“壯士斷腕”：南京正下一盤很大的棋

劉伊曼

南京一年的國民生產(chǎn)總值（GDP）大約是8000億元左右，其中的1900多億元，以及它帶來的90多億元的財政稅收，說不要就不要了。這是一個什么概念？

南京市人大常委會主任、黨組書記陳紹澤告訴《瞭望東方周刊》，十年之內(nèi)，南京將以“鐵的決心”，強(qiáng)力推進(jìn)金陵石化及周邊、大廠、梅山、長江大橋地區(qū)四大片的工業(yè)布局調(diào)整，逐步將石化、鋼鐵等重工業(yè)的“經(jīng)濟(jì)支柱”地位削減乃至取締。中石化金陵石化煉油廠和梅山鋼鐵廠等數(shù)十家規(guī)模以上企業(yè)，都將搬離南京。

“南京市一年的城建投資最多幾百個億，而金陵石化這么大的體量，很多裝置一搬就相當(dāng)于廢了，沒有幾千個億搬不下來。”金陵石化一位技術(shù)干部對《瞭望東方周刊》說，他并不相信金陵石化的主體部分能夠“搬得動”。

多位南京市的官員告訴《瞭望東方周刊》，搬遷工作難度會很大，尤其是跟大型央企的協(xié)商談判也將會是一個艱難推進(jìn)的過程，現(xiàn)在溝通上已經(jīng)出現(xiàn)了一些障礙，但是這并不影響南京市“壯士斷腕”的決心。

對于南京市的決定，中石化董事長傅成玉并未作正面表態(tài)，他只是告訴《瞭望東方周刊》：“我相信（南京）市里頭有決心，市里就有辦法。”傅成玉連續(xù)反問了本刊記者幾個問題：“職工安置、搬遷的費用，哪兒來呢？成本呢？你攤給消費者，行嗎？”

反其道而行之

無獨有偶，青島市在經(jīng)歷了2013年11月22日的中石化輸油管線爆燃事故和問責(zé)風(fēng)波之后，也計劃要將“規(guī)劃布局不合理”的黃島石化工業(yè)園整體搬遷。

在“11·22”事故之前，青島市還在強(qiáng)勢推進(jìn)石化工業(yè)園區(qū)百萬噸級乙烯項目的審批工作，一場事故徹底改變了決策的方向，不僅乙烯不要了，連已經(jīng)投產(chǎn)的中石化千萬噸級煉油廠和其他一些化工企業(yè)也要一并搬走。

與青島不同的是，南京的決定醞釀已久，并非偶然。

南京市數(shù)位官員向《瞭望東方周刊》證實，大約在3年前，南京市的領(lǐng)導(dǎo)班子成員就已經(jīng)找一些沿海城市商量，想要把金陵石化等巨型企業(yè)整體搬遷過去。核心的原因，是南京的生態(tài)環(huán)境承載力已經(jīng)不堪重負(fù)，而過重的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)已經(jīng)阻礙了城市長遠(yuǎn)的可持續(xù)發(fā)展。在切身體會了事故、污染、社會矛盾等一系列副作用之后，南京市決定放棄“傻大笨粗”但來錢快的重工業(yè)“支柱”，破釜沉舟地往高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)方向轉(zhuǎn)型。

而在同一時間段，對于大型的石油煉化項目，全國各地多是趨之若鶩地爭搶。比如昆明、成都等內(nèi)陸城市，既不沿大江，也不靠大海，自身的環(huán)境資源承載能力已經(jīng)達(dá)到瓶頸，但還是為千萬噸級的石化產(chǎn)業(yè)保駕護(hù)航。在兩地石化項目環(huán)評報告的附件中，地方政府均下了多道紅頭文件，承諾在一定的時間之內(nèi)，采取一系列措施來騰出環(huán)境容量，以解決當(dāng)?shù)厮Y源、大氣等客觀條件實際并不能滿足大型石化基地落地的矛盾。國家環(huán)保部、水利部等審批單位，也都在認(rèn)可這些“承諾”的前提下，“原則性”同意，或者“有條件”地同意了這些項目的開建。

多年來，這些項目一直在爭議聲中艱難推進(jìn)，但未見地方政府有回頭的跡象。

面對本刊記者的質(zhì)疑，云南省和四川省的相關(guān)官員均以經(jīng)濟(jì)發(fā)展的首要性來作解釋。

南京的金陵石化，不論是2100萬噸的煉油產(chǎn)能、千億元的投資總量，還是隨隨便便幾十個億的地稅貢獻(xiàn)，比昆明和成都兩地的石化項目加起來還要多。為何南京反其道而行之，說不要就不要了？

