創新應對重大環境事件思維 推動環保戰略轉型

(環境保護部，北京 100035)

當前環境形勢嚴峻，環境壓力增大，環境事故高發，環境群體性事件增多。其中重大環境群體性事件已經成為影響社會安定的突出問題，成為環保工作面臨的重大挑戰，也是環保戰略轉型必須直面解決的重要課題。我們只有從實際出發，創新應對重大事件的思維，才能從根本上解決問題。否則，只是就事論事，治標不治本，只能放任許多相同的環境群體性事件被一而再、再而三地復制重演。

1 對重大環境事件的回顧和分析

近年來，我國重大環境群體性事件接連不斷，進入高發期：

——2008年奧運會期間，北京市朝陽區因建設垃圾焚燒廠發生的群體性事件，而且在很多城市都發生了類似的事件。

——2009年8月4日，湖南瀏陽市鎮頭鎮數百村民，對政府有關受鎘污染群眾停止發放臨時生活補助的決定不滿，多次到鎮政府集體上訪，要求政府統一安排體檢和發放臨時生活補助。

——2009年8月8日，湖南武岡市文坪鎮橫江村200余名村民，因血鉛污染問題，聚集阻斷公路，隨后沖入鎮政府、鎮派出所以及污染企業進行打砸。

——2009年8月17日，陜西寶雞市鳳翔縣長青鎮400村民，因部分村民血鉛超標，強行進入廠區，并打砸辦公樓和車輛設備，致4名執勤民警、廠區保安等受傷。

——2010年9月，由于風暴潮的影響，紫金礦業位于廣東的尾礦庫發生潰壩事件，受損房間達到1863間，直接損失超過9.5億元，22人死亡，發生群體性事件。

——2011年9月30日，中緬合資在緬甸建設的密松水電站項目，由于群眾抗議，被緬甸政府叫停。該項目于2009年啟動，由中國電力投資集團等投資，總投資36億美元。

——2011年8月8日，受強熱帶風暴影響，大連福佳大化石油化工公司PX項目防波堤發生潰壩，經搶險沒有造成物料泄漏，14日上萬名大連市民集會游行，要求PX項目“滾出大連”。當日下午，大連市委、市政府決PX項目立即停產，該事件平息。

——2012年3月，廣東惠州的一個污水廠，由于土地的問題發生的群體性事件。

——2012年6月29日，四川什邡市宏達鉬銅多金屬資源深加工綜合利用項目舉行開工典禮，第二天群眾聚集市委抗議，后來出現打砸事件，7月3日市委市政府決定：項目不僅停建，而且今后也不再發展該類項目，事件終告平息。

——2012年7月28日，由于擔心排海工程對當時民眾生活產生影響，數千名啟東市民于清晨在市政府門前廣場及附近道路集結示威，并沖進市政府大樓，當日上午南通市政府宣布，永遠取消該排海工程項目，隨后抗議活動平息。

——2012年10月22日后，浙江鎮海部分村民持續聚集在區政府及主要路口，表達反對PX項目的訴求。28日上午數千名群眾沖擊政府大門并游行。當晚，寧波市政府宣布“堅決不上PX項目”，此后群眾陸續散去，事件得以平息。

——2012年11-12月，京沈線高鐵北京段的建設項目所在地的居民，由于項目的噪音污染、電磁輻射、環評造假等問題，引發群體性事件，當地居民代表先后向有關部門反映意見，后來又開展以“曬太陽”為題的集會活動。2013年8月部分居民又到環保部門前集體投訴。

——2013年4月，多個小區的居民反對新上電池擴建項目，在網絡上開始了維權行動，組建了多個QQ群討論，動用各種方式，開展了抗議活動。5月15日，公司決定收回松江項目全部投資，并表示將把土地退還政府，不要求任何賠償。

——2013年5月，昆明市要上一個石化項目，群眾走上街頭表示反對；

——2013年5月，成都的彭州市民自發街頭集會，表示反對一個石化項目；

——2013年7月，在廣東的鶴山建設一個核燃料的加工項目，群眾鬧事反對，后來政府宣布下馬；

——2013年7月份，廣州市花都區和廣東清遠市，群眾走上街頭，反對建設垃圾焚燒廠，最后下馬了。

——2014年3月30日，廣東茂名市群眾反對PX項目，該市發生打砸事件，公安部門拘留若干人員。

2 網絡的觀點值得關注

近年來，網絡對環境群體性事件高度關注，從不同的角度進行了分析，提出來一些值得深思的觀點：

一是認為當前的重大建設項目出現了一種不正常的現象，即“不鬧就上，一鬧就撤”，這已經成為一個普遍的問題，成為群眾表達利益訴求的基本模板，也成為重大項目從上馬建設到下馬收場的行進軌跡。其危害甚大，一方面影響重大項目順利上馬，造成嚴重的經濟損失；另一方面影響政府的公信力。

