涉檢信訪工作機制之探析

于 昆，任文松

（遼寧省人民檢察院，遼寧 大連 110032）

隨著社會、經濟、文化等制度的變革和各種利益關系的不斷調整，大量社會矛盾糾紛以司法訴求形式涌入檢察視野，當前越級上訪、集體上訪、重復上訪居高不下，給社會穩定帶來了諸多隱患①。涉檢信訪作為公民行使信訪權的重要載體，作為檢察機關密切聯系群眾的紐帶，成為檢察機關化解社會矛盾的窗口和前沿。“追溯上訪潮的根源可以發現，癥結在于實質高于程序的制度設計”②，涉檢信訪問題的出現不能只歸咎于涉檢信訪制度自身。面對“實現訴訟與信訪分離，將涉檢信訪問題納入法治化軌道”的涉檢信訪案件辦理新形勢，將目前實踐工作中形成的確有解決信訪問題之功效的做法進行總結歸納，進一步細化工作辦法、規范工作程序，形成常規性的工作機制，不失為破解涉檢信訪難題的理智之舉③。

一、涉檢信訪案件的受理機制

在涉檢信訪案件的受理過程中，應當堅持執法為民的辦案理念，暢通控告申訴渠道，從有利于保障當事人合法權益出發，著力解決群眾涉檢信訪所反映的實際問題。

（一）完善檢察長接訪制度

檢察長接待上訪群眾和閱批群眾信訪來信，是檢察機關貫徹群眾路線教育實踐活動精神的重要方式，是明確群眾歷史地位、站穩群眾立場、維護群眾利益的具體表現，是司法為民、服務群眾、強化涉檢信訪工作的有效途徑。這種面對面的方式能夠增強來訪群眾的信任感，也便于協調檢察機關各有關部門的整體力量，提高解決信訪問題的成效。1998年，時任高檢院檢察長韓杼濱，在來訪接待室親自接待了三名上訪人，產生了良好的社會效果。檢察機關領導要親自接訪，親自包案，親自審查案件材料，親自制定辦理信訪方案，相關業務部門要派員共同接訪，建立領導干部接待群眾來訪、閱批群眾來信的工作臺賬，對批示執行情況加強督促檢查，辦理結果要及時向信訪群眾反饋④。

（二）實行下訪、巡訪制度

建立健全下訪、巡防制度有利于檢察機關及時了解和掌握涉檢信訪信息，有利于便利群眾信訪，有利于將社會矛盾化解在當地。實行下訪、巡訪制度應重點做好以下三個方面的工作。一是積極構建信訪聯席平臺。要建立鄉鎮、社區聯絡點，聘請聯絡員，與基層同志共同排查信訪突出問題，對傾向性、苗頭性、預警性信息進行廣泛的收集整理，及時掌握信訪信息。二是定期下訪。要通過“帶案下訪”“送法進村入社區”等活動，與信訪群眾進行面對面的交流，直接接收申訴、舉報材料，對申訴舉報問題進行釋法說理和及時處置，切實解決群眾信訪難的問題，努力把矛盾化解在基層。三是強化巡防。上級檢察機關要定期派出巡回接訪組，按照案件管轄范圍就地接待上訪群眾，方便群眾反映問題。也可采取聯合接訪、督察督辦、調查研究等方式，把觸角延伸到最基層，督促下級檢察機關采取有效措施，全力引導涉檢信訪案件依法及時在當地辦理。

（三）推行信息化工作機制

加大涉檢信訪信息化建設力度，有利于暢通涉檢信訪案件渠道，進一步提高檢察機關的案件管理水平和辦案效率。檢察機關要做好與其他負有信訪職責機關的信息系統銜接，有效防止重復登記、重復交辦、多頭辦理等情況的發生，合理利用有限的司法資源，逐步實現涉檢信訪案件的網上管理、網上傳輸、網上交辦、網上反饋，為群眾依法反映訴求、查詢辦理情況提供統一規范、高效便捷的檢務平臺。要優化各職能部門與控告申訴檢察部門之間的信息轉接機制，實現對涉檢信訪案件線索分流、查詢、催辦、督辦、反饋結果的信息化管理。需要注意的是，對已經決定終結的涉檢重信重訪案件，要在網上進行詳細登記錄入，方便上下級檢察機關隨時進行查詢掌握案件處理信息，防止因上下級檢察機關答復意見不一致而發生纏訪、鬧訪事件。

