農作物秸稈焚燒的環(huán)境法律政策研究

劉 芳,王艷分

(南開大學 法學院，天津 300071)

農作物秸稈焚燒的環(huán)境法律政策研究

劉 芳,王艷分

(南開大學 法學院，天津 300071)

焚燒農作物秸稈不僅破壞了土壤的有機質，而且污染了農村的環(huán)境，還能引起嚴重的呼吸道疾病，對公眾健康具有很大的危害。現(xiàn)階段，我國治理秸稈焚燒方面的法律法規(guī)還不完善，倡導秸稈綜合利用的方式也較單一。為了更好地引導秸稈綜合利用，有必要借鑒國外經驗，結合我國具體的國情，建立秸稈綜合利用補貼制度、設立秸稈焚燒專項示范基金、實行秸稈焚燒總量控制制度、劃定明確的焚燒量以及控制焚燒量的時間表并且嚴格追究焚燒者的污染責任。

秸桿焚燒；環(huán)境法律政策；大氣污染；公眾健康

一、 焚燒農作物秸稈的危害

我國是一個農業(yè)大國,以稻草、小麥和玉米秸為主的三大農作物秸稈資源十分豐富,據(jù)統(tǒng)計，我國秸稈總量占世界總量的30%左右，而受生活方式和消費觀念的影響，農村秸稈資源有相當大的一部分被焚燒，經過技術處理后利用的僅約2.6%[1]，而由此產生的二氧化碳高達3億噸[2]。這一直是造成季節(jié)性大氣污染的重要原因。

焚燒農作物秸稈給我們的生活環(huán)境以及人體健康帶來了很大的危害。首先，農作物秸稈含碳量高，燃燒過程中會形成濃濃的黑煙并伴隨著小碳粒，這種黑煙容易形成煙霧長期籠罩在天空不易被驅散，會對空氣產生較大污染。長時間地呼吸這種污染氣體容易誘發(fā)哮喘等呼吸道疾病，對周圍群眾的身體健康造成較大的威脅。其次，焚燒農作物秸稈還存在著火災隱患，對周圍公眾的生命財產安全也會造成很大的威脅。再次，燃燒農作物秸稈也會對土壤造成較大的危害，容易使土壤板結、腐殖質含量減少、土壤沙化、肥力下降，不利于作物的生長，最終影響了農業(yè)生產。對此，國務院多次做出重要批示，要求加強秸稈禁燒和綜合利用工作。但根據(jù)我國環(huán)保總局的統(tǒng)計報告，近幾年來秸稈焚燒的治理效果并不理想，甚至可以說并沒有很好的治理效果。[3]目前我國秸稈焚燒的治理現(xiàn)狀可謂“秸稈焚燒越禁越燒”，對秸稈焚燒的治理遠沒有達到預期效果。

種植者也知道這樣做不合理，但是他們仍然這樣做的原因是什么呢？首先，法理方面的原因是農民對其焚燒的農作物秸桿享有所有權，當然可以自由地處置歸屬于自己的財產。其次，經濟方面的原因是焚燒秸桿的投入要小于綜合利用的投入。這樣即存在著“守法成本高，違法成本低”的問題，通過利益上的比較，農民會更愿意選擇通過更小的投入獲得更大收益的焚燒方式。再次，隨著現(xiàn)代化家用電器的普及，石油液化氣和電能代替了以往的農村地區(qū)以農作物秸桿為日常生活燃料的煮食習慣，因此，秸稈在農村中的地位也日趨下降。最后，近年來，我國絕大多數(shù)的農村都已經實現(xiàn)機械化收割作業(yè)，但是這種機械化收割方式留下的麥茬一般都會較高，而麥茬高度過高不利于之后的栽秧或旱直播。但是留下的麥茬又無從處理，將留在田里的麥茬和麥秸稈一塊燒掉，他們認為這樣省時省力又不影響下一茬農作物的播種。

二、中國現(xiàn)有的法律政策以及不足之處

(一)國內有關秸稈焚燒方面的法律法規(guī)

