頂層設計需要頂層思維

夏 光

環境保護部環境與經濟政策研究中心主任/《環境與可持續發展》主編

目前，環境保護部部署了“監管排放、信息公開、許可證、責任賠償、區域聯動、考核評價、生態紅線、主體功能區、環境核算、環保市場”等十項改革工作任務，這是非常重要和及時的。但也要看到，這個部署基本上是把中央關于全面深化改革的《決定》中提到的任務分解落實到有關司局，還看不到關于環保改革總體布局的研究和制定，這就會產生環保改革“只見樹木不見森林”的局限。

總體布局就是我們常說的“頂層設計”，即從宏觀綜合的層面上分析環保改革面臨的形勢和任務，對環保改革進程做出全面部署安排。李克強同志曾在第七次全國環保大會上專門對環保系統提出了宏觀綜合的要求：“環境保護部門要增強宏觀意識，用全局視野和戰略思維考慮環保工作。”就是要求環保系統要進行戰略思維，搞好頂層設計。

做好頂層設計先要進行頂層思維。頂層思維是抽象思維，是對事物發展規律的把握，因此頂層思維的表現形式是理論研究。沒有理論上的突破，改革行動就容易原地打轉。當前，關于環保改革的頂層思維(理論研究)主要應做以下工作：

1. 對環保改革進行理論闡釋。環保改革是環保領域的制度創新，而制度創新有比較系統的理論體系，主要有馬克思主義的利益分析理論和西方新制度經濟學的制度成本理論。把這些理論應用于環保制度創新，可以使我們更深入地理解制度建設背后的動力機制和實現途徑，從而為環保制度改革提供基本原則。例如，環保改革同樣面臨著強烈的利益博弈，利用利益分析理論，可以說明環保改革的實質是節制權力和資本。同樣，每項環保制度都有其制度執行成本，利用制度成本理論可以明確環保制度創新應盡量減輕公共財政成本負擔。

2. 對“向污染宣戰”進行系統研究。“向污染宣戰”既是一種形象姿態，也是一種實際操作。向污染宣戰本質上是向污染者宣戰，一旦宣戰就意味著對方成為敵方，沒有共同利益，這將改變目前環境管理者與被管理者一定程度上是伙伴關系的局面。宣戰需要有強于對方的實力，這就需要建立環境保護統一戰線。在這個意義上，向污染宣戰是一項嚴肅的重大工作，并非只是吸引眼球的形象說法，需要進行一系列政策法規的調整和重大措施的實施。向污染宣戰的系統研究可以把宣戰的條件、時機、路徑等論述清楚，從而為國家啟動宣戰提供可行的方案。

3. 對環保道路進行反思和創新。頂層思維是從基本原理和基本規律這樣宏觀抽象的層面上觀察和分析事物，因此往往能產生重大的影響，例如社會主義市場經濟的基本原則決定了經濟體制的具體設計。“積極探索環保新路”必須進行理論思考，理清環保新路的內在價值取向和外在現實基礎，在此基礎上構筑通向未來的環保成功之路，這實際上要重新思考環境宏觀戰略。