鏟除“老虎”須治本

郁風(fēng)

在2013“打虎”屢有大動(dòng)作，外界對以打“大老虎”作為反腐突破口充滿期待，以及各項(xiàng)禁令頻出，橫掃官場奢靡風(fēng)氣的同時(shí)，中國的反腐體制的完善乃至變革也正在行進(jìn)中。隨著改革步入深水區(qū)，反腐敗亦將進(jìn)入重要的轉(zhuǎn)折點(diǎn)。

“當(dāng)前要以治標(biāo)為主，為治本贏得時(shí)間。”2013年初，十八屆中央紀(jì)委委員學(xué)習(xí)中共十八大精神研討班上，中央政治局常委、中紀(jì)委書記王岐山曾提出這樣的觀點(diǎn)。

如果說，具體的打虎行動(dòng)和各種禁令是“治標(biāo)”的話，那么，關(guān)鍵還在于“為治本贏得時(shí)間”。 中國紀(jì)檢監(jiān)察學(xué)院副院長李永忠表示，“他的基本想法是，從治標(biāo)入手，形成反腐敗的高壓態(tài)勢，但治標(biāo)只是一個(gè)權(quán)宜之計(jì)，治本才是目的和方向。一切戰(zhàn)術(shù)上的治標(biāo)，都是為了戰(zhàn)略上的治本來贏得時(shí)間。”

隨著日前十八屆中央紀(jì)委三次全會(huì)對2014年反腐任務(wù)提出部署，專家普遍指出，今年反腐將推向高潮，力度會(huì)更大，范圍可能有所擴(kuò)大，威懾力量更大，或有更大“老虎”落馬等待時(shí)機(jī)發(fā)布；同時(shí)，反腐將進(jìn)入“治本”階段，重點(diǎn)將轉(zhuǎn)向法治與制度反腐，創(chuàng)新反腐體制與機(jī)制，并更多借助老百姓的反腐力量，通過公眾舉報(bào)的途徑，辦案公開透明的方式，多管齊下，內(nèi)外夾擊，使反腐敗工作更深入。

巡視制度發(fā)力

事實(shí)上，治本之策在2013年已逐步推出。其中，表現(xiàn)異常搶眼的一項(xiàng)舉措就是黨內(nèi)巡視制度改革。除了確保政令暢通，掌握地方黨政官員的貪腐信息和線索外，也讓中央巡視組成為公眾關(guān)注的熱門詞匯。隨著巡視制度的制度化，黨內(nèi)監(jiān)督將更趨實(shí)質(zhì)性，甚至成為反腐的重要手段。

2013年12月18日，中紀(jì)委、監(jiān)察部網(wǎng)站發(fā)布消息稱，湖南省政協(xié)副主席童名謙涉嫌嚴(yán)重違紀(jì)違法，正接受組織調(diào)查。童落馬之時(shí)，正值中央第十巡視組巡視湖南省，這也是中央巡視組2013年的第二輪巡視。

“留心一下，即會(huì)發(fā)現(xiàn)去年上半年，貪腐官員還多是經(jīng)網(wǎng)絡(luò)曝光的，衣俊卿、劉鐵男，走的是情婦反腐、網(wǎng)友舉報(bào)的老路。但是從5月底開始，中央派出10個(gè)中央巡視組進(jìn)駐各地區(qū)、部委以及高校和國企，反腐由被動(dòng)變?yōu)橹鲃?dòng)。”北京大學(xué)政府管理學(xué)院教授、廉政建設(shè)研究中心主任李成言指出。

巡視制度也做出了改革——組建巡視組組長庫、“一次一授權(quán)”，并公開巡視的地區(qū)、對象、組長副組長名單、巡視組駐地、聯(lián)系方式等，提升了巡視的透明度。