（四）健全風險評估預警機制

檢察機關涉檢信訪案件評估預警機制是指檢察機關在辦理涉檢信訪案件中對可能影響社會穩定的因素進行綜合評價、預測并及時發出警示、妥善處理的工作機制。這既是預防和化解社會矛盾的有效措施，又是實現涉檢信訪法治化的首要環節⑤。控告申訴檢察部門應建立系統的涉檢信訪案件風險評估預警及處置辦法，對案件評估范圍、評估內容、評估程序、工作責任及風險控制等作出明確規定。各相關業務部門所辦理的涉檢信訪案件應全部實行控告申訴信訪風險評估，劃分風險等級，并根據風險等級明確責任制定措施，提前做好化解矛盾工作；尤其對不立案、不批捕、不起訴、不抗訴或退回公安機關做其他處理的案件，在作出決定前應與舉報人、受害人、申請人聯系溝通，釋疑解惑，化解申訴信訪風險。

二、涉檢信訪案件的辦理機制

辦理涉檢信訪案件是控告申訴檢察部門發揮檢察職能的主要途徑，必須堅持以執法辦案為中心，構建具有控告申訴檢察部門特色而又富有成效的辦理機制，不斷提高辦案質量和效果。

（一）建立突發事件的應急處置機制

控告申訴檢察部門應當加強與相關部門之間的協調配合，建立健全檢察機關的應急處置機制，并制定突發事件應急處理辦法和工作預案，保證上下級檢察院之間、各部門之間及時互通信息，進一步完善協調保障組織體系。要成立專門的應急處置機構，在遇到突發事件時，由控告申訴部門向應急處置機構負責人及時報告，在負責人的統一協調指揮下，快速組織人員力量，按照各部門分工負責、聯合調處、責任到人的原則，做好突發事件處置工作。要健全檢察工作新聞發布制度，加強同媒體的協調合作，適時對突發事件的案件及處理情況進行對外公布，正確引領輿論導向。對經教育疏導仍違法鬧訪、纏訪，或以上訪為名制造事端、尋釁滋事等情形的，要及時收集、固定證據，移送公安機關依法處理。

（二）全面落實首辦責任制

在落實涉檢信訪首辦責任制方面，檢察機關各個業務部門應牢固樹立全院“一盤棋”的思想和共同的“窗口”意識，重點是要解決控告申訴部門的首辦責任與其他業務部門的首辦責任分配及銜接配合問題。在責任分配方面，由控告申訴部門辦理的案件，控告申訴部門的案件承辦人、部門負責人、主管檢察長是案件辦理責任人；移送本院其他部門辦理的案件，其他部門的承辦人、部門負責人和主管檢察長是案件辦理責任人。在案件流轉過程中，由首辦責任人對案件質量負全責，并負責在法律規定的時限內辦結案件。控告申訴部門首次接待人員負責督辦，定期催要結果，逾期未能完結的，辦案部門應書面向其主管檢察長匯報情況并及時書面告知控告申訴檢察部門。同時，要確定專人負責案件的交接、回復和聯系，這樣可以使每一件涉檢信訪件都能責任到人，避免各部門之間的相互推脫，確保首辦責任制在檢察業務各個環節得到落實⑥。

（三）完善釋法明理機制

釋法說理工作是指控告申訴檢察部門在履行檢察職能過程中，就案件處理所依據的事實、證據、適用法律和刑事政策等內容，向當事人、其他訴訟參與人以及有關單位和人員進行解釋、說明和論證，并引導其尋求其他合法有效途徑維權的活動。要注意端正執法態度，充分聽取信訪意見，主動及時溝通答復，耐心細致做好釋疑解惑、析法說理工作，充分發揮控告申訴部門“窗口”的便利、疏導、感化群眾的作用。要在受理、立案、審查終結各個環節，積極做好法律解釋工作，將法律所包蘊的“道理”向群眾闡釋和傳輸，防止和消弭群眾對法律的誤解。要提高檢察法律文書的釋法說理性，文書制作應在寫明原認定事實和適用法律的基礎上，重點對信訪人的信訪理由，用事實、證據有理有據地加以分析闡述，表明采納或不予支持的理由，把文書制作的過程演變為法律宣傳的過程，積極引導群眾依法信訪。

