基于最佳用途的土地用途有償管制機制探索

趙淑芹，劉 倩

(石家莊經濟學院 土地與城鄉規劃學院，河北 石家莊 050031)

基于最佳用途的土地用途有償管制機制探索

趙淑芹，劉 倩

(石家莊經濟學院 土地與城鄉規劃學院，河北 石家莊 050031)

當前基于現狀用途的管制存在管制方式偏行政化、管制手段無償化導致農村集體土地收益偏向國有、非農產業和城市分配，重塑用途管制制度已顯示出迫切性。基于最佳用途，通過“用途差”和“用途差”交易實現土地用途有償管制的機制，通過用途有償管制機制不僅可以保護農用地，特別是耕地資源，保障土地資源的可持續利用，而且可激活土地資源價值，特別是有助于農用地資源資產資本化，縮小農村、農業和農民家庭資產與收入與城鎮的差距。

土地用途；最佳用途；用途管制；有償管制

1998年的《土地管理法》第4條規定“國家實行土地用途管制制度”。現行的土地用途管制依托農用地、建設用地和未利用地分類以及土地利用現狀分類標準[1]，形成由“用途分類+用途分區+用途變更許可”所組成的管制體系[2]。以土地利用現狀為基礎的土地用途管制體系，其制度的主要目的是通過農地農用管制保護耕地。有研究者[3]認為現行土地用途管制雖在保護耕地上起了一定作用，但弊端甚多，未能達到提高資源配置和土地利用效率、緩解農業與建設爭地矛盾的目的，還在一定程度上損害了農民利益。筆者也贊同這一觀點。為保障用途管制制度的實施，國家加強了一系列配套行政措施，如省級以下國土資源部門直管、設置國家土地督察局、開展執法檢查、建立耕地共同責任制、行政問責制等。但管制違法問題仍層出不窮，且大多是知法、執法的地方政府官員所為，說明不僅是法制觀念和執法意識問題，對用途管制進行全面反思并重塑這一制度已顯示出迫切性。

一、當前土地用途管制存在的問題分析

(一)管制方式偏行政化

土地用途管制并非中國特色。美國、加拿大稱其為“土地使用分區管制”，英國稱為“土地規劃許可制”，法國、韓國等稱為“建設開發許可制”，是發達市場經濟國家或地區普遍采用的土地管理基本制度。如中國臺灣地區《非都市土地使用管制規則》中明確規定“限制農田變更使用以控制良田變更使用”，日本先后制訂了《農用土地法》《農地調整法》《國土利用規劃法》和《城市規劃法》等法規以規范土地使用與管理。管制制度不僅包括法規管制，還包括用市場手段糾正“政府失靈”問題。各國和地區在土地用途管制上總目標是一致的，即為了公共利益以及土地可持續發展的需要，通過制定土地利用規劃對私人的土地利用行為進行限制。如美國用途管制的主要內容一方面通過立法或行政權力，通過劃定城市邊界、城市建成區和農業區的方式，強制農業區的土地不準用于非農用途；另一方面在農地上設立限制其用于非農用途的它項權利，比如購買開發權和轉移開發權。英國為實施1947年《城鄉規劃法》，花3億英鎊收購了7年～10年內可能進行建設開發的土地的開發權[4]，保障農業土地不被占用或限制轉用。這是一種基于現狀和未來用途結合，主要以未來用途為主的管制制度。

我國與世界各國在管制目標方面具有趨同性，但管制機制、管制手段因經濟基礎差異有所不同。我國土地用途管制是在地權限制難以盡收合理利用土地之效時而采取的一種法律手段[5]。是基于國家主權的以土地所有者身份行使的行政財產權，是對土地資源以強制性手段所采取的一項保護性、救助性措施，并通過土地利用規劃實施[6]。主要做法是基于土地利用現狀分類編制土地利用總體規劃，通過農用地現狀轉用審批實施用途管制，利用執法監督保障管制。主要是基于現狀用途的無償性的行政規制管制，缺乏相應的市場化補償制度。

