陜西應重點建設三大防洪避險工程

洪澇地質災害的時空分布和變化規律

根據資料統計，從新中國成立到2009年的60年間，陜西有37年發生較大洪澇地質災害，累計有2917縣次，平均每年48縣次；共有1.38億人次受災，平均每年230萬人次；因災死亡13051人，平均每年217人；倒塌房屋209萬間，平均每年3.48萬間；直接經濟損失475億元，平均每年7.91億元。洪澇地質災害的時空分布和變化趨勢，呈現出一些規律性的特點。

1、災害多由暴雨和持續強降雨引發，具有明顯的季節性。陜西地處大陸性季風氣候區，6-9月汛期降水占全年降水總量的60-80%，特別是短時間強降雨引發的洪澇地質災害，給人民生命財產造成的毀壞觸目驚心。每年至少發生洪澇地質災害10多次，危及92個縣區、2055萬人口的安全。1983年8月漢江發生本世紀最大洪水，安康全城遭“滅頂之災”，老城區一片汪洋，死亡870人，直接經濟損失4.01億元。2010年7月的暴雨又使陜南三市22個縣（區）156萬人受災，直接經濟損失18.85億元。

2、暴雨致災有明顯的區域性和重復性，地質構造復雜的山區災情尤為嚴重。黃土高原約占全省總面積45%，地表碎屑堆積，土層松散，溝汊密布；秦巴山區約占全省總面積的36%，地質構造復雜，活動性斷裂多，山大溝深，坡陡土薄，地表蓄水能力差。這些高原和山區，一遇暴雨極易短時產生大量徑流，導致山洪暴發，并誘發垮塌、崩塌、滑坡、泥石流等地質災害。其中有三個區域為洪澇泥石流災害的多發區：一是大巴山、米倉山暴雨高值高頻區；二是秦嶺內丹鳳到商南一帶次多暴雨區；三是子午嶺、黃龍山及窟野河中下游較多暴雨區。特別是陜南秦巴山區年降水上千毫米，加之山高坡陡，結構松散破碎，受災最為頻繁和嚴重。

3、渭河下游淤積，河床抬高，渭南“二華”一帶飽受洪災之苦。由于上世紀六十年代修建的三門峽水庫影響，致使渭河潼關河底高程被抬升5米，咸陽以下河道逐年向上淤積，河床抬高，下游已成懸河，每年雨季常發生小流量、高水位洪災。2003年8月僅遭受幾年一遇的洪水侵襲，就淹沒3市6個縣長達兩個半月。2010年7月的渭河汛情又使華陰告急，羅敷河決口。渭河小水大災成為陜西防洪搶險的心腹之患。

4、由于生態環境的變化和全球變暖的影響，陜西洪澇災害頻次增加，受災范圍擴大，災情程度加重。從新中國成立到2009年的前40年與后20年相比，陜西發生較大洪澇地質災害的頻次由每2年1次增至每1.5年1次，年均受災縣區從39個增至69個，年均受災人口從168.2萬增至354.4萬，年均直接經濟損失從1.80億元增至20.16億元。2013年更加突出，截至8月底，有82個縣、1652個鄉鎮、589萬多人受災，因災致亡137人，失蹤202人，直接經濟損失205億元，相當于同期陜西省財政總收入的20%，為歷史最高。

防洪避險存在的突出問題

1、重救災、輕治災為長治久安埋下隱患。多年以來，我們的工作重心多在抗洪搶險救災上。一旦發生災害，舉陜西全省之力救災，不惜代價，不計成本，投入了巨大的人力、物力和財力。但相比之下，對災前的預防和災后的治理卻重視不夠。對避讓洪水，還河于水，下決心根治水患卻決心不大，措施不力。

2、主要江河防洪工程標準低，防洪功能難以有效發揮。黃河防洪工程的設防標準只有5-20年一遇，標準低，能力差，沒有形成整體防御體系。渭河堤防設防標準不一，多數河段只能防御20年一遇洪水，干流堤防實際防御能力有一半以上不達標。漢江堤防設防標準為10-20年一遇，漢中、安康城市段堤防工程存在問題很多，許多地方亟待完善。

3、城鎮防洪設施很差，排洪工程建設步伐緩慢。陜西11個設區市、64個縣城、1062個重點集鎮皆臨江依河而建，均不同程度受到洪水威脅，不少山區城市還面臨泥石流、滑坡等地質災害危險。但城市防洪設施欠賬很多，達不到防洪標準的設區市占65%、縣城占80%，至于集鎮防洪堤防建設更差。大中城市的排水管網基本都是雨污不分，排澇設防標準缺失，行洪設施普遍缺乏。在城市規劃建設中，對防大澇、防大災認識不足。西安雖對渭河堤防已提高至300年一遇的標準，但對渭河漲水和本區域暴雨及南山眾多支流山洪疊加成災的應對準備尚顯不足；安康城區東關低凹地區數萬群眾多年來反復被洪水浸淹，造成生命財產損失，但至今未從根本上加以治理。延安城區的綜合防洪能力也令人擔憂。