二是政府與民眾在這些建設項目的博弈中沒有贏家。因為群眾不鬧項目就上，從表面上看是政府占了上風，但是表明的平靜卻掩蓋了群眾的不滿情緒，為今后的群體性事件埋下更大的禍根；群眾一鬧建設項目就撤，好像是民眾占了上風，但是群眾利益訴求的正常渠道并沒有因此建立起來，今后的訴求依然不能暢通；同時由于項目的下馬，有關政府最終成為事件的名副其實的輸家。所以網絡認為在這些事件的博弈當中，政府和民眾都是輸家。

三是我國出現街頭抗爭型的環境社會運動。所謂社會運動，就是由過去是一些個人的上訪，演變為現在的群體性上訪，而且人數越來越多，此起彼伏，成為一種表達群眾利益訴求的社會性運動。過去說群眾“信訪不信法”，有問題找政府，既可以解決問題，又成本低廉。但是現在許多群眾認為，政府公信力下降，信訪已經也不能作為解決問題的途徑了，只有大家聯合起來走上街頭把事情鬧大，才能達到解決問題的目的。

四是群體性事件是一種暴力邊緣的訴求表達方式。如果社會運動不能解決問題時，群眾就會以更加激烈的行動引起政府的重視，以期問題解決。暴力邊緣的訴求表達方式具有很大的破壞性，包括上街堵路、靜坐示威，甚至與司法機關發生沖突，打砸政府、黨委等領導機關，這種現象已經多次出現，充分表達了群眾強烈的利益訴求，同時也表明了群眾對項目建設的看法與當地政府、黨委的意見分歧巨大，雙方都沒有找到溝通思想、彌合分歧、融合觀點、實現雙贏的方式與途徑。

五是中國現在環境群體事件在一定程度上，反映了社會存在“共識斷裂”的重大風險。社會共識是社會穩定的思想基礎。一個社會的大多數人如果對重大問題的觀點是基本一致的話，這個社會就比較穩定；如果大多數人在重大問題的觀點不一致，甚至觀點尖銳對立的話，這個社會就不穩定。觀點對立的背后是利益的沖突。當前社會的共識斷裂主要是，一些政府官員一味地強調招商引資，上項目加快發展，增加財政收入；而增加財政收入之后再上更多更大的項目。但是老百姓最關心的問題則是希望盡快解決入托難、入學難、就業難、看病難、物價上漲、房價上漲、環境污染、交通擁堵、生活與工作壓力加大、食品藥品與交通安全問題、社會治安與司法公正問題、官員腐敗問題等。老百姓認為這些年的經濟的速度確發展很快，但是人們并沒有從高速度的發展中，公平合理地享受到發展的成果。我國當前環境形勢嚴峻，與嚴重環境污染相伴隨的是環境公平的失衡。一些企業和地方在發展經濟的過程中向環境排放了大量的污染物，他們享受了發展的成果，卻沒有承擔相應的環境損害代價；而許多群眾在沒有享受到污染者的發展成果的同時，卻承擔了環境損害的后果。更加確切的地說，一些污染項目使少數人享受了發展的成果，而多數人卻承擔了環境的損害。環境公平失衡成為社會不公平的一個重要的方面，群眾迫切要求扭轉這種局面。由于這些共識斷裂與認識差距，導致在環保方面的群體性事件高發。

六是關于決策的科學化與民主化問題。過去人們認為只要有了決策的科學化，就不會出現經濟建設和社會建設的重大失誤，民主化不民主化無所謂。但是近年來，決策的不科學化的問題越來越多，決策失誤越來越多。既造成了經濟損失，也脫離了群眾。人們觀察發現這些政策的出臺和項目的上馬，都是通過了專家們的論證，程序合規，手續齊全，而且許多專家都是些名牌大腕。專家也是人，拿了評審費能不投贊成票嗎？如果專家在會上講了不同意見，下次開論證會時就再也不會請他來了。因此，信息公開與民主監督則是決策科學化的主要保障。

