鏟除“老虎”須治本

郁風

在2013“打虎”屢有大動作，外界對以打“大老虎”作為反腐突破口充滿期待，以及各項禁令頻出，橫掃官場奢靡風氣的同時，中國的反腐體制的完善乃至變革也正在行進中。隨著改革步入深水區(qū)，反腐敗亦將進入重要的轉(zhuǎn)折點。

“當前要以治標為主，為治本贏得時間。”2013年初，十八屆中央紀委委員學習中共十八大精神研討班上，中央政治局常委、中紀委書記王岐山曾提出這樣的觀點。

如果說，具體的打虎行動和各種禁令是“治標”的話，那么，關(guān)鍵還在于“為治本贏得時間”。 中國紀檢監(jiān)察學院副院長李永忠表示，“他的基本想法是，從治標入手，形成反腐敗的高壓態(tài)勢，但治標只是一個權(quán)宜之計，治本才是目的和方向。一切戰(zhàn)術(shù)上的治標，都是為了戰(zhàn)略上的治本來贏得時間。”

隨著日前十八屆中央紀委三次全會對2014年反腐任務(wù)提出部署，專家普遍指出，今年反腐將推向高潮，力度會更大，范圍可能有所擴大，威懾力量更大，或有更大“老虎”落馬等待時機發(fā)布；同時，反腐將進入“治本”階段，重點將轉(zhuǎn)向法治與制度反腐，創(chuàng)新反腐體制與機制，并更多借助老百姓的反腐力量，通過公眾舉報的途徑，辦案公開透明的方式，多管齊下，內(nèi)外夾擊，使反腐敗工作更深入。

巡視制度發(fā)力

事實上，治本之策在2013年已逐步推出。其中，表現(xiàn)異常搶眼的一項舉措就是黨內(nèi)巡視制度改革。除了確保政令暢通，掌握地方黨政官員的貪腐信息和線索外，也讓中央巡視組成為公眾關(guān)注的熱門詞匯。隨著巡視制度的制度化，黨內(nèi)監(jiān)督將更趨實質(zhì)性，甚至成為反腐的重要手段。

2013年12月18日，中紀委、監(jiān)察部網(wǎng)站發(fā)布消息稱，湖南省政協(xié)副主席童名謙涉嫌嚴重違紀違法，正接受組織調(diào)查。童落馬之時，正值中央第十巡視組巡視湖南省，這也是中央巡視組2013年的第二輪巡視。

“留心一下，即會發(fā)現(xiàn)去年上半年，貪腐官員還多是經(jīng)網(wǎng)絡(luò)曝光的，衣俊卿、劉鐵男，走的是情婦反腐、網(wǎng)友舉報的老路。但是從5月底開始，中央派出10個中央巡視組進駐各地區(qū)、部委以及高校和國企，反腐由被動變?yōu)橹鲃印！北本┐髮W政府管理學院教授、廉政建設(shè)研究中心主任李成言指出。

巡視制度也做出了改革——組建巡視組組長庫、“一次一授權(quán)”，并公開巡視的地區(qū)、對象、組長副組長名單、巡視組駐地、聯(lián)系方式等，提升了巡視的透明度。

當年5月底至8月底，中央巡視組進行歷時3個月的第一輪巡視，10個巡視組對內(nèi)蒙古、江西、湖北、重慶、貴州、水利部、中國儲備糧管理總公司、中國進出口銀行、中國出版集團、中國人民大學開展巡視。10月，第二輪巡視啟動，10個中央巡視組分別進駐商務(wù)部、新華社、國土資源部、吉林省、云南省、山西省、安徽省、廣東省、三峽集團、湖南省。

李永忠表示，巡視制度盡管也是同體監(jiān)督，但作為“先頭部隊”的中央巡視組，卻能充分發(fā)揮異體監(jiān)督的優(yōu)勢，及時看到聽到并發(fā)現(xiàn)問題，從而推動監(jiān)督、查案工作的迅速跟上，促使整個反腐敗局面上的改觀。

有媒體統(tǒng)計，2013年9月底，10個中央巡視組公布上半年在被巡視地區(qū)、單位所查出的作風和腐敗問題，其中9個巡視點查出腐敗。以第10巡視組為例，中國人民大學是巡視單位中唯一的教育部部屬大學。11月底，該校招生就業(yè)處處長蔡榮生因招生腐敗而被調(diào)查。貴州則挖出了原省委常委、遵義市委書記廖少華。有消息稱，原內(nèi)蒙古自治區(qū)黨委常委、統(tǒng)戰(zhàn)部長王素毅是巡視組挖出的首名副部級官員。