“我們這是壯士斷腕，義無反顧。南京城市的承載力，確實有限，南京的霧霾現(xiàn)在已很厲害，老百姓對空氣質(zhì)量很有意見。我們自己本身也是老百姓的一員，也感受到了。”陳紹澤說。

他介紹，“不僅如此，南京市人大又作出了生態(tài)紅線區(qū)域保護(hù)的決定，以后政府還要出臺一些條例，人大還要出臺一些法規(guī)，來實現(xiàn)生態(tài)紅線受到最嚴(yán)格的保護(hù)。這些生態(tài)區(qū)，我們要把它永久性地保護(hù)下來，這是要為南京的子孫后代做的事。”

博弈非一朝一夕

2013年下半年，《瞭望東方周刊》曾分別以《南京：最后的通風(fēng)口》和《石化圍城之雙城樣本》為題，對南京市重工業(yè)圍城的歷史和現(xiàn)狀進(jìn)行了報道。

在采訪過程中，本刊記者獲知，早在20世紀(jì)80年代，南京市規(guī)劃局局長蘇則民等人就已經(jīng)開始跟金陵石化交涉---考慮到南京市的擴(kuò)張和發(fā)展，金陵石化的規(guī)模不可以再擴(kuò)大，不能再上大的裝置。這并不涉及工廠的清潔生產(chǎn)能力和環(huán)保措施的問題，而是從城市規(guī)劃布局的角度考慮，就應(yīng)該避免重工業(yè)與人口密集的居民區(qū)交叉發(fā)展。

在當(dāng)時，金陵石化的煉油產(chǎn)能還只是現(xiàn)在的1/10左右，但蘇則民等極少數(shù)人的遠(yuǎn)見，因為“過于超前”，幾乎沒有得到任何響應(yīng)。

90年代以后到2010年之前，不僅是金陵石化在擴(kuò)張，南京的小化工企業(yè)也滿城開花，鋼鐵產(chǎn)能翻了幾倍，經(jīng)濟(jì)總量直線上升。

從產(chǎn)業(yè)布局和工業(yè)項目選址的角度講，這十幾年時間的經(jīng)濟(jì)發(fā)展沒有太科學(xué)的設(shè)計和長遠(yuǎn)的規(guī)劃，尤其是環(huán)保意識滯后。所以，隨之而來的，就是整個南京城被高污染、高能耗的產(chǎn)業(yè)團(tuán)團(tuán)包圍，污染的后果逐步顯現(xiàn)，每每事故發(fā)生，就危及周邊居民，社會矛盾不斷積聚。

2005年，因為吉林石化事故污染了松花江，化工行業(yè)的環(huán)境風(fēng)險性和環(huán)評的重要性，被提上了一個新的認(rèn)識高度。

2006年，原國家環(huán)保總局發(fā)起了一次石化行業(yè)的風(fēng)險大排查，在當(dāng)時就已經(jīng)提出，尚未開建的金陵石化60萬噸/年的連續(xù)重整-芳烴抽提裝置，在選址上存在環(huán)境安全隱患。但是，這并未阻礙該項目通過江蘇省環(huán)保廳的“越權(quán)審批”，并于2008年投產(chǎn)。

由于項目距離仙林大學(xué)城太近，南京大學(xué)等高校的多位校領(lǐng)導(dǎo)和院士都曾出面與中石化交涉，希望停止該項目，卻均未果。

2009年，南京市政府“市長信箱”針對市民對該項目的質(zhì)疑公開作出回應(yīng)，表示該項目早在2004年12月就已經(jīng)通過了“由原國家環(huán)保總局組織的專家評審”，但未提及項目并未通過原環(huán)保總局的行政審批。后來，環(huán)保部依法取消了省環(huán)保廳的“越權(quán)審批”，對既成事實的該項目，重新做了環(huán)評，提了整改要求。然而，仍沒有辦法從根本上解決選址不盡合理的矛盾。endprint

金陵石化的數(shù)位員工告訴本刊記者，雖然金陵石化離擴(kuò)張中的主城區(qū)越來越近，但種種壓力之下，企業(yè)自己也一直在作出調(diào)整，近年來投入了巨資進(jìn)行升級改造，一些附屬的化工廠已經(jīng)按照南京市的要求搬遷到江北化工區(qū)。

煉油廠的主體部分，通過裝置的更新和工藝技術(shù)的提升，實現(xiàn)了污染物的大幅度削減。比如說，通過幾套渣油加氫裝置，取代了污染較重的焦化裝置，實現(xiàn)了原油的“吃干榨盡”，還基本消滅了“火炬”，將廢氣的排放量減少到最低。