七是重大環境群體性事件發生時，傳統的媒體正在被邊緣化。在什邡事件發生以后，當時的各級官方媒體基本上不報道、不評論、不參與。但是卻不能絲毫減弱網絡的評論。有人統計證明，網絡上的大小文章有上萬篇，閱讀過的人數高達3000多萬人，提出個人回復意見和看法的約有15萬人。一些網民甚至批評說，沒有傳播媒體的參與我們照樣可以取得勝利。黨的十八大以后，官方媒體的態度發生了較大的變化，引導性和批評性的評論增多，一些觀點還很鮮明、很尖銳，發揮了引導性的積極作用。

3 環境群體性事件主要分布領域及其特點

3.1 經過分析統計，當前的環境群體性事件主要分布在以下四大領域

一是大中城市基礎設施建設引發的環境群體性事件越來越多，包括鐵路、公路、機場、磁懸浮、電力、垃圾焚燒廠等。

二是農村和中小城鎮違法排污、暗管排污、私倒垃圾與危險廢物，引發的環境群體性事件居高不下，特別是重金屬、有毒廢物的污染等。

三是大型企業由于安全生產事故引發的流域性、區域性的污染事件引發的環境群體性事件增多，如紫金礦業尾礦庫潰壩以及松花江污染、龍江鎘污染、渤海石油污染等。

四是由于建設現代化工業項目引發的環境群體性事件大增，如什邡、啟東、鎮海、昆明、彭城、鶴州、茂名等工業加工項目。

3.2 諸多環境群體性事件具有九大共同特點

第一，這些投資項目都是大型的、現代化的項目。其中許多項目的投資高達百億元以上，甚至高達幾百億元，其技術都是國內或國際上最先進的，符合當地產業規劃、符合國家生產力的布局。如什邡項目建成后，將產生年400-500億元的產值；鶴山核燃料加工項目建成后，可年增產值300-400億元的產值。

第二，這些項目的經濟效益都很好，可以大大拉動當地的GDP，而且可以帶來高額的利潤和稅收。比如什邡的項目建成后，每年可以帶來50億的利稅；上海松江電池廠的項目，雖然投資僅10億元，但是它的產值可以高達100億元/年，這些項目的經濟效益上都很好。

第三，項目的審批手續都是合法的，所有應該去履行審批的部門都已經蓋章，項目建設的程序合規。包括發改部門、土地部門、環保部門、住建部門、規劃部門、工商部門、安全生產部門都等依規審批，符合政策和法規要求。

第四，建設項目的各項環保措施扎實，經費落實。像什邡的項目的環保投資10億元，鎮海石化項目的環保投資是36億元，啟東的達標排海工程本身就是一個環保項目，污染治理都可以滿足國家和地方環境法規與環境標準的要求。

第五，建設項目都得到了各級政府的大力支持。什邡項目是汶川地震之后，國家支持災區重建的一個重點項目，這些項目都是經過各級政府辦公會議的充分討論，政府領導與有關部門的工作人員也都去實地進行了考察。

第六，這些很好的項目都引起了群眾的不滿，都發生了大規模的群體性事件，甚至出現了群眾與司法機關、群眾與政府和黨委的沖突，而且一些沖突矛盾還異常激烈。

第七，到現在為止，這些發生了群體性事件的建設項目，基本上都是以政府的妥協讓步實現了最終的和解。這些大的環境事件尚沒有由于群眾的妥協讓步而實現了最終的和解。

第八，這些項目發生群體性事件的時間都很短。什邡事件從開工剪彩到政府宣布妥協讓步，一共只有5天的時間，啟東事件只有6天的時間，鎮海事件只有10天的時間，大連福佳的事件也只有10天左右的時間。

第九，這些群體性事件都造成了重大的政治損失和經濟損失。政府先是決定要上項目，群眾表示強烈反對，經過激烈的沖突，后來又實現了以政府的妥協讓步為轉折點的官民和解，這本身就是對政府公信力的一次巨大的沖擊，政治損失不言而喻。有許多項目在群體性事件發生以前，就已經開工建設或是進行前期工作了，工程建設半截子下馬自然經濟損失不小。這些損失都是直接或間接地由納稅人或全體人民承擔了，這個問題應當人們的高度重視。

