德州市農業提補水價節水機制試點建設與成效

劉邑婷，王東云，劉曉云

（1.海河水利委員會漳衛南運河管理局，山東德州 253009；2.德州市水利局，山東德州 253014）

德州市是農業大市，農業用水占總用水量的76%，自開展節水型社會建設7年多來，對農業節水工程每年投入3億多元，推動了灌區節水改造，完善了計量設施，建立了大量農業用水戶協會，但在節水運行機制、水價改革方面探索較少。2012年德州市選取了2個村莊作為實施提補水價節水機制的試點村，1個是黃河水渠灌試點村——傅莊，另1個為井渠結合灌區試點村——西煙臺。同時，選取與試點村自然條件、種植結構、水源條件和計量設施相近的對比村2個，傅莊對比村為大楊莊，西煙臺對比村為小董莊，以便對2個試點村的節水效果進行橫向評價。

1 試點建設情況

1.1 廣泛動員，形成共識

選擇試點村和對比村開展工作，首先向村委會詳細介紹實行提補水價的目的、意義和工作內容，征得村委會的理解支持配合，聽取農民意見建議，反復醞釀，形成共識。

1.2 建立健全農民用水者協會組織

建立健全農民用水者協會。每戶定1 名會員，每5～10戶選1名會員代表，由會員代表大會選舉協會會長、副會長，組成協會執行委員會，實行自主經營、獨立核算，在水行政主管部門的指導下，直接參與用水管理。同時，制定“農民用水者協會章程”，對協會的產生、職責分工、資產管理及獎懲辦法等作出詳細的規定。

1.3 摸清底數，組建工作小組

農村用水者協會負責本村提補水價機制的組織實施。在當地水利部門的指導下，村用水者協會負責統計各戶人口、耕地面積、計量器具底數、農業電價等情況，并將統計上來的各戶耕地面積在全村顯要位置進行公示，確認無異議后存檔作為節水補貼基金的發放依據。同時，村用水者協會負責選出在村有威信、農民信任的3名管理人員，成立“三人小組”負責節水補貼基金的收取、管理與發放，為實施節水機制奠定基礎。

1.4 研究提補幅度，制訂實施方案

提價幅度和政府補貼比例直接決定了節水機制實施效果。提價幅度大，補貼幅度小，節水激勵越大，處罰比例越高，群眾對節水機制的接受程度就會降低，甚至產生反感。反之，群眾受益面就越大，節水機制也就越容易實施，但節水效果就會越小，同時政府財力也會難以負擔。因此，必須結合實際，科學確定提價幅度和政府補貼比例。黃河水灌溉水價由0.28元/m3調整為0.40元/m3，補助0.10元/m3；地下水灌溉水價由原先按電計費改為按水計費，根據現狀所有機井出水量和用電量測算，現狀電價0.58元/kW·h折合水價為地下水0.17 元/m3，調整為0.25 元/m3，補助0.05元/m3。提補資金由兩部分組成：一是地下水增加的0.08 元/m3和補助的0.05 元/m3，合計為0.13元/ m3；二是黃河水灌區水價增加的0.12 元/ m3和補助的0.10 元/ m3，合計為0.22 元/ m3。提補資金按承包地面積平均發放，每年發放兩次，并進行公示。

2 試點建設經驗

2.1 提補水價節水機制能夠激發節水內在動力

通過試點探索提補水價節水機制，符合我國水價改革基本思想與節水型社會建設的基本思路。機制變“暗補為明補”，將提價收入用于對農民補貼，使農民的節水利益通過自己的節水行為得到體現，激發了村民的節水積極性。