（四）構建“一體化”辦案機制

應根據檢察機關領導體制特點，建立上下一體、分工協作、密切配合的涉檢信訪案件辦理機制。在辦理涉檢信訪案件中，既堅持分級管轄、分級辦理，又注重發揮上級檢察院的業務指導和組織協調作用，統一調配辦案力量，對有關涉檢信訪案件采取交辦、轉辦、督辦、參辦等方式進行辦理。各業務部門在涉檢信訪案件辦理中要相互支持配合，原辦案部門對不服檢察機關處理決定的涉檢信訪案件要配合控告申訴檢察部門做好案件調查、釋法說理、善后息訴等工作。下級檢察院對已經本院辦理的涉檢信訪案件要配合上級檢察院做好案件調查、釋法說理、善后息訴等工作。

（五）推行息訴和解機制

依法化解矛盾、維護穩定是控告申訴檢察人員踐行“服務大局”的社會主義法治理念的具體體現。控告申訴檢察人員在執法辦案中必須注重化解矛盾，把化解矛盾貫穿于執法辦案始終，牢固樹立化解矛盾也是工作業績的觀念。要建立控告申訴風險告知制度。堅持客觀公正的立場，依法告知控告申訴人可能出現的訴訟風險，引導當事人依法理性表達訴求、維護權益、維護法律秩序，正確行使公民權利和履行公民義務，對沒有合法控告申訴理由的當事人通過明法晰理，引導其息訴罷訪。要主動融入“大調解”的工作格局，加強與人民調解、行政調解、司法調解的銜接和配合。對當事人雙方有和解意愿并符合和解條件的，應積極進行引導當事人息訴和解，并注重借助具有法律強制約束力的和解協議促成當事人和解，實現矛盾糾紛的有效化解。形成完善的以人民調解為基礎、行政調處為主體、商事和勞動爭議仲裁為補充、司法審判和信訪工作為保障的工作格局，使不同矛盾糾紛以不同途徑和方式得到解決，最大限度地化解日益增長的社會矛盾⑦。

（六）健全責任追究機制

責任追究是責任落實的有力保障。一是對錯案的責任追究。《人民檢察院信訪工作規定》、《檢察人員執法過錯責任追究條例》等規范性文件，對涉檢信訪責任追究范圍、追究程序和追究方式作出了明確規定，為涉檢信訪責任查究提供了規范依據。控告申訴檢察部門要善于在處理涉檢信訪案件中發現原案在事實認定、證據采信、法律適用、剝奪以及限制訴訟參與人訴訟權利等方面的問題,依法糾正錯誤的決定、瑕疵案件和已生效的不當裁判⑧。二是對涉檢信訪人員的責任追究。對在辦理涉檢信訪案件中，因不負責任、處理不當、不能兌現承諾，造成越級信訪的，應對承辦單位及承辦人進行責任追究。將處理涉檢上訪與單位榮譽、個人榮譽、職務晉升掛鉤，促使干警認真負責地處理好每一起涉檢信訪案件⑨。

（七）建立配合協作機制

控告申訴檢察工作原有的封閉、孤立辦案的工作模式，已不能適應新形勢下涉檢信訪工作的發展需要，必須打破“孤島效應”，迅速建立內外聯系、橫向協作、縱向聯動的配合協作工作機制，積極營造內外兩個良好環境。一是積極營建大信訪工作體系。要加大與當地人大及其常委會、政法委、法院、信訪局等部門的工作協調力度，定期交流和通報涉檢信訪案件信息，使外部力量與檢察機關工作形成互動，建立一系列互促共贏的協作配合機制，防止出現“各抓各段、各管各事、互不通氣”的現象。對不屬檢察機關主管或者確實難以解決的案件，要提出協調解決方案，及時主動請求人大或政法委出面牽頭，通過召開聯席會議的方式協調解決。二是加強檢察系統的內部配合。做好涉檢信訪工作有利于規范執法行為、改進檢察工作，有利于維護群眾的合法權益、有效緩解社會矛盾、促進社會和諧穩定⑩。因此，處理好涉檢信訪問題是全體檢察人員的責任。要在上下級檢察院之間、與系統內各相關業務部門之間建立起案件移送、線索移送、信息通報、協同息訴等相互配合、制約機制，增強檢察機關法律監督的合力。