4 環境群體性事件的發展趨勢及其變化特征

4.1 當前的環境群體性事件出現了六種發展趨勢

一是從農村環境糾紛上訪向城市民眾走上街頭蔓延。早期的環境投訴大多發生在城市，因為那時的工廠和企業大多建在城市。90年代以來，隨著城市化步伐的加快，許多城市大規模關閉或搬遷污染企業，許多污染企業搬遷到了農村，或是進入了工業園區。城市環境隨之得到了很大的改善，但是必須承認，這樣的城市環境改善在一定程度上是以犧牲農村環境為代價的，所以一度農村環境群體性事件高發。但是，近年來群體性事件又重新回到了城市，而且以群眾走上街頭為特征的城市群體性事件的規模和影響，都已經大大超過了農村，這是當前出現的一個新趨勢。

二是從個人的環境利益訴求向社會群體性的環境利益訴求發展。環境訴求的人群有擴大的趨勢，個人環境訴求雖然沒有減少，但是集體性的環境訴求在大幅度地上升。不僅直接利益相關人要表達環境訴求，而且沒有直接利益的相關人也要表達環境訴求。

三是從環境污染的民事糾紛向反對新建項目上馬擴展。過去是群眾大都是在遭受環境污染以后，走進政府表達環境訴求。而現在許多工業項目還沒有開始建設，還沒有產生環境污染，還沒有對群眾的健康和財產造成損害，群眾就要走上街頭表達反對的意見了。

四是從工業污染項目向環保項目延伸。過去我們說，群眾反對污染項目，支持環保項目；可是現在的情況變化了，群眾不僅要反對工業項目，而且也反對環保項目，特別是反對垃圾焚燒發電項目的建設。

五是民眾從過去對企業的抗爭逐步轉向對政府的抗爭。過去污染受害群眾與污染肇事的企業沖突較多。近年來發生的多起重大環境群體性事件，主要表現為群眾與政府的對峙和對抗，作為建設單位的企業卻反而很少公開出頭露面地表達意見，企業似乎退出了矛盾激烈沖突的漩渦。這是因為政府要招商引資，政府拿著優惠條件，求著大型企業來投資上項目，所以群眾的反對意見也要由政府去擺平。過去企業躲不開，因為群眾總是直接找企業表達環境訴求，現在政府比企業還想上項目，項目是政府引進的，是政府求來的，所以有了矛盾政府必然要身先士卒，沖在與群眾對立與對抗的第一線。

六是由原來單純的環境事件正在逐步與復雜的社會問題交織在一起。如惠州的項目涉及到土地征用的問題，因為污水處理廠的土地被政府賣了錢。鎮海的項目也是與征地、房屋拆遷問題密切相關。

4.2 環境群體性事件呈現出七大變化特征

一是群眾訴求覆蓋的領域更加廣泛。過去要求賠償污染損失，現在是要求維護公民的集體環境權益。他們認為，在城市附近建設大型石化項目，將會影響全體市民的環境；他們認為，在小區建立垃圾焚燒項目，也將會影響小區居民的環境。從反對老污染源到現在反對新建項目；從反對工業污染項目到現在反對環保項目。

二是環境訴求的目標在不斷升級。群眾環境訴求由過去要求解決污染問題，保護個人的環境權益；現在已經擴大到要求政府和企業公開環境信息，要求參與一些重大項目的決策，也要求解決環境公平失衡的問題，這個方面的環境訴求日益增多、日益強烈。

三是訴求表達的方式趨于激烈。一些地方的群眾依然通過上訪請求政府解決環境問題，但另一些群眾則以走上街頭、堵塞交通、沖擊政府機關，向政府表達環境訴求，強求政府解決問題。

四是訴求表達的渠道更加現代化。因為目前群眾表達訴求的平臺不完善，表達訴求的渠道不暢通，信訪是唯一的、大眾化的渠道。現在老百姓開始為自己搭建了表達訴求的渠道，他們普遍選擇了網絡的渠道，其好處是時間快、成本低、影響大。如啟東事件發微博10萬條，群眾90%的相關信息是從網絡上得到的，而不是依靠官方媒體報道或是傳達文件獲得的。

五是訴求表達的形式日趨多樣化。如大連福佳PX項目的群眾采取到廣場曬太陽的活動；上海松江群眾采取配戴綠絲帶的形式；昆明群眾上街的統一標志是戴口罩，當時口罩還一度脫銷。