當(dāng)年5月底至8月底，中央巡視組進(jìn)行歷時(shí)3個(gè)月的第一輪巡視，10個(gè)巡視組對內(nèi)蒙古、江西、湖北、重慶、貴州、水利部、中國儲(chǔ)備糧管理總公司、中國進(jìn)出口銀行、中國出版集團(tuán)、中國人民大學(xué)開展巡視。10月，第二輪巡視啟動(dòng)，10個(gè)中央巡視組分別進(jìn)駐商務(wù)部、新華社、國土資源部、吉林省、云南省、山西省、安徽省、廣東省、三峽集團(tuán)、湖南省。

李永忠表示，巡視制度盡管也是同體監(jiān)督，但作為“先頭部隊(duì)”的中央巡視組，卻能充分發(fā)揮異體監(jiān)督的優(yōu)勢，及時(shí)看到聽到并發(fā)現(xiàn)問題，從而推動(dòng)監(jiān)督、查案工作的迅速跟上，促使整個(gè)反腐敗局面上的改觀。

有媒體統(tǒng)計(jì)，2013年9月底，10個(gè)中央巡視組公布上半年在被巡視地區(qū)、單位所查出的作風(fēng)和腐敗問題，其中9個(gè)巡視點(diǎn)查出腐敗。以第10巡視組為例，中國人民大學(xué)是巡視單位中唯一的教育部部屬大學(xué)。11月底，該校招生就業(yè)處處長蔡榮生因招生腐敗而被調(diào)查。貴州則挖出了原省委常委、遵義市委書記廖少華。有消息稱，原內(nèi)蒙古自治區(qū)黨委常委、統(tǒng)戰(zhàn)部長王素毅是巡視組挖出的首名副部級(jí)官員。

中紀(jì)委副書記、監(jiān)察部部長黃樹賢1月10日也證實(shí)，去年10個(gè)中央巡視組分兩輪對20個(gè)地方、部門和單位開展巡視，其中第一輪巡視中發(fā)現(xiàn)有價(jià)值的問題線索比過去增加5倍。廖少華，原湖北省副省長郭有明、省政協(xié)副主席陳柏槐，原江西省人大常委會(huì)副主任陳安眾等涉嫌嚴(yán)重違紀(jì)違法被立案調(diào)查。

紀(jì)檢體制改革

2013年9月2日，中紀(jì)委監(jiān)察部網(wǎng)站正式開通。這被認(rèn)為是反腐主動(dòng)出擊的另一大突破。此后，該網(wǎng)站成為貪官落馬最為核心而權(quán)威的發(fā)布渠道。這個(gè)被譽(yù)為網(wǎng)絡(luò)反腐“正規(guī)軍”的網(wǎng)站同時(shí)宣稱，“接收網(wǎng)絡(luò)信訪舉報(bào)”是其主要功能之一。

“開通網(wǎng)站在中紀(jì)委歷史上是一大壯舉。”北京航空航天大學(xué)廉潔研究與教育中心主任任建明表示。“以往中紀(jì)委留給公眾的印象很神秘，與民眾交流不足，這也導(dǎo)致其工作屢遭質(zhì)疑。現(xiàn)在普通民眾只要登錄官網(wǎng)，就能看到腐敗大案要案和通報(bào)。不僅如此，新年伊始中紀(jì)委還通過征詢廣大民眾的意見共建互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代的反腐平臺(tái)，加強(qiáng)與民眾的互動(dòng)。”任建明說。

中紀(jì)委內(nèi)部的機(jī)構(gòu)調(diào)整也是按照“主動(dòng)反腐”的思路而為之。

去年3月，中紀(jì)委、監(jiān)察部組織機(jī)構(gòu)對外公布，這是自1993年中紀(jì)委、監(jiān)察部合署辦公以來，首次對外公布內(nèi)設(shè)結(jié)構(gòu)。