中紀委副書記、監(jiān)察部部長黃樹賢1月10日也證實，去年10個中央巡視組分兩輪對20個地方、部門和單位開展巡視，其中第一輪巡視中發(fā)現(xiàn)有價值的問題線索比過去增加5倍。廖少華，原湖北省副省長郭有明、省政協(xié)副主席陳柏槐，原江西省人大常委會副主任陳安眾等涉嫌嚴重違紀違法被立案調(diào)查。

紀檢體制改革

2013年9月2日，中紀委監(jiān)察部網(wǎng)站正式開通。這被認為是反腐主動出擊的另一大突破。此后，該網(wǎng)站成為貪官落馬最為核心而權(quán)威的發(fā)布渠道。這個被譽為網(wǎng)絡(luò)反腐“正規(guī)軍”的網(wǎng)站同時宣稱，“接收網(wǎng)絡(luò)信訪舉報”是其主要功能之一。

“開通網(wǎng)站在中紀委歷史上是一大壯舉。”北京航空航天大學廉潔研究與教育中心主任任建明表示。“以往中紀委留給公眾的印象很神秘，與民眾交流不足，這也導致其工作屢遭質(zhì)疑。現(xiàn)在普通民眾只要登錄官網(wǎng)，就能看到腐敗大案要案和通報。不僅如此，新年伊始中紀委還通過征詢廣大民眾的意見共建互聯(lián)網(wǎng)時代的反腐平臺，加強與民眾的互動。”任建明說。

中紀委內(nèi)部的機構(gòu)調(diào)整也是按照“主動反腐”的思路而為之。

去年3月，中紀委、監(jiān)察部組織機構(gòu)對外公布，這是自1993年中紀委、監(jiān)察部合署辦公以來，首次對外公布內(nèi)設(shè)結(jié)構(gòu)。

當時中紀委、監(jiān)察部共有27個內(nèi)設(shè)機構(gòu)，除了負責直接查辦案件的8個紀檢監(jiān)察室，還有辦公廳等19個內(nèi)部機構(gòu)。次月，中紀委、監(jiān)察部進行了機構(gòu)調(diào)整，紀檢監(jiān)察室擴充至10個，簡并4個內(nèi)部機構(gòu)為黨風政風監(jiān)督室、執(zhí)法和效能監(jiān)督室。減少了職能交叉，加強了監(jiān)督和辦案力量。此外，對過去參與的領(lǐng)導小組、協(xié)調(diào)小組、聯(lián)席會議等議事協(xié)調(diào)機構(gòu)進行了調(diào)整，由原來的125個精簡至39個。不過，李成言也認為，“辦案力量還遠遠不夠。以香港廉政公署為例，有將近八成人在辦案。”

此次中紀委三次全會上，在“防范改革腐敗”被正式提出之后，從中央到地方各級深改小組的組成中，主管紀檢工作的黨委領(lǐng)導可能會加入。“一方面紀檢監(jiān)察體制改革本身就是三中全會改革方案中的一個方面，另外這也是防范改革腐敗的一個重要保障。”中央編譯局政黨研究中心執(zhí)行主任季正矩表示，這說明紀檢監(jiān)察體制垂直性管理將日益加強，中共將更加重視紀委在反腐敗和權(quán)力監(jiān)督中的相對獨立性、自主性和抗干擾性。

目前，中國常設(shè)的反腐敗機構(gòu)主要有中共各級紀委和政府各級監(jiān)察部門、預(yù)防腐敗局、審計部門等，以及各級法院和檢察院的反貪局，此外，還有中央及各省區(qū)市巡視組。國家行政學院教授王偉表示，迫切需要構(gòu)建高效的反腐敗機構(gòu)。

對于未來紀檢監(jiān)察體制的改革方向，中國政法大學副校長馬懷德認為，可以在兩方面著力：第一，搞紀檢監(jiān)察的大部門制，把分散的力量整合起來，把相關(guān)部門合并起來，或者形成合力；第二，從同級監(jiān)督變?yōu)樘峒壉O(jiān)督，省級領(lǐng)導由中紀委監(jiān)督，市級領(lǐng)導由省紀委監(jiān)督。