改革開放以來，隨著我國經濟水平的高速增長，我們也付出了巨大的環(huán)境代價。自大力發(fā)展重工業(yè)以來，霧霾天氣一直讓人們“談霾色變”，為了實現(xiàn)我國經濟的可持續(xù)發(fā)展，還人民群眾碧水藍天，我國也為規(guī)制秸桿焚燒帶來的污染問題制定了一些法律法規(guī)。2000年，我國頒布了《大氣污染防治法》，其中第41條規(guī)定“禁止在人口集中地區(qū)、機場周圍、交通干線附近以及當?shù)厝嗣裾畡澏ǖ膮^(qū)域露天焚燒秸稈、落葉等產生煙塵污染的物質”。第六章第57條規(guī)定“違反本法第41條第二款規(guī)定，在人口集中地區(qū)、機場周圍、交通干線附近以及當?shù)厝嗣裾畡澏ǖ膮^(qū)域內露天焚燒秸稈、落葉等產生煙塵污染的物質的，由所在地縣級以上地方人民政府環(huán)境保護行政主管部門責令停止違法行為；情節(jié)嚴重的，可以處二百元以下罰款”。將焚燒農作物秸稈納入大氣污染防治的范圍，限定特定區(qū)域為禁燒區(qū)。在行政法規(guī)和地方法規(guī)方面，國務院2004年頒布的《國務院辦公廳關于加強民航飛行安全管理有關問題的通知》和我國 2009 年頒布的《民用機場管理條例》等文件都規(guī)定了在機場附近嚴禁焚燒農作物秸稈。地方政府每到農作物收獲季節(jié)也會相應地出臺禁燒政策。例如，河南省在2011年6月發(fā)布了《河南省人民政府辦公廳關于加強秸稈禁燒和綜合利用工作的緊急通知》。

(二)我國現(xiàn)存法律法規(guī)的不足之處

1.出發(fā)點簡單和禁燒區(qū)域范圍較窄

除了《大氣污染防治法》之外，我國的行政法規(guī)和規(guī)章均不是以保護環(huán)境和群眾健康為出發(fā)點，而是片面地追求經濟效益的最大化。禁燒的范圍僅局限在機場、交通要道和人口集中的區(qū)域及其周邊。對于其它更廣大的區(qū)域，卻缺乏有效的法律監(jiān)管依據(jù)。由于空氣是一種流動性較大的汽體，即便不在禁燒區(qū)域內焚燒也會對大氣質量造成危害。大部分的農作物秸稈焚燒不在禁燒區(qū)，可是他們的行為卻沒有違法。因此，建議修改法律時擴大禁燒區(qū)域的范圍，以使秸稈焚燒行為得到更好的治理。

2.只有原則性或剛性的法律法規(guī)，卻沒有相應的實施機制

《國務院辦公廳關于加快推進農作物秸稈綜合利用的意見》(國辦發(fā)〔2008〕105號2008年7月27日)也只片面地強調政府在禁燒問題上的重要作用，并沒有較好地引導廣大的種植戶具體實施秸桿綜合利用的辦法。該意見作為一個指導思想是積極的，但是可操作性、可實施性均較差。除了個別省市(如江蘇省和陜西省)，對禁燒區(qū)域作了進一步細化之外，其他大部分省市(如農業(yè)大省河南)并沒有做出詳細的規(guī)定。在執(zhí)行方面，各地方政府每次都是到秋收季節(jié)才相應地發(fā)布一個“禁燒通知”，而在此時大多數(shù)農民都在忙于收割農作物，無暇顧及是否有相應的焚燒通知。可見，使焚燒者知道該法令的存在也是相當重要的。

3. 責任承擔方式單一，懲罰力度較小，也沒有相應的激勵措施

《大氣污染防治法》第57條的“情節(jié)嚴重”并無明確的界定標準，以及出現(xiàn)這種情況有由哪個組織來界定也不清楚。《秸稈禁燒和綜合利用管理辦法》規(guī)定“在禁燒區(qū)焚燒秸稈的由當?shù)丨h(huán)保行政主管部門責令停燒，并處以200元以下的罰款，情節(jié)嚴重的將追究刑事責任”。但是由于執(zhí)法對象比較廣泛，很難追究違法者的法律責任，況且在當前經濟水平條件下，200元以下的罰款并不能引起違法焚燒者的警惕。《秸稈禁燒和綜合利用辦法》雖然明確規(guī)定了禁止焚燒的執(zhí)行方式以及具體的責任追究方式，但是對于如何具體實現(xiàn)農作物秸稈價值規(guī)定卻不明確，缺乏落實該辦法的可操作程序和相應的激勵措施。從《大氣污染防治法》以及相關的秸稈綜合利用管理辦法中可以看出，對環(huán)境保護部門的權利條款規(guī)定較多，而對其義務則避而不談，在禁燒這一話題下對農民權利規(guī)定的較少，沒有形成對農民的激勵機制。