當(dāng)時(shí)中紀(jì)委、監(jiān)察部共有27個(gè)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，除了負(fù)責(zé)直接查辦案件的8個(gè)紀(jì)檢監(jiān)察室，還有辦公廳等19個(gè)內(nèi)部機(jī)構(gòu)。次月，中紀(jì)委、監(jiān)察部進(jìn)行了機(jī)構(gòu)調(diào)整，紀(jì)檢監(jiān)察室擴(kuò)充至10個(gè)，簡并4個(gè)內(nèi)部機(jī)構(gòu)為黨風(fēng)政風(fēng)監(jiān)督室、執(zhí)法和效能監(jiān)督室。減少了職能交叉，加強(qiáng)了監(jiān)督和辦案力量。此外，對過去參與的領(lǐng)導(dǎo)小組、協(xié)調(diào)小組、聯(lián)席會(huì)議等議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)進(jìn)行了調(diào)整，由原來的125個(gè)精簡至39個(gè)。不過，李成言也認(rèn)為，“辦案力量還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。以香港廉政公署為例，有將近八成人在辦案。”

此次中紀(jì)委三次全會(huì)上，在“防范改革腐敗”被正式提出之后，從中央到地方各級(jí)深改小組的組成中，主管紀(jì)檢工作的黨委領(lǐng)導(dǎo)可能會(huì)加入。“一方面紀(jì)檢監(jiān)察體制改革本身就是三中全會(huì)改革方案中的一個(gè)方面，另外這也是防范改革腐敗的一個(gè)重要保障。”中央編譯局政黨研究中心執(zhí)行主任季正矩表示，這說明紀(jì)檢監(jiān)察體制垂直性管理將日益加強(qiáng)，中共將更加重視紀(jì)委在反腐敗和權(quán)力監(jiān)督中的相對獨(dú)立性、自主性和抗干擾性。

目前，中國常設(shè)的反腐敗機(jī)構(gòu)主要有中共各級(jí)紀(jì)委和政府各級(jí)監(jiān)察部門、預(yù)防腐敗局、審計(jì)部門等，以及各級(jí)法院和檢察院的反貪局，此外，還有中央及各省區(qū)市巡視組。國家行政學(xué)院教授王偉表示，迫切需要構(gòu)建高效的反腐敗機(jī)構(gòu)。

對于未來紀(jì)檢監(jiān)察體制的改革方向，中國政法大學(xué)副校長馬懷德認(rèn)為，可以在兩方面著力：第一，搞紀(jì)檢監(jiān)察的大部門制，把分散的力量整合起來，把相關(guān)部門合并起來，或者形成合力；第二，從同級(jí)監(jiān)督變?yōu)樘峒?jí)監(jiān)督，省級(jí)領(lǐng)導(dǎo)由中紀(jì)委監(jiān)督，市級(jí)領(lǐng)導(dǎo)由省紀(jì)委監(jiān)督。

走向制度反腐

值得關(guān)注的是，去年11月閉幕的十八屆三中全會(huì)已就改革中共紀(jì)檢體制，強(qiáng)化對權(quán)力的監(jiān)督，推進(jìn)制度反腐等，明確了路線圖，奠定了未來五到十年的反腐總基調(diào)。

首先是中紀(jì)委獲得授權(quán)，強(qiáng)化對下級(jí)紀(jì)委的領(lǐng)導(dǎo)，主要體現(xiàn)在“事權(quán)”和“人權(quán)”兩方面：紀(jì)委書記選派以上級(jí)紀(jì)委提名為主；腐敗線索處置和案件查辦，在向同級(jí)黨委報(bào)告的同時(shí)，須向上級(jí)紀(jì)委報(bào)告，查辦腐敗案件要以上級(jí)紀(jì)委領(lǐng)導(dǎo)為主。

據(jù)專家解讀，過去真正能干擾紀(jì)委辦案的，多是地方黨委主要領(lǐng)導(dǎo)或其他黨委常委。如果同級(jí)紀(jì)委以上級(jí)選派為主，而腐敗線索和案件查辦同時(shí)上報(bào)，那么此前多發(fā)的地方主要領(lǐng)導(dǎo)壓案、瞞案將更為困難。

11月29日，中紀(jì)委在解讀三中全會(huì)《決定》時(shí)提出，新任領(lǐng)導(dǎo)干部配偶子女從業(yè)、財(cái)產(chǎn)、出國（境）等有關(guān)事項(xiàng)公開制度，將啟動(dòng)試點(diǎn)。今后，中央將制定配偶移居國（境）外的國家工作人員任職崗位管理辦法。