4、中小河流防洪投入力度不夠，小水庫和淤地壩普遍存在安全隱患。近年來，陜西用于4000多條中小河流山洪災害防御的資金很少，投入其中的還不到全省防洪資金的20%。但每年由于中小河流與山洪及地質災害造成的傷亡人數，卻占整個洪災傷亡人數的70%以上。陜西現有1050座水庫大多建于30多年前，設施老化、淤積嚴重、病險隱患較多，其中447座小型水庫亟待除險整治。陜西4萬余座淤地壩安全狀況較差，如遇大的暴雨山洪極易發生潰決，如導致連鎖垮壩，后果不堪設想。

5、違背客觀規律，與天作對，與河爭地。多年來，不少地方在發展經濟的過程中，無視江河水文的自然規律，漠視國家法律的明文規定，擠占河道，與河爭地，障礙行洪。有的地方無節制地大搞城區水景工程，目前已在河段建成和計劃建設水景工程的縣（市）已達63個，有些工程已影響行洪安全。還有一些山區縣城和集鎮盲目擴建，沒有考慮避開山洪及地質災害的威脅，置城鎮于險地。歷史的經驗反復證明，人不給水出路，水就不給人活路。這種血的教訓，并未引起一些地方領導同志的高度重視。

建議實施三大防洪避險工程

與洪澇地質災害作斗爭，事關人民生命財產安全，事關和諧穩定。必須高度重視，統籌安排。我們建議，陜西重點建設三大防洪避險工程，從根本上治理洪澇地質災害：

（一）危區移民搬遷工程。這應作為陜西防洪避險的首要任務。此事陜西省政府已作出果斷決策和布置，當務之急是要對受災害威脅的危區進行詳查確定，制訂移民搬遷規劃。根據我們的調查，移民搬遷的重點應放在三類地區：（1）洪水易淹沒地區。主要有安康東壩地區、略陽縣城沿嘉陵江街區、白河縣城沿漢江街區、旬陽縣城沿旬河街區、商南縣城縣河兩岸等地區，共需搬遷約1.8萬戶、5.9萬人。（2）山洪威脅地區。在秦巴山區主要是寧強、南鄭、勉縣片區，寧陜、佛坪、漢濱片區，紫陽、鎮巴片區，商南、山陽、丹鳳片區以及鳳縣、太白、眉縣、陳倉片區等地。在黃土高原丘陵溝壑區主要是白于山區河源區的吳起、志丹片區，粗泥沙河源區的神木、府谷片區等地。共需搬遷4.9萬戶、17.3萬人。（3）地質災害威脅地區。對陜西已查明受地質災害直接威脅的60多萬群眾，加緊進行有序搬遷，尤其是對陜南三市受各類地質災害威脅，不得不搬遷的約12萬戶、49萬群眾要優先搬離危險地帶。

（二）江河險段治理工程。建議陜西在2015年前完成江河危險河段的治理工程。（1）以防御新中國成立以來的最大洪水為標準，進一步加大渭河、漢江等主要江河的堤防建設力度。重點是渭河寶雞—咸陽中游段治理，漢江武侯鎮—洋縣平川段及安康重點段治理，丹江過鳳樓—丹鳳平川段治理等重點工程。（2）力爭東莊水庫早日開工上馬，減輕渭河的洪水壓力。加快實施渭河南山支流綜合治理、渭河淤積河段疏浚和三門峽庫區綜合治理，全面提升渭河流域的防汛抗洪能力，使南山支流重點村鎮防洪堤壩設防達到與渭河同一標準。（3）盡快編制實施陜西省中小河流防洪治理和山洪地質災害防治規劃，抓緊完成84條中小河流的綜合治理工程，使重要設防段達到防御20年一遇洪水的標準。（4）啟動陜西省小型水庫除險加固工程，徹底排查陜西淤地壩的安全隱患，對治理無望的病險水庫和淤地壩采取果斷措施予以廢除。（5）要把各大礦山的尾礦庫防洪防泄漏納入防災減災治理范疇。對含有害物質的重點尾礦庫，必須提高一級標準建設防洪設施。