三、 美國加州關于秸桿焚燒的法律政策與實踐

針對農作物的秸桿焚燒也是令各國政府比較頭痛的一件事。在世界各國，采取治理秸桿焚燒最成功的可謂是美國的加利福尼亞州地區(qū)了。在每年的五月中旬，農業(yè)燃燒產生的煙霧導致了一氧化碳在美國北部的三大區(qū)域更高的聚集，為了治理空氣污染問題，美國在聯(lián)邦層次上于1963年頒布了《清潔空氣法案》，在1970年、1977年對該法案進行了修正。并于1967年頒布了《空氣污染控制法》。而針對農作物秸桿焚燒這一問題，美國的加利福尼亞州則采取了一系列的措施。其中包括：

(一)制定SMP計劃

美國的加利福尼亞州根據(jù)《對農業(yè)焚燒以及指定的焚燒產生的煙霧的管理準則》制定了SMP(Smoke Management Program)即煙霧管理計劃，主要是解決來自農業(yè)或或土地焚燒有害的煙霧影響問題[4]。而美國國家級的農業(yè)焚燒政策(“Agriculture Burning Policy”)也建議各州或各部落采取“煙霧管理計劃”(SMP)來削減農業(yè)秸稈焚燒以保障公共健康和福利。并建議由農業(yè)焚燒管理者(ABM)如大氣質量局或特定當局負責在國家、地方或部落層面實施“煙霧管理計劃”。加州的“煙霧管理計劃”分為兩級，第一級是自愿的計劃，對農業(yè)焚燒較少的或者對空氣質量影響較小的地區(qū)，可自愿實行該管理計劃。對于那些地區(qū)的焚燒秸稈對空氣質量影響較小，SMP設立了一些評判條件，如時間或大氣條件，安全參數(shù)、焚燒類型、最大焚燒面積等，它實質上是一個規(guī)則規(guī)定的許可。第二級是比第一級更具有框架性的一個計劃，專為違反顆粒物國家環(huán)境空氣質量標準的地區(qū)或為能見度減值的I級聯(lián)邦區(qū)而設定的。具體的許可條件例如焚燒決策、空氣質量監(jiān)測、公示和執(zhí)法要求的實時氣象評估，將有可能被包含在第2級SMP當中。

(二)秸桿焚燒總量控制

加利福尼亞州首府薩克拉門托在1997年10月的立法允許糧農燃燒更多的秸桿，在向工業(yè)化過度的背景下，自1998年開始，連續(xù)三年允許每年排放200 000英畝的稻秸桿。相比于1997年立法要求的125 000英畝多出75 000公頃。在這200 000英畝當中，秋季允許焚燒90 000英畝，而在春季則允許焚燒110 000英畝。當然也允許農民在秋季少焚燒50 000英畝留到春季焚燒。[5]當薩克拉門托的地方長官Pete Wilson 簽署了此文件之后立刻引起了軒然大波。美國社會各界對此褒貶不一，支持者認為，季節(jié)性地焚燒秸桿在當季的氣候條件下能夠有利于驅散煙霧，不會對空氣質量造成污染。該州的州議員Thompson表示，這部新的法案使田地免受風干或閑置，同時也提升了空氣質量。[6]

(三)分階段的削減報告

加利富尼亞州于1991年頒布了《康納利地區(qū)的秸桿焚燒減量法案》，該法案命令薩克拉門托河谷1992年的秸桿焚燒分階段削減，第一階段從1992年到2001年。只有在為了防止疾病具體的條件下才允許焚燒秸桿(這種條件的具體規(guī)定參考《有條件的秸桿焚燒許可規(guī)定》)。而且要求ARB(Air Resources Board)即加州空氣資源委員會每兩年需要向州立法機關提交一份有關秸桿焚燒分階段削減的報告。參議院法案第318條要求ARB制定一個執(zhí)行計劃和時間表，到2000年找到薩克拉門托河谷稻草50%的用途。ARB工作人員制定了一個初步計劃，即融入更多利益相關者，如包括立法規(guī)定的三種——加州糧農部門、水稻秸桿焚燒方案的咨詢委員會和加州貿易商業(yè)機構，以此鼓勵削減報告的實施。[7]

