西部發展力避環境污染轉移

林伯強

2013年以來，全國性城市霧霾天氣引發了公眾對環境污染的重視和治理的呼聲。霧霾原因很多，包括汽車尾氣、城市建設、地形構造等等，但大量能源消費和以煤為主的能源結構是主要原因。2013年9月12日國務院發布了《大氣污染防治行動計劃》。行動計劃提出，經過五年努力，使全國空氣質量總體改善，重污染天氣較大幅度減少。

由于解決霧霾的具體抓手是控制東部能源消費，加快調整能源結構，增加清潔能源供應。行動計劃要求到2017年，我國煤炭占能源消費總量比重降到65%以下。京津冀、長三角、珠三角等區域力爭實現煤炭消費總量負增長。這也使得霧霾天氣成為了推動我國環境污染治理的契機。

然而，不能不看到，由于我國清潔能源短期內仍然難以滿足我國經濟未來較快速度發展需要，西部常規能源的開發需求加大和高耗能產業向西部轉移的現實，使得國家宏觀層面必須及早政策調控予以引導，防止東部環境治理的代價向西部轉移，造成西部發展重蹈東部污染的覆轍。

我國污染治理將面臨更大挑戰

發達國家經驗說明，收入與環境改善正相關，隨著人均收入提高，人們對環境質量的要求提高，越有能力降低環境的惡化程度。經濟增長有利于經濟結構向低污染生產轉型，并加速有利于降低環境污染強度的技術進步。

我國東部的發展經驗與目前的環境治理，似乎也驗證了“先污染后治理”發展模式。但是，時過境遷，今天我們面臨的環境污染空間、資源條件和國際經濟環境已經大為不同了，因此我國環境治理的困難會更大。

一方面，我國社會經濟快速發展面臨巨大的能源壓力，能源價格持續走高，工業化的剩余可能不足以用來消除外部經濟；另一方面，發達國家式的快速環境治理的可行前提是，可以選擇充足和相對低廉的清潔能源進行煤炭替代。然而，我國除了煤炭之外，可以替代的選擇并不多，而且氣候變暖問題使得我國能源替代更加復雜化。

目前，東部的環境治理措施，主要針對能源消耗和能源結構。更簡單地說，就是減少東部煤炭消費。當前，東部經濟增長仍處于比較快的階段，只要東部保持一定的增長速度，西部能源開發就是必須的。

然而，我國新能源（如太陽能、風能）和天然氣基數微小，核電發展緩慢，不可能滿足東部的能源需求增長。根據發達國家經驗，只有在電力需求穩定的前提下，才有可能大規模發展新能源來進行煤炭替代。

所以，控制東部能源消費將導致高耗能產業向西部轉移，滿足東部能源電力需求又同時滿足東部環境治理要求，都需要依靠穩定的西部常規能源，而且基本上就是煤炭。因此，減少東部煤炭消費的直接后果是增加西部煤炭消費和污染排放。

治理污染過程中的東西部關系

我國東西部之間的收入和發展差異，類似發達國家和發展中國家之間的差距，從這個意義上說，遵循貿易的基本規律，東部高耗能產業和污染產業將逐步向西部轉移，嚴格的東部環境污染治理會加速這一過程。西部有廣闊的經濟發展空間、充足的資源、相對低廉的勞動力價格，西部的環境成本和人口密度要遠低于東部。

而且，環境污染的成本與人口密度、收入水平成正比，宏觀的選擇而言，如果我國整體污染不可避免，那么相對東部，西部的環境污染成本更低些。因此，即使是政府有意識地在政策上對高耗能的西部轉移進行抑制或者管理，也無法改變市場資源配置作用下的基本發展趨勢。

再看國際經驗。發達國家環境污染治理得以比較順利實現，常常是以發展中國家的加速污染為代價，即通過貿易和資本投資來進行污染生產轉移。中國目前的經濟結構和收入顯然還不到可以把高污染產品生產轉向其他國家的水平。

即使到了“可轉”的收入水平，以中國的人口、需求量和其他發展中國家的生產規模，轉移難度也很大。可見，欠發達的西部很可能為東部治理污染付出代價，東部可能還是通過貿易和資本投資來進行污染生產轉移。因此，西部的污染趨勢似乎不可避免。