每一次升級改造，每一次新上裝置，最終都通過了環(huán)評審批，均獲得了“環(huán)境影響可接受”的專業(yè)認(rèn)定。

即便如此，因為其體量的巨大和當(dāng)?shù)丨h(huán)境容量的有限，金陵石化總的排放量依然給城市造成壓力，一點小的事故也能造成較大的影響。

南京市環(huán)資委主任韋昌明告訴《瞭望東方周刊》，2013年一次意外的“跳停”，金陵石化脫硫裝置停止工作幾個小時，就直接導(dǎo)致半個南京城的二氧化硫瞬間“爆表”，大量市民投訴“氣味刺鼻”。

生態(tài)紅線是一道高壓線

博弈非一朝一夕，但南京市作出的徹底改變這種局面的決定，卻是一塊里程碑。

問題由此從污染治理的末端，回到了城市規(guī)劃的首端。

陳紹澤向本刊記者介紹，并不是把大企業(yè)一搬就了事，從2012年開始，南京市已經(jīng)開始系統(tǒng)地開展結(jié)構(gòu)調(diào)整和生態(tài)修復(fù)工作。

第一個大動作是關(guān)停并轉(zhuǎn)市區(qū)內(nèi)的小企業(yè)。一共搬遷了大概100多家，有的小企業(yè)直接關(guān)掉了，大一些的企業(yè)，技術(shù)改造之后符合環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)的，搬到江北化工園區(qū)。

第二個動作是控制煤炭以降低能耗。南京市采取了煤改氣、關(guān)掉小的電廠等一系列措施，并在2013年，第一次實現(xiàn)了煤耗的負(fù)增長。

第三個動作就是一邊治理環(huán)境，一邊修復(fù)生態(tài)。不僅重新梳理城市的產(chǎn)業(yè)布局，也利用城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，搞美麗鄉(xiāng)村建設(shè)，把農(nóng)村變成生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)。

“我們規(guī)劃了有將近2000平方公里的美麗鄉(xiāng)村規(guī)劃區(qū)，先期啟動600多平方公里。我們的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，有的村莊撤并，就地城鎮(zhèn)化，保留下來的，按照美麗鄉(xiāng)村要求，整治農(nóng)田、修復(fù)山體、清淤河塘……”

尤其是生態(tài)紅線的劃定，成為南京市生態(tài)文明建設(shè)的戰(zhàn)略性舉措。

陳紹澤說：“南京市劃定的生態(tài)紅線面積，占到南京國土面積的24.7%，共有1600多平方公里，由13類和104塊組成。一級保護(hù)區(qū)內(nèi)，禁止任何形式的人工開發(fā)。已有的開發(fā)項目逐步搬出。二級保護(hù)區(qū)內(nèi)，在不影響生態(tài)功能、不污染環(huán)境的前提下，搞適度開發(fā)。”

他告訴本刊記者，2014年2月26日，南京市人大常委會通過了加強(qiáng)生態(tài)紅線區(qū)域保護(hù)的決定，將堅決制止違反生態(tài)紅線的開發(fā)建設(shè)行為，要把生態(tài)紅線區(qū)域保護(hù)工作納入經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的評價體系，建立一把手負(fù)責(zé)的工作責(zé)任制，執(zhí)行“不得越線一步”的鐵律，強(qiáng)化生態(tài)紅線的剛性約束力，使之成為一條不可逾越的高壓線。

“在保護(hù)生態(tài)紅線的前提下，化工企業(yè)集中到江北的化工園區(qū)內(nèi)，只做減法不做加法，再也不能出現(xiàn)前幾年那種小企業(yè)無序上馬，遍地開花的局面。”他說。

“一個地方搞個小工廠，周圍環(huán)境搞得臭烘烘的，老百姓叫苦不迭，又賺不到幾個錢。破壞了環(huán)境以后，再來整治，需要多花許多倍的錢……這個我們下了決心，村里面不搞企業(yè)。這個實際上也是吸取教訓(xùn)。南京現(xiàn)在很多保留村很漂亮，前石塘、后石塘村，被評為全國十大美麗鄉(xiāng)村，非常漂亮。”

陳紹澤說，尤其是現(xiàn)在不再用GDP作為唯一的考評指標(biāo)，也給南京的生態(tài)建設(shè)、環(huán)境建設(shè)帶來福音，為地方松了綁，為生態(tài)環(huán)境建設(shè)創(chuàng)造了很好條件。

轉(zhuǎn)型的成本與經(jīng)驗教訓(xùn)