(四)劃定污染管制區(qū)或空氣質量管理區(qū)

在加利富尼亞有35個污染管制區(qū)或空氣質量管理區(qū)，每一個空氣管理區(qū)均需要執(zhí)行本區(qū)域的煙霧管理計劃(SMP)。針對特殊的地區(qū)還有特殊的規(guī)定，例如，對圣華金河谷地區(qū)需要制定一個廣泛的煙霧管理計劃以使其焚燒秸桿產生的煙霧對空氣質量造成的環(huán)境影響最小化。2003年頒布的參議院法案第705條要求該區(qū)通過規(guī)定的削減時間表來進一步限制農作物焚燒。但是，該法案的規(guī)約還認識到，完全地排除農作物焚燒可能存在經濟和技術上的障礙，待ARB同意，如果認為該區(qū)焚燒農作物具備所有的規(guī)約規(guī)定的具體條件，可能會考慮該區(qū)特定農作物的持續(xù)焚燒。

(五)水稻獎助基金

加州還創(chuàng)立了稻草示范工程基金，參議院法案318條改變了1991年的水稻秸稈焚燒減量法案，建立了水稻秸稈示范項目基金(水稻基金)[8]，對以商業(yè)用途的秸稈發(fā)展提供激勵機制。水稻基金對提高利用薩克拉門托河谷稻草數(shù)量較大的項目提供高達50%的津貼。而且在1998年、1999年和2000年均給予了秸桿商業(yè)用途的補助。

四、中國未來的法律政策構成

(一)建立秸稈綜合利用補貼制度和設立秸桿焚燒專項示范基金

建立秸稈綜合利用補貼制度和設立秸桿焚燒專項示范基金，從而對農民形成激勵機制，鼓勵秸稈所有者將秸稈轉化為有形的財產。從私法上說，秸稈是農民的私有財產，其所有權人有權處理歸屬于自己的秸稈，國家想要規(guī)制秸稈焚燒這一行為，必須尊重這一前提。農民之所以不愿意接受秸稈的綜合利用技術，就是因為這樣做會增加農民的生產成本，而這部分增加的成本應該由政府來承擔，只有政府承擔起這部分成本，秸稈的綜合利用辦法才能被徹底的執(zhí)行，從而達到既保護環(huán)境又促進發(fā)展的目的。為了實現(xiàn)這一“雙贏”目的，各級政府應當建立一個系統(tǒng)的、完善的獎勵補貼制度，通過這種激勵方式，彌補農民因遵守秸稈利用辦法而遭受的損失，以達到保護環(huán)境的目的。

(二)根據(jù)我國季風性氣候的特點，實行秸稈焚燒總量控制制度

對于我國這樣一個季風氣候比較明顯的國家，各地政府可以根據(jù)本省的季風特點，制定本地區(qū)的秸稈焚燒減量辦法，實施農作物秸稈焚燒總量控制制度，并允許種植者之間對這種焚燒量進行自由地交易，以促進減量方案的靈活適用。對于那些違反顆粒物國家環(huán)境空氣質量標準的地區(qū)或為能見度減值的地區(qū)設定具體的嚴格的削減量。當然，我國實施焚燒總量控制方案在技術上還存在一定的難度，但是這一總量控制制度對治理霧霾天氣，提高我國的空氣質量勢必會產生重大的影響。

(三)制定明確的控制焚燒量的時間表

同美國相比，我國的管理計劃則過于原則，幾乎是國務院一下達禁燒命令，各地方政府隨即也出臺一些文件，文件的內容僅注重大方向的引導機制，強調綜合利用，對如何具體實施綜合利用辦法卻不盡明確。因此，我國有必要盡快制定一個詳細的可實施可執(zhí)行的分級分區(qū)的秸稈焚燒管理計劃。同時，應該制定一個長期的計劃，分階段逐步削減，可以像加州那樣，以十年為單位來逐步消減焚燒量。另外，我國應該探索一種新的控制方式，對禁燒區(qū)建立一個新型的焚燒量交易市場，通過市場調節(jié)的方式達到治理大氣污染的效果。