2.2 提補水價節水機制體現了節水公平

多年來，由于擔心農民經濟上的承受能力和影響農民種糧的積極性，以至于影響農業的發展和社會穩定，削弱農業在國民經濟中的基礎地位，因此雖然一致認為征收水費是農業節水最有效的手段，但一直謹慎實施。然而，提補水價的嘗試恰恰解決了這一問題。它并不是一般的為節水而提高水價，而是將提高的水價作為節水補貼，經灌溉一段時間后全部返還給農戶，只不過在“一提一補”過程中巧妙地體現了“節獎超罰”理念。由實施結果可知，該機制沒有變相提價，節水者受獎，浪費水者受罰。這種“取之于民、用之于民”的作法易于被群眾接受。同時，由于貧困戶多為節水戶，幾乎都是受獎群體，使得這種以獎勵節水為根本目的激勵機制相應解決了單純提高水價引起的貧困群體不滿問題。

當然，提補水價激勵機制也內含節水競爭機制。這種機制實質是依據平均用水量進行的獎罰，而平均用水量是隨用水戶的行為變化而不斷變化的。當大家都注意節水的時候，還有更為節水的農戶獲獎，這就迫使人們更加節水，也使得用水定額逐步趨向合理。如此下去，該機制使得人們的節水行為永無止境，激發公眾競爭節水，節水行為必須超越別人，否則就要受罰，體現了節水公平。

2.3 提補水價節水機制簡便易行

通過幾年不同地區試點，提補水價節水機制理論上的可行性已被社會各界越來越廣泛的認同，從實踐上也證明其簡便實用、操作性強、易于推廣。

2.4 提補水價節水機制需要政府“直補”

研究證明，政府“直補”對節水有明顯的拉動作用。因此，提補水價節水運行機制改革，其成功與否在很大程度上取決于能否建立有效的可持續性的國家財政補貼制度。實地調查表明，項目的補貼資金是吸引農民參與水價改革的最大誘因。為此，政府應制定提補水價節水運行機制財政補貼政策，促進機制的推廣應用。

2.5 提補水價節水機制需要建立規范的農民用水協會

在試點中，積極推進農民用水協會的組建，并由用水協會代為管理補貼資金及資金的發放工作。這里一個重要的經驗是水價提高的部分（也就是作為返回給農民作為補貼的部分）并沒有上交給地方財政，而是由農民用水協會代為管理。這樣一方面可以減少補貼發放的中間環節，另外一方面可以增加農民對水價改革的信任與積極參與。

3 試點建設成效

3.1 提補水價節水機制綜合節水效果

通過試點村與非試點村在2011、2012年用水量變化的比較，分析計算試點村提補水價節水機制綜合節水率。試點村傅莊的提補水價節水機制綜合節水率為17%，西煙臺的提補水價節水機制綜合節水率為15.5%。

3.2 提補水價節水機制促使節水工程提高節水量

根據試點村節水效果調查，經分析計算，傅莊2012年相對2011年節水工程節水量為5 093 m3，節水率為3%；西煙臺2012年相對2011年節水工程節水量為4 950 m3，節水率為2%。

3.3 提補水價節水機制促使農藝措施提高節水量

農藝節水措施節水效果是指新增的采用農藝節水措施的灌溉面積上的節水效果。新增農藝節水灌溉區節水率為10%。經分析計算，傅莊2012年相對2011年農藝措施節水量為8 488 m3，節水率為5%；西煙臺2012年相對2011年農藝措施節水量為9 900 m3，節水率為4%。

3.4 提補水價節水機制促進節水意識提高節水量

節水意識提高節水量與節水率的計算方法為，從總節水量與節水率中，扣除節水工程建設、農藝節水措施節水量與節水率，即為節水意識提高的節水量與節水率。通過計算，傅莊2012年相對2011年節水意識提高節水量為15 278 m3，節水率為9%；西煙臺2012年相對2011年節水意識提高節水量為23 513 m3，節水率為9.5%。

4 結語

德州市提補水價節水機制試點建設之所以成效顯著，主要得益于各級政府重視、資金投入、嚴格管理和廣大農民的積極參與。試點建設的意義不僅可以提高全社會對提補水價節水機制的認識，促進用水戶更科學、更合理的用水，提高水資源利用率，增加農民收入，促進灌區管理體制改革，而且對促進德州市農業經濟綜合發展，提高灌區經濟效益具有重要作用。