，是擺在我們面前極為重要的課題。

（1）做好上級撥付的定額經費成本核算，控制好維修養護經費的資金使用率。衛河河務局、基層河務局、養護公司與堤防承包者的責、權、利要理順、明晰，打破工程管理工作中自我封閉、因循守舊的思想，克服惰性思維和程序化模式。

（2）安排堤防管理工作時，要統籌兼顧。對那些偏遠、較差的死角堤段要專項治理，平時養護任務較少的堤段要集中整修，以達到整體水平的全面提升。

（3）河堤的日常管理必須讓堤防承包者和綠化承包者結合起來，這樣可以避免由于沒有經濟利益制約，綠化承包者只注重自己的樹木管理，而忽視出現的自然因素甚至人為制造的堤防損毀現象；對堤防承包者要有激勵機制，每月或每季度對經檢查、驗收合格的堤段給予一定的獎勵。同時，激勵他們樹立創新精神，在工作中發明創造適合實際操作的成本低、效果好的機械，減少他們的實際用工量來增加收入，提高他們管理養護積極性，還減少了基層河務局的經費投入。

（4）針對管理養護的每次施工，要有多個相關部門來監督、驗收。首先，養護公司技術人員要根據上級要求，做好規劃，細化標準，落實到人，現場監督。工程竣工后，由基層河務局領導、具體堤段責任人嚴格按照標準、程序簽字驗收，避免事后出現質量問題無人承擔責任的現象。

（5）增加基層河務局的堤防管理設備，及時有效地監控河堤狀態，加強水行政執法工作。積極提升養護公司管理人員的維修養護水平，注重平常的業務能力培訓。