六是應對環境群體性事件的方式依然落后被動。許多地方官員還停留在計劃經濟條件下的思維模式，甚至一些官員懷有個人私利。比如一些官員認為，引投資、上項目、增長GDP，有利于個人升遷，其執政理念仍然處于極力主張多上項目的視角，當然現行的財稅體制也起到了推波助瀾的作用。而群眾鬧事了，先是壓制，壓制不下去了，馬上態度180度大轉彎，立即決定項目下馬，本來應該上的項目也隨之流產。因為這些官員十分清楚，如果群體性事件處理不好，出現失控局面，自己的烏紗帽就保不住了。這就是為什么“不鬧就上、一鬧就下”的深層次原因之一。

七是許多政府部門的工作存在著漏洞與不足。首先是信息不公開，許多官員認為環境信息公開越多工作上的麻煩也越多，因此對相關環境信息公開的少、公開的晚，信息公開流于形式。其次是環評作假。比如秦皇島垃圾焚燒廠的群體性事件，環評單位在上報的文件說，群眾100%同意。群體性事件發生以后，記者調查發現，在被調查者的名單中，有的人常年在外打工沒有回家，有的人是監獄的在押犯，有的人已經去世多年，更多的人聲稱自己從來就沒有接受過調查。上海松江的電池項目，環評單位說一共發出了150份，100%收回，其中68%支持，14%有條件支持，16%無所謂，只有2%的人反對，但是當項目對社會公開后，許多群眾走上街頭說我們“被同

5 有關環境群體性事件的爭論與探索

在對以上情況的分析基礎上，我們是不是應該質疑，面對高發的環境群體性事件，現行應對重大環境事件的指導思想與思路是否符合實際情況？政府對重大項目的決策程序與決策方式是否符合群眾的意愿？政府工作是否有值得反思的地方？主要有以下的代表性的觀點值得質疑與反思：

一是經濟優先的認識仍然主導著項目能否上馬和如何應對群體性事件。在許多有關PX項目討論的會議上，不少官員和專家認為，PX項目有市場，而且經濟效益又很好，經濟發展也需要，因此不能因為群眾反對就不上。其實群體性事件問題的實質不在于項目應該不應該上，這些項目都是經濟效益好項目是無容置疑的。問題的關鍵在于這些項目上馬應該由誰來作出決策？應當以何種方式進行決策問題？能否保證群眾利益不受侵害？無視群眾參與決策、無視相關群眾利益保障，而自認為項目應當上馬的思想本質，還是一種經濟發展優先和崇尚GDP的觀念主張發揮了主導作用。

而信息公開、民主監督、基層協商、群眾參與決策等，正是當前國家政治改革要解決的重大問題，卻被一些人拋出了應對重大環境群體性事件的視野。

二是要提高群眾的覺悟，要防止壞人鬧事。一些人堅持認為，好項目不能順利上馬的主要原因是一些群眾自私，沒有考慮到當地發展的整體利益；一些人認為，群眾目光短淺，沒有考慮到未來的長遠發展；甚至一些人認為，群體性事件是別有用心的人在與政府作對。去年國內一家有影響的報紙評論認為：環境群體性事件是異見領袖為了撈取政治資源，反抗中央政府而帶領群眾所為的結果。

三是應當加大對群眾普及科學知識的力度。普及科學知識對任何人群、在任何時間、在任何地點都很重要，是現代化建設的長期戰略舉措。但是以此應對環境群體性事件并不恰當，受到了人們的很多質疑和批評。如廣東鶴山的核燃料加工項目，7月4日項目公示風評報告，5日群眾上街反對，鶴山市和江門市針對主要人群，分別舉行了三場有關核燃料加工的科普宣傳，而且聘請了清華大學的著名教授，給江門政府的各級官員講課。大規模的科普，并沒有扭轉公眾的認識，最后政府還是不得不依照民意，宣布取消該項目的建設。許多群體性事件的本質并不是科普的問題，而是環境信息要不要向群眾公開的問題，政府在對重大項目建設作出決策之前要不要群眾參與的問題。