三、涉檢信訪案件的終結機制

建立涉檢信訪終結制度，防止信訪權濫用，有利于節約有限的司法資源，規范涉檢信訪行為，維護司法權威和尊嚴。

（一）推行公開聽證制度

近年，隨著經濟社會發展和人民群眾民主法治意識的提高，社會、公民對公平正義和維護自身合法權益的要求越來越強烈。“正義不僅要得到實現，而且要以人們看得見的方式得到實現，只有遵守了自然正義原則，人們作出決定的程序過程就能達到最低的公正性。”?聽證制度原本是行政程序制度的核心，多用于作出具體行政行為的場合，其公開、透明以及民主化的特點使其較一般決定形式更具說服力?。涉檢信訪案件引入聽證制度有利于搭建起公民與檢察機關平等對話平臺，消除對立情緒，信服處理結果，通過辯論程序發現真實，以實現實體上公正有著重要的法律價值和實踐價值?。在實踐中，由檢察機關對原決定作出的過程及其結果進行說理，信訪人陳述問題及要求，有關涉案人進行答辯，公開有關證據及相關法律依據，與會代表依照相關法律、法規和政策進行公開評議，最終形成聽證結論。這一過程不僅充分體現了“司法民主”的現代司法理念，也對信訪人的知情權進行了充分尊重?，能夠促使信訪人放棄一些無理要求，促使矛盾的化解，有效解決復雜疑難信訪。要繼續完善公開聽證制度，對于重大、疑難案件，特別是無理纏訪、鬧訪的案件，應邀請人大代表、政協委員、法律專家、律師和當事人及其近親屬參加公開聽證，依靠和整合各方力量及群眾輿論做好化解矛盾糾紛工作。

（二）建立終結公告機制

對案件的相關情況和終結決定應以書面形式直接送達涉檢信訪人，并采取適當方式在一定范圍內予以公布，并注意掌握社會輿論引導的主動權；同時應當及時向相關信訪部門進行通報和備案，實現涉檢信訪終結案件的信息共享。要嚴格把握終結條件和終結程序，對涉檢信訪案件，已經窮盡法律程序，依法作出法律結論的即為終結結論。對在申訴期限內反復纏訪纏訴的，經過案件審查、評查等方式，并經中央或省級政法機關審核，認定其反映的問題已經得到公正處理的，除有新的事實和證據外，依法不再啟動復查程序，切實解決涉檢信訪申訴案件出口不暢的問題。對于已經終結的案件，上級機關不予統計、不予交辦。對于控告申訴之外的其他訴求，按照涉檢信訪工作中分級負責、屬地管轄的原則，由最初案件承辦地的單位予以處理。

（三）完善信訪人保護機制

保護信訪人的合法權益，是控告申訴檢察工作一項重要職責，也是檢察機關執法公信力的重要體現。一是健全答復機制。對實名舉報要件件答復，及時答復，答復到位。對雖到了規定時限但查辦工作未結束或進展不大的，要給舉報人階段性答復。要下大力氣，努力杜絕因舉報人長期得不到答復或對答復不滿意，而引發舉報人越級上訪、重復上訪甚至非正常上訪現象的發生。二是健全保護機制。要以強烈的責任感和對人民高度負責的精神，切實采取有效措施，防止打擊報復舉報人和利用舉報誣陷他人的事件發生。對于打擊報復舉報人的案件，要發現一件查處一件；對誣告陷害他人的，要依法嚴肅處理；對于經查舉報失實并造成一定影響的，要適時澄清事實，維護公民的合法權益。三是健全舉報獎勵機制。要建立舉報獎勵基金，提高獎勵標準，有效激發群眾舉報積極性。獎勵舉報人要完全尊重舉報人的意愿，分別采取秘密獎勵與公開獎勵的方式，對不愿公開的要采取妥當方式把獎金落實到舉報人。