(四)建立農作物秸稈禁燒保險制度

1938年美國通過了第一個《聯(lián)邦農作物保險法》，2013年6月，美國參議院又通過了“新農業(yè)法案”，強調了保險在農業(yè)管理中的重要作用。在實施禁燒令的過程中，農民對其擁有的所有權的客體處分權受到了一定的限制，這一受限的處分權使農民處于不利地位。為了彌補農民的損失，應建立一個完善的農作物禁燒保險制度，擴大農作物保險的補貼額度和覆蓋范圍，突出保險在促進農業(yè)生產和防范風險中的作用，把農民在處理秸稈焚燒問題中的風險降到最低，這樣不致于減損農民參與秸稈焚燒治理的積極性。

(五)嚴格污染者責任，加大違反禁燒規(guī)定的懲罰力度

我國法律規(guī)定的200元以下罰款的懲罰力度較輕，應該健全違反這方面的行政懲罰方案，根據(jù)具體產生的污染介質實行具體的懲罰標準。而不應不管產生多少污染物一概的以200元為懲罰界限，再者，以現(xiàn)在經濟水平條件，這對焚燒秸稈者根本產生不了威懾力。建議重新考慮更高的懲罰標準和劃分這種標準的界限。

〔1〕 任仲杰，顧孟迪.我國農作物秸稈綜合利用與循環(huán)經濟[J].安徽農業(yè)科學，2005,33(11):2105-2106.

〔2〕 鐘秋明.道路交通管理中限行措施的法學思考[D].廣州:華南理工大學,2009.

〔3〕 姚輝.單雙號限行中的所有權限制[J].法學家,2008(5):11-16.

〔4〕 馬根眾.秸稈焚燒原因的剖析及應對措施[N].山東晨報，2008-05-01.

〔5〕 水稻基金[EB/OL].(2013-10-19)http://www.arb.ca.gov/smp/rice/ricefund/ricefund.htm.

〔6〕 吳迪.秸稈焚燒治理的法律對策研究[D].青島：中國海洋大學，2012.

〔7〕 煙霧管理計劃背景[EB/OL].(2013-10-19)http://www.arb.ca.gov/smp/smp.htm#background.

〔8〕 丁銘，劉志宏，丁光遠，江蘇省秸稈焚燒污染現(xiàn)狀及防治對策[J].環(huán)境監(jiān)測與管理,2012(5)：72-74.

(責任編輯 吳 星)

Study on the Environmental Legal Policy of Agricultural Burning

LIU Fang， WANG Yan-fen

(Nankai University，Tianjin 300071)

When the Autumn arrived, in the rural areas,the foggy clouds cover around. Burning agricultural straw not only destroys soil’s organic matter, but also pollutes the environment around, and has great harm on public health causing serious respiratory diseases. At the present stage, the laws and regulations about regulating agricultural straw burning are not fully developed in China, and the methods of advocating making comprehensive use of agricultural straw are simple.In order to better guide the comprehensive utilization of agricultural straw, it is necessary to set up the subsidy systems of comprehensive utilization of crop straw, establish the special funds for it, implement the control total amount of straw burning system, define clear burning capacity and the schedule of controlling such a capacity, and hold the burning polluter’s strict pollution liability accountable.

straw burning； environmental legal policy； air pollution； public health

10.13937/j.cnki.sjzjjxyxb.2014.04.019

2014-06-15

http://www.cnki.net/kcms/doi/10.13937/j.cnki.sjzjjxyxb.2014.04.019.html 網絡出版時間：2014-09-02 15：30

國家社科基金項目“多重目標下的循環(huán)經濟促進法實施機制研究”(11BFX060)。

劉芳(1970—)，女，寧夏銀川人，博士，南開大學法學院副教授，主要研究方向為：環(huán)境法學基本理論、環(huán)境經濟政策與法律、循環(huán)經濟法等。

D912.6

A

1007-6875(2014)04-0096-04