四是要依靠增加或強化政府的行政審批，來預防和化解群體性事件。2012年國家有關部門印發了“關于國家固定資產投資項目開展社會風險評估”的文件。這種用產生問題的思路去解決問題，不僅不會減少問題的發生，反而還會導致問題越來越多、越來越復雜。當前的許多問題往往是由于過度依賴行政審批造成的，而現在許多部門又要依靠增加新的行政審批來解決問題。多設一個行政審批，就要延長項目的審批時間，就要增加項目的前期成本，評估文件的費用最終都要攤進項目的成本里，而且依靠行政審批并不能預防和化解群體性事件。2013年鶴山的核燃料加工項目完全證明了這一點。3月份鶴山市政府和中核集團公司簽定引進該項目，而且在鶴山公示之后群眾并無不同意見，之后由江門市發改委公布了該項目的社會風險評估報告后，當即引發群體性的抗議事件。所以，靠政府增加行政審批，是不可能規避項目建設的社會風險。

五是在發生群體性事件后，要求一級抓一級，以層層領導負責來化解矛盾。這是一個傳統的工作方法，問題出來后，主要領導同志不深入一線，不直接聽取群眾意見，只是簡單開個會，要求各個單位一把手負責，要求各單位管好自己的人，管好自己的家屬。以為層層抓落實，就不會出問題了。各單位一把手在會上都做了很好的表態，結果群體性事件還是發生了。傳統的工作方法實際上是一個懶政的方法，把責任推給下級的做法并不能從根本上解決問題。

6 創新應對群體性事件的思維

應對環境群體性事件必須首先創新思維：

第一，協調發展，保護環境

處理好經濟發展和環境保護的關系非常重要。我們必須下決心改正以資本為中心的發展模式，真正轉到以人為中心的發展模式。上項目也好，搞基礎設施也好，一定要考慮到公眾的幸福指數。有人評論我們現在這種崇尚GDP、招商引資的發展，實際上是以資本為中心的執政理念過度強調經濟發展，就會忽視民生問題，忽視環境問題。目前在很多政府官員的頭腦里面，還是先把經濟搞上去，環保的事慢慢說，講白了還是先發展后治理。

發展的目的不是為增長GDP，增長GDP只是手段，發展的目的是為了讓人民生活的更加幸福，這已成為世界性的共識。2011年第65屆聯合國大會通過了一項非約束性的決議草案，建議世界各國“走全面發展之路”，將“幸福”的概念納入“國家發展指數”的考核中。2012年，聯合國首次發布“全球幸福報告”。該報告比較了156個國家和地區人民的幸福程度，檢視了各個國家居民的幸福狀況，展示了新的幸?？茖W研究是如何解釋個人幸福和國家整體幸福的變化。與此同時，許多國家越來越看重“國民幸?！眴栴}。法國提出對經濟發展測量體系從“生產導向”轉為“幸?！睂?；英國將“公民幸福”作為政策指定的新依據；OECD公布“幸福指南”和“更佳幸福指數”，“更佳幸福指數”包括居住、收入、就業、人際關系、教育、環境、健康、政府治理、生活滿意度等。不丹更是提出用“國民幸?？傊怠比〈皣窠洕傊怠保⒘⒎ㄒ幎?，政府制定政策不是以經濟利益為考慮基準，而是以所能帶來的幸?？鞓窞槌霭l點。為了確保該項法律的落實，不丹還設立了一個權力很大的“國民幸福指數審查委員會”，對各個大型建設項目具有“一票否決”的權力。參照國際的先進理念，我們對執政理念也應進行反思和調整，執政理念一定要下決心從以增加投資為本轉到以人為本上來，從以經濟利益作為項目能否上馬的衡量標準轉變為以居民幸福程度作為衡量標準。

第二，轉變職能、服務社會

政府職能轉變是改革的一個重點，轉變職能的核心是處理政府和企業的關系、政府和市場的關系、政府和社會的關系。政府減少對企業的行政干預，可以增強企業和市場的活力；政府減少對社會事物的包辦，通過購買服務，充分發揮社會組織的作用。讓政府從具體的經濟利益糾葛中獨立出來，讓政府真正成為公共利益的執行者、經濟利益的平衡者、公眾利益的責任者，也讓政府的身份從運動員變成裁判員。而現在政府的身份既是運動員也是裁判員。環境群體性事件反映出來的問題，不在于項目該上不該上，也不在于項目是否有很好的經濟效益就必須一定要上的問題，而在于政府應該在這個過程之中扮演何種角色。政府的角色應當是管好該管的事情，放手不該管的事情。