（四）暢通國家賠償機制

建立國家賠償制度的目的，就是要保障公民、法人和其他組織依法取得國家賠償的權利。要樹立依法、公平、及時賠償的理念，及時受理、認真審查刑事賠償申請，凡符合賠償條件的都應依法、及時給予賠償，嚴禁濫用免責條款規避賠償責任、拖延履行賠償義務。要堅持從保障賠償請求人合法權益出發，改進辦理刑事賠償案件的方式方法，探索建立賠償權利告知制度，主動為當事人提供便利，協調做好賠償決定執行工作。要通過備案審查，及時發現辦案過程中存在的問題，提出有針對性的整改意見，充分發揮國家賠償工作在反向審視和源頭治理方面的重要作用，為領導決策提供參考依據。要準確把握法律監督屬性，積極開展國家賠償監督，著力加強對該賠不賠、賠償決定明顯錯誤以及存在司法人員貪贓枉法行為等案件的監督；進一步完善監督手段，依法提出重新審查意見并加強跟蹤監督，保證監督實效。

（五）實行被害人救濟制度

“有損害必有救濟”。我國憲法規定的尊重和保障人權條款，為被害人的權利救濟進入法治化軌道奠定了憲法依據。在2013年1月1日正式實施的《刑事訴訟法》中突出強調保障人權，作為刑事案件的受害人，其權利需要得到切實保障?。實踐證明，對涉檢信訪中要求補償的生活確有困難的部分刑事案件被害人進行適當補償，有利于促使上訪人息訴罷訪，同時建立被害人救助制度，還可以緩解被害人和犯罪嫌疑人及其家庭之間的緊張沖突，防止矛盾激化，避免被害人方面實施報復行為，促進社會和諧穩定?。因此，建立被害人救助制度是現實需要?。目前被害人救濟機制已在檢察機關逐步開展，但各地對補償對象、補償標準、補償范圍、補償程序等規定卻開展不一，如此容易產生新的矛盾，甚至滋生腐敗土壤，還需進行不斷完善。要結合現有救助工作規定，探索完善被害人救助工作的新做法、新經驗，嚴格掌握救助標準，細化工作流程，規范救助程序，爭取黨委政府的資金支持，盡可能拓寬救助資金來源渠道，不斷增強救助工作的主動性、針對性和有效性，切實加大檢察機關人文關懷力度。對于給予司法救濟后仍存在實際困難的，可以通過民政救濟、社會救助等方式幫助解決實際困難。

注釋：

①徐金模：《涉檢信訪矛盾排查處置途徑》，《人民檢察》2012年第2期。

②季衛東：《法律程序的形式性與實質性——以對程序理論的批判和批判理論的程序化為線索》，《北京大學學報》2006年第1期。

③劉太宗、李高生：《刑事涉檢信訪工作探討》，《中國刑事法雜志》2012年第12期。

④柯漢民：《加強和改進新形勢下的涉檢信訪工作》，《求是》2011年第9期。

⑤龍婧婧：《社會管理創新背景下涉檢信訪工作的應然期待與實然過程》，《西南政法大學學報》2013年第3期。

⑥薛麗、薛培君：《六個方面加強涉檢信訪工作》，《人民檢察》2010年第21期。

⑦周利、何輝：《控申檢察服務和諧社會建設研究》，《中國刑事法雜志》2009年第10期。

⑧王念峰：《關于控申檢察部門參與訴訟監督的思考》，《中國刑事法雜志》2011年第7期。

⑨牛學理：《推行雙向承諾工作機制及時化解涉檢信訪》，《人民檢察》2008年第10期。

⑩徐盈雁：《通過做好涉檢信訪工作加強法律監督和自身監督》，《檢察日報》2013年3月23日。

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?秦新承：《涉檢信訪終結制度若干問題研究》，《法學雜志》2011年第1期。

?張衛平：《訴訟構架與程式》，清華大學出版社2000年版，第216頁。

?錢云燦：《涉檢信訪問題工作機制探微》，《法學雜志》2010年第6期。

?陳衛東、程曉璐：《當事人和解的公訴案件訴訟程序配套規定之評析與建議》，《中國刑事法雜志》2013年第7期。

?尹伊君：《建立適合中國國情的被害人補償制度》，《人民檢察》2006年第5期。

?劉保玉、周玉輝：《論安寧生活權》，《當代法學》2013年第2期。