這意味著，新提拔黨政領(lǐng)導(dǎo)及其家庭成員的就業(yè)、家庭財(cái)產(chǎn)等信息將從試點(diǎn)開始，逐步公開，而眾多的“裸官”們也將受到當(dāng)?shù)丶o(jì)委更多的監(jiān)督。公眾的期待則是，希望這種約束黨政官員權(quán)力的改革，盡快全面推開，并進(jìn)一步制定出臺(tái)中國版《陽光法案》。

今年1月16日印發(fā)的《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》，已明確提出六種情形人員不得列為考察對象，其中包括配偶已移居國（境）外，或者沒有配偶，子女均已移居國（境）外的。這是中央首次明確不提拔“裸官”。

“探索實(shí)行官邸制”，是三中全會(huì)《決定》的另一個(gè)新提法。作為一項(xiàng)已經(jīng)在國外實(shí)施多年的官員住房的制度，其被認(rèn)為將有助于規(guī)范領(lǐng)導(dǎo)干部住房問題，遏制住房腐敗。

除了黨內(nèi)監(jiān)督，2014年，在國家層面，中國也將推動(dòng)反腐敗立法。中紀(jì)委已明確，未來要“重點(diǎn)做好反腐敗單行法律和配套法規(guī)的立法工作”。

近日，中紀(jì)委有關(guān)負(fù)責(zé)人透露，今后，一些實(shí)踐證明有效的黨紀(jì)政紀(jì)規(guī)定和行政規(guī)章將上升為法律法規(guī)。同時(shí)，中紀(jì)委還將完善腐敗案件揭露、查處機(jī)制，完善保護(hù)證人、舉報(bào)人的制度；再者，強(qiáng)化國際合作，打擊腐敗分子外逃，并健全官員追逃追贓機(jī)制。

上述思路在于12月25日印發(fā)的《建立健全懲治和預(yù)防腐敗體系2013-2017年工作規(guī)劃》（下稱《規(guī)劃》）中也得到了體現(xiàn)。《規(guī)劃》提出明確目標(biāo)：“經(jīng)過今后5年不懈努力，堅(jiān)決遏制腐敗蔓延勢頭”。

《規(guī)劃》特別在強(qiáng)化反腐立法、權(quán)力監(jiān)督和政府改革等方面提出了可操作的措施。首先，健全反腐法律法規(guī)。未來五年內(nèi)，將修訂《中共黨內(nèi)監(jiān)督條例（試行）》，修訂《中共巡視工作條例（試行）》，做到對地方、部門、企事業(yè)單位全覆蓋，發(fā)現(xiàn)問題、形成震懾。

其次，完善前述領(lǐng)導(dǎo)干部報(bào)告?zhèn)€人有關(guān)事項(xiàng)制度。修訂懲防腐敗相關(guān)法律規(guī)定，懲治貪污賄賂和瀆職侵權(quán)犯罪、規(guī)范公務(wù)員從政行為。

再有，強(qiáng)化人大和法律監(jiān)督，加強(qiáng)輿論監(jiān)督。《規(guī)劃》提出，支持人大及其常委會(huì)依法加強(qiáng)對“一府兩院”的監(jiān)督和對法律實(shí)施情況的監(jiān)督，保證審判機(jī)關(guān)依法獨(dú)立公正開展行政審判，強(qiáng)化檢察機(jī)關(guān)對立案偵查活動(dòng)、審判和執(zhí)行活動(dòng)的監(jiān)督；同時(shí)，“重視和加強(qiáng)輿論監(jiān)督，運(yùn)用和規(guī)范互聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督。”

“這說明，中共正在就反腐問題加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)。”北京大學(xué)法學(xué)院教授姜明安說。專家指出，要從根本上推進(jìn)反腐敗，必須推進(jìn)制度反腐和法治反腐，用有效的制度約束權(quán)力。