(二)管制手段無償化

《憲法》[7]第六條“中華人民共和國的社會主義經濟制度的基礎是生產資料的社會主義公有制，即全民所有制和勞動群眾集體所有制。”第八條“農村集體經濟組織實行家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制。”第十條“一切使用土地的組織和個人必須合理地利用土地。”《物權法》[8]第一百二十四條“農民集體所有和國家所有由農民集體使用的耕地、林地、草地以及其他用于農業的土地，依法實行土地承包經營制度。”《農業法》[9]第十條“國家實行農村土地承包經營制度，依法保障農村土地承包關系的長期穩定，保護農民對承包土地的使用權。”《農村土地承包法》[10]第二條“農村土地，是指農民集體所有和國家所有依法由農民集體使用的耕地、林地、草地，以及其他依法用于農業的土地。”第三條“國家實行農村土地承包經營制度。農村土地承包采取農村集體經濟組織內部的家庭承包方式，不宜采取家庭承包方式的荒山、荒溝、荒丘、荒灘等農村土地，可以采取招標、拍賣、公開協商等方式承包。”第八條“農村土地承包應當遵守法律、法規，保護土地資源的合理開發和可持續利用。未經依法批準不得將承包地用于非農建設。”第十三條“發包方享有監督承包方依照承包合同約定的用途合理利用和保護土地。”第十七條“承包方承擔維持土地的農業用途，不得用于非農建設…”。《土地管理法》[11]第四條“國家實行土地用途管制制度。國家編制土地利用總體規劃，規定土地用途，將土地分為農用地、建設用地和未利用地。嚴格限制農用地轉為建設用地，控制建設用地總量，對耕地實行特殊保護。農用地是指直接用于農業生產的土地，包括耕地、林地、草地、農田水利用地、養殖水面等；建設用地是指建造建筑物、構筑物的土地，包括城鄉住宅和公共設施用地、工礦用地、交通水利設施用地、旅游用地、軍事設施用地等；未利用地是指農用地和建設用地以外的土地。使用土地的單位和個人必須嚴格按照土地利用總體規劃確定的用途使用土地。”

上述法律都表明：農戶的承包地是用于農業用途的土地，農戶擁有的承包權是農地農用承包權，集體土地非農用權利只包括鄉鎮村企業建設用地、農民自建房屋和村公益設施用地。上述法規沒有將集體土地其他非農權利界定給集體所有者，集體所有的主體權利是不完整的。相當于國家通過農地農用的土地用途管制將集體土地的非農權利無償收歸國有，即集體土地農用權利和集體自用的非農利用權力歸集體，集體土地非自用的非農權利通過土地現狀用途管制無償國有化。

(三)收益分配偏向化

我國公有制的基本實現方式有集體和國有兩種形式，從人口絕對數量和土地實際占有面積考察，集體都占主體，但人們一直把國有作為實現公有制的高級形式，且具有“公”就是國家所有的法規制定的政治和文化潛意識，使上述集體土地非農利用的經濟權利無償國有化具有了法理合理性和法律可行性的制度基礎。也符合1980年前我國工業化資本積累時現實經濟基礎。

《土地管理法》第二條“國家依法實行國有土地有償使用制度。”市場經濟逐步形成了人們的土地經濟價值觀，人們對土地的認識實現了由無償到有償的根本轉變。但在我國工業化完成后，法規并沒有及時對集體土地所有權進行調整，即沒有將集體土地非自用的非農權利歸還集體，導致集體土地所有主體的權利仍是不完整的，也沒有對農地農用單一行政化管制手段進行多樣化改革。比如，當前土地征收補償的僅限于對集體土地農用權利和集體自用的非農利用權力轉為國有環節的補償，是部分有償，不是全部有償，集體土地非農利用經濟權利仍通過土地用途現狀管制等法規無償國有化。這就相當于利用土地管制制度將農村集體非農土地收益偏向國有、非農產業分配。

另外，我國當前的市政體制主要是市領導縣的體制，《土地管理法》[11]第二條“全民所有，即國家所有土地的所有權由國務院代表國家行使。”第五條“國務院土地行政主管部門統一負責全國土地的管理和監督工作。縣級以上地方人民政府土地行政主管部門的設置及其職責，由省、自治區、直轄市人民政府根據國務院有關規定確定。”市領導縣體制為以城市為主體的土地收益分配機制提供了偏城市的體制環境，管制制度又將偏向性的制度固定化。可見，當前農地農用的土地管制制度導致農村集體土地收益偏向國有、非農產業和城市分配，對集體所有主體是欠公允的。

二、基于最佳用途的土地用途有償管制機制設計

(一)土地有償用途管制運行機制假設前提

假設前提一：國有和集體土地所有權同權；

假設前提二：以土地利用現狀分類標準(GB/T 21010-2007)[1]為基礎，土地用途可選擇，且可按最佳用途使用；

假設前提三：可依法限制土地用途，實行土地用途管制。

根據調繪成果，坡體受斷層F切割，斷層破碎帶寬約1.5 m，斷層破碎帶由角礫、泥質等充填膠結，膠結程度很差，對坡體發展不利。此外，坡體存在一組順向結構面，傾向160°～170°，傾角40°～61°，這組結構面極有利于滑坡的形成。