走向制度反腐

值得關(guān)注的是，去年11月閉幕的十八屆三中全會已就改革中共紀檢體制，強化對權(quán)力的監(jiān)督，推進制度反腐等，明確了路線圖，奠定了未來五到十年的反腐總基調(diào)。

首先是中紀委獲得授權(quán)，強化對下級紀委的領(lǐng)導，主要體現(xiàn)在“事權(quán)”和“人權(quán)”兩方面：紀委書記選派以上級紀委提名為主；腐敗線索處置和案件查辦，在向同級黨委報告的同時，須向上級紀委報告，查辦腐敗案件要以上級紀委領(lǐng)導為主。

據(jù)專家解讀，過去真正能干擾紀委辦案的，多是地方黨委主要領(lǐng)導或其他黨委常委。如果同級紀委以上級選派為主，而腐敗線索和案件查辦同時上報，那么此前多發(fā)的地方主要領(lǐng)導壓案、瞞案將更為困難。

11月29日，中紀委在解讀三中全會《決定》時提出，新任領(lǐng)導干部配偶子女從業(yè)、財產(chǎn)、出國（境）等有關(guān)事項公開制度，將啟動試點。今后，中央將制定配偶移居國（境）外的國家工作人員任職崗位管理辦法。

這意味著，新提拔黨政領(lǐng)導及其家庭成員的就業(yè)、家庭財產(chǎn)等信息將從試點開始，逐步公開，而眾多的“裸官”們也將受到當?shù)丶o委更多的監(jiān)督。公眾的期待則是，希望這種約束黨政官員權(quán)力的改革，盡快全面推開，并進一步制定出臺中國版《陽光法案》。

今年1月16日印發(fā)的《黨政領(lǐng)導干部選拔任用工作條例》，已明確提出六種情形人員不得列為考察對象，其中包括配偶已移居國（境）外，或者沒有配偶，子女均已移居國（境）外的。這是中央首次明確不提拔“裸官”。

“探索實行官邸制”，是三中全會《決定》的另一個新提法。作為一項已經(jīng)在國外實施多年的官員住房的制度，其被認為將有助于規(guī)范領(lǐng)導干部住房問題，遏制住房腐敗。

除了黨內(nèi)監(jiān)督，2014年，在國家層面，中國也將推動反腐敗立法。中紀委已明確，未來要“重點做好反腐敗單行法律和配套法規(guī)的立法工作”。

近日，中紀委有關(guān)負責人透露，今后，一些實踐證明有效的黨紀政紀規(guī)定和行政規(guī)章將上升為法律法規(guī)。同時，中紀委還將完善腐敗案件揭露、查處機制，完善保護證人、舉報人的制度；再者，強化國際合作，打擊腐敗分子外逃，并健全官員追逃追贓機制。

上述思路在于12月25日印發(fā)的《建立健全懲治和預(yù)防腐敗體系2013-2017年工作規(guī)劃》（下稱《規(guī)劃》）中也得到了體現(xiàn)。《規(guī)劃》提出明確目標：“經(jīng)過今后5年不懈努力，堅決遏制腐敗蔓延勢頭”。

《規(guī)劃》特別在強化反腐立法、權(quán)力監(jiān)督和政府改革等方面提出了可操作的措施。首先，健全反腐法律法規(guī)。未來五年內(nèi)，將修訂《中共黨內(nèi)監(jiān)督條例（試行）》，修訂《中共巡視工作條例（試行）》，做到對地方、部門、企事業(yè)單位全覆蓋，發(fā)現(xiàn)問題、形成震懾。

其次，完善前述領(lǐng)導干部報告?zhèn)€人有關(guān)事項制度。修訂懲防腐敗相關(guān)法律規(guī)定，懲治貪污賄賂和瀆職侵權(quán)犯罪、規(guī)范公務(wù)員從政行為。

再有，強化人大和法律監(jiān)督，加強輿論監(jiān)督。《規(guī)劃》提出，支持人大及其常委會依法加強對“一府兩院”的監(jiān)督和對法律實施情況的監(jiān)督，保證審判機關(guān)依法獨立公正開展行政審判，強化檢察機關(guān)對立案偵查活動、審判和執(zhí)行活動的監(jiān)督；同時，“重視和加強輿論監(jiān)督，運用和規(guī)范互聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督。”

“這說明，中共正在就反腐問題加強頂層設(shè)計。”北京大學法學院教授姜明安說。專家指出，要從根本上推進反腐敗，必須推進制度反腐和法治反腐，用有效的制度約束權(quán)力。