現實也顯示，由于發展程度不同，在中西部地區進行基礎設施建設具有更高的經濟效率潛力。西部大開發的一個主要障礙是西部地區的政府缺乏資金，如果綜合考慮拉動內需的效益成本比，優化配置環境和能源資源，以及縮小日漸擴大的地區差別，西部基礎設施投資可以使整體社會效益最大化。

具體講，如果西部也會從東部環境治理中得到好處，那就是經濟增長的機會。對于東部來說，西部送來的任何電力都是清潔的。西部地區由于經濟總量較小和經濟發展相對落后，基于西部能源資源稟賦與產業結構現狀，其能源資源開發對于西部可能具有支柱產業意義。在西部建設大型煤電和清潔能源基地（包括水電），通過長距離大容量輸電送出，為東部提供清潔電力，是東部環境治理的重要一環，也是西部發展的重要一環，西部能源開發可以解決西部需要的資金，也為西部本身發展提供充足能源供應。

根據2013年各省公布的GDP預期增速，西部地區的GDP預期增速普遍高于中東部。西部為了自身的經濟增長，將不得不承接東部高耗能產業和污染產業轉移，西部增長將主要以基礎設施建設和資源（能源）輸出為特征，所以西部GDP增速和環境污染很可能同步。

如何正確處理東西部污染轉移

發達國家向不發達國家的污染轉移通過貿易和投資，是愿打愿挨的關系。而我國東部和西部關系不完全如此，中央政府可以通過政策來協調、改變和減少西部污染。由于東部環境治理，西部能源開發和產業調整的直接后果就是環境污染梯度轉移和污染范圍擴大。那么，東部環境治理如何兼顧西部環境污染？

首先，需要認識到環境污染是積累的，如果可能，今天防治某些環境污染肯定比未來治理更節省費用，還需要考慮污染影響的不可逆性。比如，霧霾天氣對身體健康的影響不容置疑，這種損失不會因為在經濟發展后期治理環境而逆轉。因此，東部環境治理需要防止演變成對西部資源和環境的掠奪，不能放任西部環境惡化，使西部重蹈中東部的嚴重環境污染。

其次，西部加速污染趨勢不可避免，但有效的政府政策可以降低環境污染程度。簡單說，中央政府需要在政策上給予西部更多的支持，要求東部對西部的能源貢獻留下相應的份額，使西部有更多的資金，可以有更多的投入去治理環境污染。中央政府需要協調和保證能源價格合理，合理的能源價格可以支撐西部當地的經濟發展，還有利于抑制東部不合理的能源消費。這樣，西部可以利用能源開發收入，進行西部基礎設施和能源利用改善，相應抵消能源開發對西部環境影響。

西部地區政府需要建立兩個反饋機制：其一，針對西部當地的生態環境，需要一個有效的生態補償機制。就是說，西部賣能源得來的錢，地方政府應該更多地回饋到當地生態保護以降低能源開發所導致的環境影響。

其二，西部大開發很大程度上是由西部往東部的能源資源流動，從西部可持續開發的角度講，應該還有另一個反饋機制，就是不單單財富從東部往西部轉移，西部地區政府應該保障一個財富向一般老百姓轉移的過程，通過西部一般老百姓的收入相應上升，使得他們可以改變能源消費方式，更多地利用清潔能源，更快地脫離煤炭消費，從而減少環境污染。

再次，由于西部污染成本相對比較低，進行全國整體環境污染控制時東部污染向西部轉移是環境資源優化配置的結果。但是，對環境污染的有效監管和治理是環境資源優化配置的前提。如果因缺乏有效環境監管和治理而使不發達地區單位排放增加或污染損失加大，通過能源和環境資源優化配置，而達到我國社會效益最大化的結論將不能成立。相反，如果監管到位，西部能源開發由于技術與環保觀念的提升，再加上東部的經驗，西部或許可以避免東部式的污染。

最后，由于環境污染的外部性，有效的能源環境政策很重要。政策雖然不能改變總體發展規律，但可以改變細節。例如，通過適當的投資和有效監管來控制環境惡化。發達國家的經驗也說明，如果在經濟快速增長過程中，較早實施環境污染控制，污染不但可以降低，甚至發展優化反轉的拐點可以提前到來。

（作者為廈門大學中國能源經濟研究中心主任、博士生導師）