(二)土地用途有償管制運行過程

上述假設是實現土地同地、同權和同價基礎，在此基礎上，通過下述過程實現有償土地用途管制：

(1)土地分等、定級與估價成果確認。在城鄉統籌的基礎上，完善我國已有的土地分等、定級和估價成果，在此基礎上確定市、縣域范圍內的土地級別和相對應的基準地價。

(2)土地最佳用途確定。同一級別土地圈層內可能有農用地、建設用地和未利用各類用地。假設該圈層商業用地基準地價最高，則商業用地為該級別用地的最佳用途。如果住宅用地的價格高，則住宅用地為最佳用途。最佳用途由同一級別土地圈層內基準地價最高的土地類別決定。

(3)“用途差(或發展權)”分類。由于土地用途不同，用地收益不同，由于不同地類的基準地價間存在價格差異，則土地轉用形成潛在收益(或損失)。將這種能產生潛在收益(或損失)的用途差別定義為“用途差”，相當于國外的發展權。按照基準地價由高到低或者由低到高對一定區域同級別內的各類用地按序排列(如，Y商,Y住…)，不同的用地之間形成各類“用途差(或發展權)”，比如，Y商-住表示商業與住在用地的“用途差”，Y商-耕表示商業與耕地的“用途差”，依此類推。

(4)“用途差(或發展權)”定價。各類“用途差(或發展權)”的價格用Pi-j表示,比如p商-住表示Y商-住的價格，p商-耕表示Y商-耕的價格，依此類推。假設某級別內只有三類用地分別為住宅、工業和耕地，按序排列為住宅、工業和耕地。假設某宗地現狀用途為耕地，規劃用途為工業用地，可形成三種“用途差”，假設耕地與工業用地間“用途差”價格為p工-耕，工業與住宅用地間“用途差”價格為p住-工，耕地與住宅用地間“用途差”價格為p住-耕，則，p工-耕+p住-工=p住-耕。

(5)“用途差(或發展權)”交易機制。各類“用途差(或發展權)”可交易，且價格遵守：

P最佳(最佳用途土地價格)

=P現狀+P規劃-現狀+P最佳-規劃

=P現狀+Pj-現狀+…+P最佳-i

(6)土地用途有償管制機制。按照家庭土地承包權確權、宅基地證、集體建設用地和國有建設用地使用權證書上標定的土地用途作為土地現狀用途，上述各類土地承包權和使用權主體土地均可按最佳用途獲得“用途差(或發展權)”，“用途差(或發展權)”權利可交易，土地利用規劃是“用途差(或發展權)”實現途徑。例如，農戶現有耕地，管制用途為耕地，農戶耕地和最佳用途之間“用途差(或發展權)”價格歸農戶，國家向農戶支付農戶P最佳-現狀實現初始土地用途管制，可用“地票(按價折股)”形式支付。農戶可以出賣P最佳-現狀給購買者，也可以出賣P最佳-規劃，或者出賣Pj-現狀給購買者，購買者支付現金獲得相應的“用途差(或發展權)”，則農戶所擁有的剩余“用途差(或發展權)”相應減少。土地轉用必須經過審批，土地按規劃用途使用，實行有償與行政相結合的管制。

(7)最終實現由基準地價向地價的轉換。

三、有償管制機制可行性分析

(一)土地定級估價成果為實施提供了前提

城市土地產權比較明確。2013年中央1號文件[12]提出“健全農村土地承包經營權登記制度，強化對農村耕地、林地等各類土地承包經營權的物權保護。用5年時間基本完成農村土地承包經營權確權登記頒證工作，妥善解決農戶承包地塊面積不準、四至不清等問題。”農村土地確權已經給出了時間表。城鄉土地資源資產和資本化具備了政策基礎。

我國縣以上城鎮區域都有定級估價成果，城鎮土地估價規程規定土地估價成果每兩年更新一次。農用地定級估價也有規程，全國各地也有定級估價成果。在城鄉統籌的基礎上進行土地定級估價，這為有償管制提供了技術前提。

(二)逐步成長中的土地市場可提供交易平臺

我國縣級以上城市都有型土地市場，如地產大廳、土地交易中心。土地網絡平臺與網上交易比較安全。土地“招牌掛”等土地交易也為“用途差”建議提供經驗。我國土地交易有法可依，土地市場逐步成熟，這都為有償管制提供了交易技術基礎。而且，解決了不同所有權類型土地單獨交易產生的問題，形成土地交易一盤棋，不僅可以回避單獨集體建設用地上市及收益分配中的矛盾，也可以為土地征收與征用提供依據。

