海河流域農村飲水安全工作體制機制改革芻議

徐 峰

（水利部海河水利委員會，天津 300170）

農村供水工程是保障農村居民基本生存條件和身體健康的農村公共基礎設施和公共衛生體系的重要組成部分。2005年以來，通過實施農村飲水安全工程，海河流域農村供水事業得到了較快的發展。

1 海河流域農村飲水安全工作取得顯著成效

1.1 提高了農村供水標準

（1）提高了供水安全標準。海河流域農村總人口有9 475萬人，其中列入國家規劃內飲水不安全人口有5 239.47萬人，目前已解決4 121.62萬人飲水不安全問題，海河流域農村飲水安全人口達到8 357萬人，有6 691萬人實現了自來水入戶。流域農村供水在供水水質、水量、方便程度、供水保證率方面得到了改善，提高了農村居民生活水平。

（2）工程集約化水平得到提高。流域內有集中式供水工程5.2萬處，總規模1 205萬m3/d，受益總人口7 121萬人，占流域農村總人口75%。

（3）供水技術標準不斷提高。大量節水節能技術、信息技術和成熟先進的水處理技術等在農村供水工程中得到廣泛應用。

1.2 建立了農村供水運行管理體制機制

（1）建立了運行管理體系。農村供水工程形式多樣，針對城鄉一體化供水工程、聯村集中供水工程、單村集中供水工程、分散供水工程的不同特點，創造了供水公司、用水合作組織、農戶自管等管理模式，落實了管理責任主體。

（2）完善了運營管理機制。通過承包、租賃、股份合作、拍賣等經營管理方式，實現供水單位的自主經營、獨立核算、自負盈虧，調動了供水單位收取水費的積極性。

（3）初步形成價格形成機制。根據已運行供水工程的供水成本核算數據和對農民水費承受能力的評估，地方政府制定了相應政策，分區域、分類別制定了適合本區域的水價體系。

2 當前海河流域農村供水工作形勢

十二屆全國人大二次會議《政府工作報告》提出解決農村飲水安全問題的明確目標：“經過今明兩年努力，要讓所有農村居民都能喝上干凈的水。”截至2013年底，海河流域還有1 118 萬人存在飲水不安全問題（其中水質不達標人口有679 萬人，水量、用水不方便程度以及水資源保證率不達標人口439萬人）。即使在“十二五”規劃實施后，流域農村飲水安全問題基本得到解決，也需要對已建供水工程進行改造、配套、聯網、升級，提高農村供水質量和管理水平，進一步推進城鄉供水一體化，農村供水工作任務艱巨。同時，我國經濟社會發展正處在轉型期，農村改革發展面臨的環境更加復雜、困難挑戰增多，新的形勢對農村供水工作提出新的要求。

2.1 統籌城鄉發展，推進城鄉公共資源均衡配置，對農村供水工作提出新的要求

海河流域地形復雜，農村地區經濟社會發展差異較大，把握好城鎮與鄉村、平原與山區、沿海與內陸農村供水工作的不同特點，因地制宜，進一步提升農村飲水安全水平，大力推進城鄉供水一體化，實現城鄉供水服務均等化，使農民享受到與城鎮居民一樣潔凈、方便、充足的飲用水，這是統籌城鄉經濟社會發展、建設社會主義新農村的重要內容，也是基本公共服務均等化的重要體現。

2.2 建設生態文明，實行最嚴格的水資源管理制度，對農村供水工作提出新的更高要求

（1）保障農村供水水源水質，是做好農村飲水安全工作的前提。伴隨著農村自來水普及率的提高和農村經濟社會的發展，加強農村排水以及廢污水處理工程建設和運行管理，提高農村廢污水處理率，改善農村水環境，保障農村供水水源水質，將成為農村供水工作的重點內容。

（2）統籌規劃農村供水水源，是做好農村飲水安全工作的保障。海河流域是水資源匱乏地區，有的工程由于水源枯竭和水質變化而導致工程不能正常運行，實現農村供水水源跨流域調配、地下水與地表水統一管理與保護、供水集約化是實行最嚴格水資源管理制度的內在要求。

2.3 改善鄉村治理機制，完善和創新村民自治機制，對農村供水工作提出新要求

（1）建立和完善農民參與農村供水工程建設管理機制。農村供水工程主要是由地方政府及其水行業等有關部門“自上而下”地進行規劃與實施，一些受益群眾的參與和投入沒有得到足夠的重視。群眾在項目建設中始終處于被動位置，受益區群眾對工程沒有擁有感和責任感。如何建立農民參與供水工程建設管理新機制，調動廣大農民群眾積極自愿投入農村供水工程建設管理中，實現自管自用，是擺在我們面前的新課題。