大企業(yè)搬走，小企業(yè)不要，南京市又該如何保障經(jīng)濟(jì)和民生？

陳紹澤的回答是，南京抓生態(tài)環(huán)保過程，也是和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整結(jié)合起來的。通過發(fā)展新型產(chǎn)業(yè)，逐步替代傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)。

南京的軟件產(chǎn)業(yè)發(fā)展最為迅速，2012年產(chǎn)值達(dá)到了1200億元。還有智能電網(wǎng)、電子等幾個新型產(chǎn)業(yè)，都在快速增長。每年都有百分之二十幾增長率，有些新型產(chǎn)業(yè)，有百分之三十幾的增長率。

“南京的大學(xué)多啊，轉(zhuǎn)型比較快，是因為有人才基礎(chǔ)，有技術(shù)基礎(chǔ)---這是天時地利人和。生態(tài)環(huán)境的建設(shè)，和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整必須結(jié)合起來。”陳紹澤說，“南京的現(xiàn)任領(lǐng)導(dǎo)、黨政班子，對生態(tài)問題認(rèn)識還是比較自覺和統(tǒng)一的。在早些時候，多少有一些雜音。有人會說，我們南京就是靠石化吃飯的，石化一沒了，我們的數(shù)字就要下來了，這怎么行。最近幾年，這樣的聲音就逐漸沒有了。”

至于在調(diào)整過程中，如何處理和協(xié)調(diào)跟企業(yè)之間的關(guān)系，據(jù)陳紹澤介紹，市委市政府也有了一些初步的思考。按照“先易后難”的思路，逐步推進(jìn)。至于能不能搬成，實際上就是個政策問題。

比如說，所有要搬遷的企業(yè)，搬完以后，都有騰出來的土地，政府要從土地收益中給企業(yè)一定的補償，只要補償?shù)轿坏脑挘髽I(yè)就能響應(yīng)。對于搬遷成本更高的大型企業(yè)，則需要更大力度的政策支持，這需要更積極的進(jìn)一步討論。

國家環(huán)保部環(huán)境工程評估中心石化輕紡評估部主任周學(xué)雙告訴《瞭望東方周刊》，南京的方向性轉(zhuǎn)變可能并不是一個特殊個案。就拿大型石油化工項目落地的城市來說，很多地方都面臨著同樣的問題---一開始的選址規(guī)劃不合理埋下的環(huán)境隱患。如果矛盾累積到一定程度，這些地方的已有企業(yè)甚至整個工業(yè)園區(qū)都可能被“壯士斷腕”。而他看到，這些地方有的還在投資擴(kuò)建、改造，進(jìn)一步增加著可能被“斷”的成本。

“可是，誰又來為一開始的選址不合理、規(guī)劃不科學(xué)埋單呢？誰又來為建了又搬、搬了又建造成的巨額損失埋單呢？比如說金陵石化，剛剛投資完60個億，進(jìn)行了一輪改造，如果十年內(nèi)要搬遷，那這樣造成的浪費為什么不早考慮清楚？這樣的損失今后能不能避免？”周學(xué)雙說。

讓周學(xué)雙擔(dān)憂的是，至少從現(xiàn)在看來，如何避免上述情況的發(fā)生，尚缺乏制度上的約束。比如說，規(guī)劃環(huán)評并沒有立法強(qiáng)制，也沒有納入城市規(guī)劃的程序中。項目環(huán)評又難以從選址的前端介入，反而常常是針對選址的“先天缺陷”來論證應(yīng)該采取怎樣的措施來彌補。而既有的規(guī)劃層面的法律、制度、條款，又缺乏必要的環(huán)境保護(hù)的限制，甚至沒有明確規(guī)定三類工業(yè)用地與一類、二類住宅用地之間，到底應(yīng)該保留多少間隔。

在這種情況下，一個重工業(yè)項目，或者一個化工園區(qū)究竟該放在哪兒，可能就系于一任政府決策者的一念之間。

而目前，對于不合理的規(guī)劃、埋下隱患的布局，并沒有任何追責(zé)機(jī)制，這就更加使得一個地方的產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向很大程度上反映著決策者的認(rèn)識水平和個人修養(yǎng)。

周學(xué)雙告訴本刊記者，應(yīng)該反思和調(diào)整的不止是政府，還有大型企業(yè)。在決定項目落地的時候，是不是也應(yīng)該吸取經(jīng)驗教訓(xùn)，要考慮到任何政策上的優(yōu)先保障，都未必能永遠(yuǎn)地遮蔽環(huán)境的風(fēng)險和矛盾。為避免變化帶來的損失，企業(yè)自己首先就應(yīng)該科學(xué)地選址布點，審慎地為投資負(fù)責(zé)。endprint