第三，重塑誠信，增強公信力

這是一個作風問題，也是一個執政理念的問題。政府官員一定要從對群眾負責的角度出發，認真履行職責，扎扎實實干好每一件事情，兌現自己的每一個成諾，不說空話、不說大話，不說假話，不說兌現不了的話。兌現說過的每一句話，干好承諾的每一件事情，真正取信于民。一些政府官員急于求成，為了早日干出政績，對群眾的各種訴求一味遷就退讓，不顧條件是否成熟一概承諾，事后又不重視抓落實，不兌現承諾。一些政府官員文過飾非，只要是前任官員的承諾一概推脫不管。凡此種種都影響了政府的形象和公信力，都為后面的群體性事件留下了難以根除的禍根。

第四，平等對話、參與決策

傳統的項目決策是由政府和企業互動的過程之中作出來的；現代的項目決策是由政府、企業和公眾互動的過程之中作出來的。政府、企業、公眾形成了一個三角形的重大決策機制，這個三角形的決策機制是一個相互協商、相互妥協、相互制約、相互監督的關系。而在現行的三角形的決策機制中，群眾在審批的過程中沒有應有的位置，這是發生群體性事件一個基本的原因。為此我們要建立政府、企業、公眾協商的機制和協商的平臺，平臺建立之后，政府要真正聽取群眾的各種訴求，環境權益的訴求，合理的問題幫他去解決，不合理的講清原因，當時能解決的當時解決，當時解決不了的逐步去解決。建立和維護政府、企業、公眾三者共同參與的三角形重大決策機制，必須要解決政府、企業與群眾信息不對稱的問題。為此必須要信息公開，信息公開是政府、企業、公眾平等對話和決策的前提。在信息公開上面，環保本身存在的最大問題，就是環評報告書不能真正公開。如什邡建設項目的環評報告書有900多頁，公開的環評簡本報告書只有80多頁。今后不僅要公開環評報告書的全文，而且要建立“不公開事項保密專門申報制度”。既然因保密不公開的部分內容，那你就向政府說明不公開的保密理由，否則政府、企業與群眾由于信息的不對稱性，很難建立起相互理解、相互信任、相互支持的關系。

第五，平衡利益，兼顧各方

應該看到，我們每一項新的政策、每一個新的項目，即使是再好的政策、再好的項目都會對不同人群利益產生正面的或是負面的影響，都會無形的改變現有的利益格局，都會對現有的利益格局形成沖擊。北京現在有一個垃圾焚燒廠的做法很有創新性。過去群眾對建設垃圾焚燒廠很有抵觸情緒，后來垃圾焚燒廠和居民開展對話，全面了解群眾的訴求，然后從實際出發，探討群眾可以接受的方案。通過協商，垃圾焚燒廠向居民做出承諾，一是企業所發的電以半價供應居民用電；二是垃圾焚燒廠幫助小區綠化，清除衛生死角，完善基礎設施，客觀上可以保證居民房價不僅不會下降，反而可以上升；三是企業向居民全面公開環境信息。

同時，我們也應當看到，在眾多的城市環境群體性事件的背后，都有存在著一些大的利益集團之間的博弈，如一些房地產開發商明確反對這些建設項目的上馬，他們往往是PX項目、垃圾焚燒廠項目等建設的最大利益受害方。這些人永遠不會公開站到反對項目建設第一線的，但是他們的能量是不容忽視。

第六，依法行政、建立多元化的環境監管體制

依法行政：一是要嚴格按照環評要求，向群眾公開環境信息，對未履行承諾的單位要給予處罰；二是對在環評中出據虛假信息的單位和個人要給予嚴厲的處罰；三是建設批準的工程項目必須保證質量完成，要嚴格追究豆腐渣工程有關人員的責任。

建立多元化的環境監管體制：因為政府不可能包攬全部環境事物。過去強調政府主導的環境監管體制，政府要大包大攬，結果包攬不下來，越包越累，環保監管工作也不能做好。另一方面，政府也要接受監督，這是因為現實的環境監管工作中的確存在著不少政府不作為、亂作為、主觀決策等不當行為，削弱了環境監管，損害了環境質量。只有讓政府也處于被監管的位置，才能避免上述問題的產生。

第七，關注輿論，慎重應對

網絡的作用已經超過了傳統媒體的作用，用傳統的手段不能控制住網絡。一是傳統的政府管制方式的作用是有限度的；二是傳統的媒體控制方式的作用是有限度的；三是傳統的思想工作方式也是有限度的。