（2）政府要由實施者轉變為服務者。農村供水工程公益性質決定了我國大多數農村供水工程的投資主體為各級政府，但是農村供水工程小而分散的特點限制了政府部門不能照搬城市水廠的管理模式，政府應逐步退出對工程的直接經營和管理，由管理者轉變為服務者，健全農村供水基層管理服務體系，統籌推進農村供水服務資源有效整合和設施共建共享，在供水水源地規劃保護、供水技術推廣培訓和相關政策法規制定方面提供服務。

3 海河流域農村飲水安全工作體制機制改革對策

3.1 拓寬渠道，建立穩定的農村供水資金投入保障機制

農村供水范圍廣、數量多，投資額巨大，且后期運行維護費用龐大，必須建立穩定的農村供水資金投入保障機制。

3.1.1 加大公共財政對農村供水建設的投入

多渠道籌集資金，發揮政府在農村供水基礎建設中的主導作用，將農村供水作為公共財政投入的重點領域；積極探索水價補貼、維修養護基金等財政分類補貼模式。

3.1.2 創新農村供水金融融資制度

國家制定政策支持農業發展銀行開展農村供水基礎設施建設中長期貸款業務；積極探索農村供水收益權質押貸款等多種形式融資。

3.1.3 廣泛吸引社會資金投資水利

拓寬水利投融資渠道，開展股份制合作，吸引社會資金參與農村供水工程建設。在統一規劃、一事一議的基礎上，按照多籌多補、多干多補原則，制定政策鼓勵農民投工投勞農村供水工程建設。

3.2 改革創新，完善農村供水工程運行管理體制機制

3.2.1 促進運營管理模式多元化

（1）引入社會供水專業管理組織，實現農村工程所有權與使用權的分離，以保證供水質量和供水工程運營的可持續性。（2）借鑒產權清晰、權責明確、政企分開、管理科學的現代企業制度，積極探索實現自主經營、獨立核算、自負盈虧的市場化經營管理模式。（3）建立集中供水廠經營者選聘機制，經營績效考評機制和對管理者的激勵約束機制。

3.2.2 充分發揮農民群眾主體作用

廣泛動員農民力量參與農村供水工程建設，大力發展農民用水合作組織，在工程建設和管理的各個環節吸收農民用水戶代表參與，并賦予用水戶知情權、參與權和監督權，逐步引導用水戶自覺成為供水工程的管理主體，積極主動地介入工程運行的管理和監督；加強對農民用水合作組織的指導，加大對農民用水合作組織能力建設的扶持。

3.2.3 健全農村供水服務機構

迅速落實《關于進一步健全完善基層水利服務體系的指導意見》（水農〔2012〕254號）文件精神，建立縣鄉供水服務體系，強化鄉鎮水管站在單村、聯戶農村供水工程方面的公益性服務職能；引進社會化服務，推行維修養護服務市場化。

3.3 規范管理，加大農村供水政府監督管理力度

3.3.1 落實責任，規范政府農村供水組織管理工作

（1）嚴格落實各級黨委和政府責任，嚴格實行飲水安全保障行政首長負責制，強化考核機制。

（2）嚴格落實《關于加強中小型公益性水利工程建設項目法人管理的指導意見的通知》（水建管〔2011〕627 號）《農村飲水安全工程建設管理辦法》（發改農經〔2013〕2673號）等文件規定，規范和落實建設管理部門、管護主體行為和責任。

（3）建立水利、環保、衛生等部門農村供水水源區域聯動機制。

3.3.2 統籌規劃，提高政府區域供水水資源管理能力

（1）科學論證區域農村供水規劃，加快區域供水建設步伐。地方政府應積極協調解決不同地區水資源分配矛盾，對供水資源的開發利用進行統一管理，對城鄉供水實行統籌規劃，打破行政區劃限制，科學論證工程水源可靠性，實現供水資源的優化組合；供水規劃與建設部門、扶貧、衛生等部門的專項規劃實現銜接，建立協調機制；完善供水水源地保護和水污染防治協調機制以及農村飲水應急機制。

（2）推進適度的集約化供水，為工程長效運行創造條件。適度的集約化供水是實現規模效益、降低供水成本的重要措施，制定相應措施激勵和引導在有條件的地區建設規模化和城鄉一體化供水工程，結合區域水資源分布特性，通過區域內合理布局供水設施，提高供水系統的運行效率。

3.3.3 規范行業管理，為農村供水行業發展營造有利的環境

（1）針對農村供水制定相應的《農村供水條例》。據此，政府出臺針對農村供水的行政法規，逐步實現以法治水、以法管水。

（2）實行農村供水行業準入制度，對供水運營單位實行供水資質管理，提升農村供水行業整體水平。

（3）完善農村供水工程相關標準規范，保障農村供水工作質量。

（4）規范供水價格形成機制，逐步實行超額累進加價制度、兩部制水價制度等，實現農村供水行業自立自足自強的良性發展道路。

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[2]閆冠宇.我國農村供水未來發展戰略初探[J].中國農村水利水電，2013，（4）：1-2.

[3]劉洪先.加強農村供水政策體系建設 保障農村供水事業健康發展[J].水利發展研究，2012，（6）：12-15.