(三)農用地實體資源價值化

黨的十八大報告要求建立公共資源出讓收益合理共享機制。2013年中央1號文件[12]提出繼續推動城鄉發展一體化。堅持工業反哺農業、城市支持農村和多予少取放活方針，加大強農惠農富農政策力度，讓廣大農民平等參與現代化進程、共同分享現代化成果。

通過用途管制不僅可以保護農用地，特別是耕地資源，保障土地資源的可持續利用，而且，可以實現實體資源價值化。工業化進程的實質是人類將自然資源轉化為社會財富。土地是有價自然資源，也是實體資產，由于限制流轉而導致收益受到抑制。土地實體資源通過土地資源利用轉化為要素資產，又通過“地票”的形式轉化為要素資本，激活了土地資源價值，特別有助于農用地的資產資本流動性，在增加農村、農業和農民家庭財產和縮小與城鎮居民財產差距的同時，增加農民參與工業化、城鎮化的機會。

〔1〕 土地利用現狀分類標準(GB/T 21010-2007)[EB/OL].(2014-02-10)http://cpc.people.com.cn/GB/64093/82429/83083/6212113.html.

〔2〕 楊惠.土地用途管制法律制度研究[M].北京：法律出版社,2010.

〔3〕 鄭振源.城市土地應不僅屬國家所有[EB/OL].(2014-02-10)http://www.chinareform.org.cn/Economy/Agriculture/Report/201302/t20130209_160731_1.htm.

〔4〕 張曙光,沈開舉,鄭振源.經濟學家和法學家就中國土地制度的對話與爭鳴——天則經濟研究所“〈土地管理法〉修法建議”研討會實錄[J].甘肅行政學院學報,2010(2):98-116.

〔5〕 魏莉華.“十二五”:土地管理要助推轉變經濟發展方式[J].中國土地,2010(11):8-11.

〔6〕 李珍貴.土地用途管制制度比較研究,中國土地資源態勢與持續利用研究[M].昆明：云南科技出版社,2004:293-300.

〔7〕 中華人民共和國憲法[EB/OL].(2014-02-10)http://www.gov.cn/gongbao/content/2004/content_62714.htm.

〔8〕 中華人民共和國物權法[EB/OL].(2014-02-10)http://www.gov.cn/flfg/2007-03/19/content_554452.htm.

〔9〕 中華人民共和國農業法[EB/OL].(2014-02-10)http://www.gov.cn/ziliao/flfg/2005-09/12/content_30998.htm.

〔10〕 中華人民共和國農村土地承包法[EB/OL].(2014-02-10)http://www.china.com.cn/chinese/PI-c/196651.htm.

〔11〕 中華人民共和國土地管理法[EB/OL].(2014-02-10)http://www.china.com.cn/chinese/law/647616.htm.

〔12〕 2013年中央1號文件《中共中央國務院關于加快發展現代農業進一步增強農村發展活力的若干意見》[EB/OL].(2014-02-10)http://www.farmer.com.cn/xwpd/tjyd/201302/t20130201_805057.htm.

(責任編輯 吳 星)

Research on the Regulation Mechanism Based on the Best Use of Land with Compensation

ZHAO Shu-qin， LIU Qian

(Shijiazhuang University of Economic, Shijiazhuang, Hebei 050031)

There exists problems of the current land use control based on the present situation include partially administrative control method and free change control mode. This leads to the rural collective land income mostly owned by the state, the non-agricultural industries and urban. It is urgent to reshape the land use control system. Based on exploring the best use of land,this article uses "USES difference" and "USES differential price" to realize paid land use control mechanism.It reveals that the usage paid control mechanism can not only protect agricultural land, especially cultivated land resource, but also guarantee sustainable utilization of land resources. It can activate the land resource value, and is especially helpful for agricultural land resource capitalization, and can increase the assets of rural, agricultural and peasant household.

land use; best use; use control; paid for the controls

10.13937/j.cnki.sjzjjxyxb.2014.04.007

2014-05-16

http://www.cnki.net/kcms/doi/10.13937/j.cnki.sjzjjxyxb.2014.04.007.html 網絡出版時間：2014-09-02 15：30

河北省2011“三三人才工程”資助項目“第三代農民的土地供養問題研究”；河北省科技廳軟科學項目“基于城鄉公共服務均高化的河北新生代農民轉移條件及路徑選擇”(13456107D)。

趙淑芹(1965—)，女，河北滄州人，博士，教授，石家莊經濟學院土地與城鄉規劃學院黨總支書記，中國土地學會學術工作委員會委員，中國礦業聯合會礦業城市經濟工作委員會委員，主要研究方向：國土資源經濟與管理制度與政策。

F301

A

1007-6875(2014)04-0035-04