（三）城鎮防洪保安工程。力爭到2015年，使陜西的城市、縣城、村鎮分別達到規定的防洪抗澇標準，形成較為完善的城鎮防洪保安工程體系。（1）嚴格按照大城市防御100年、設區市防御50年、縣城防御30年、村鎮防御20年一遇洪水的標準，落實全省城鎮的防洪堤防建設。重要的市縣鎮可以提高一級標準。延安、榆林、商洛、銅川的城市防洪必須達到規定的50年一遇標準，咸陽、渭南、漢中、楊凌的防御標準力爭達到100年一遇。除神木、府谷、吳堡、勉縣、漢陰等已經達標的縣城外，其他縣城都要在2015年達到30年一遇的設防標準。凡是達不到20年一遇設防標準的村鎮，必須按規劃清除礙洪違章建筑，退掉擠占的河灘地，盡快建設達到防御標準的江河堤防。（2）以防洪避險為目標，由陜西省住建廳牽頭，對全省縣城以上的城市總體規劃組織一輪專項修編。把防災減災設施（包括防洪標準、防澇標準、堤防布局、排澇設施與空間布局、地質災害防治、應急疏散通道等）作為城市總體規劃的強制性內容，由省級各主管部門負責審定，并建立專家評審結果終身負責制。今后凡涉及河道或地質災害危險區的建設項目和長久性建筑工程，都要把防洪和地質災害危險性評價作為必須的前置審查內容，工程項目選址必須經過專家論證和陜西省水利、國土主管部門審核，開工必須經過工程所在地上一級行政主管部門許可。（3）把提高大中城市和城鎮的排澇能力建設提上重要議事日程。盡快制訂完善全省城鎮防澇規劃，充分考慮各城鎮的水文特征，合理布局排澇管網體系，確保分流方向合理，流量暢排。要切實加快各城市的老城區、低洼棚戶區和城中村排澇管網的檢修、疏通和改造，缺失的要限期增補，盡快使城市排澇管網形成完整體系，確保城區暴雨行洪順暢。同時加快推進大城市的雨污分離，中小城市和有條件的縣城，要加快雨污分離改造工作。到2020年，使陜西全省城鎮的防內澇能力全部達到規定標準。（4）建議近期內由陜西省水利廳牽頭，聯合相關部門對全省河道進行一次聯合執法檢查，對影響行洪的違章建筑堅決予以拆除。要對河流兩岸實行“紅線”控制，不許逾越。進一步加強防洪執法隊伍建設，依法強化涉河建設項目的防洪影響許可管理。

采取四項保障措施

（一）抓緊制定三大工程建設規劃。建議由陜西省發改委牽頭制定全省危區移民搬遷工程專項規劃，由陜西省水利廳牽頭制定全省危險河段治理工程專項規劃，由陜西省住建廳牽頭制定全省城鎮防洪保安工程規劃。力爭到2015年，使這三大工程建設見到實效，把陜西的防洪避險工作提高到一個新水平。

（二）加大財政資金保障力度。建議陜西省每年至少安排15億元—20億元用于建設三大防洪避險工程。其中：省級財政解決1/2；以搬遷項目為載體，捆綁使用省級水利、防洪、扶貧開發、移民搬遷、災害防治、城市建設等專項資金解決一部分；其余不足部分由各市縣自籌解決。要充分發揮財政資金的主導作用，加快建立陜西“扶貧開發與減災搬遷基金”，從根本上解決錢從哪里來的問題。同時，有關部門要多向國家爭取各類相關專項資金補助。對于較大的地質災害治理工程，要積極申請國家地質災害專項資金予以支持。

（三）完善防治洪澇地質災害預警體系。加快建設陜西城鄉防洪預警體系，完善和優化防汛氣象水情監測站網布局，形成覆蓋全省城鄉的防災監測預警網絡。要充分考慮遇災后的供電和通訊條件，采用先進、穩定、可靠的通訊技術路線，用現代科技提升陜西防災預警能力。要盡快研究制定基層群測群防監測責任人的補貼辦法，進一步完善和強化群測群防監測網絡的運行機制，確保各監測點的防洪防災責任落到實處。要加快應急救災產業發展和應急物流配送體系建設，加強一線和基層單位防洪救災裝備配發的支持力度，全面提高對人民群眾生命財產安全的保障水平。

（四）全面提升防洪避險的執行能力。防洪避險涉及政府的多個部門，提升聯合執行力尤為關鍵。各級政府要加強協調和統一指揮，依法禁止占河造城、占河造景、占河造房，以及在河道建設礙洪的永久性工程。建議由各級政府分管領導牽頭，建立防洪搶險和地質災害防治的聯動機制。要按照《防洪法》、《地質災害防治條例》等法律法規，制定出臺責任更加明確、獎罰更加分明的洪澇地質災害防治責任制。用制度建設推動部門間的聯動，全面提高防洪避險的執行能力。